突發事件檔案的特征、類型及其開發意義

胡康林

摘 要：突發事件檔案是突發事件應急管理活動過程的原始記錄和一手資料，具有產生的突然性、來源的復雜性、內容的成套性、載體的多樣性、收集的不確定性、保管的分散性和利用的限制性等特征。按不同領域、主體、載體和時間段可分為不同的突發事件檔案類型。開發突發事件檔案具有可以為應急決策提供信息保障、為突發事件保存歷史記憶、為突發事件宣傳教育提供素材、為科學研究提供基礎材料和為檔案事業發展注入活力等重要意義。

關鍵詞：突發事件；檔案；特征；類型；開發

1 引言

突發事件與人類社會的發展相生相伴，對社會進步與發展產生著重大影響。我國幅員遼闊，地跨多個氣候帶與多種地形，氣候復雜多變、地質條件復雜，加之目前我國正處于經濟社會發展與轉型的關鍵時期，各種社會矛盾相對集中。這些因素使得我國在自然災害、社會安全、公共衛生和事故災難等領域的突發事件總量居高不下，種種跡象和形勢表明突發事件在較大范圍內、較長時間內，嚴重威脅到公民生命、健康和財產安全，給國家造成巨大的經濟損失，對社會穩定與發展影響甚巨。加強各類日漸頻發的突發事件應急管理，做好突發事件的應對與處置，是世界各國、各區域當前面臨的共同話題。

在突發事件應對和處置過程中，檔案工作者在積極參與突發事件應對和處置的同時，更應該發揮專業職能，做好突發事件檔案的管理與研究工作，為應急管理部門和應急決策者提供檔案信息服務。具體而言，突發事件檔案是指在突發事件產生、演變與發展過程，及其應對與處置的過程中所形成、收集的各種類型和載體形式的原始記錄。突發事件檔案是突發事件應急管理活動過程的原始記錄和一手資料，在重現突發事件歷史、資政應急決策、啟迪突發事件預防和應對等方面發揮著重要作用，是其他公開性的圖書、報刊、網絡等文獻信息資源無可比擬的，系統分析和研究突發事件檔案對于加強突發事件應急管理具有重要意義。

2 突發事件檔案的特征

突發事件檔案的特征是由突發事件、應急管理和檔案特征共同決定的，突發事件具有突發性、復雜性、危害性、關聯性和不確定性等特征[1]，應急管理具有非常規性、緊迫性和信息不對稱性等特征，檔案具有原始性、真實性和價值性等特征。綜合研究者及訪談調研內容而言，突發事件檔案的主要特征如下：

2.1 產生的突然性。即突發事件發生及其應對和處置所產生的檔案具有突然性。相較于常規檔案的產生具有規律性、周期性等特點，突發事件及其應急決策過程中產生的檔案則具有突發性。具體而言，一是突發事件爆發、演變與發展過程中所形成的檔案具有突然性，伴隨著突發事件的演變發展，隨時會有新的檔案形成，這些新產生的檔案需及時收集整理，否則突發事件的演變極可能破壞原有的檔案；二是圍繞突發事件應對處置過程中面臨的新的決策組織（如抗震救災指揮部等）、新的應急機構（如抗震指揮部應急物資調配中心等）、新的救援任務和措施，常規的檔案信息收集、整理、鑒定和歸檔等工作面臨突然變化，需要適應突發事件及其應對和處置而進行快速調整，避免應急過程中重要檔案流失。

2.2 來源的復雜性。即突發事件本身及其應對和處置過程的復雜性導致其形成檔案的復雜性。從突發事件本身而言，涉及自然災害（地震、洪災、海嘯、雪災、泥石流）、社會安全事件（恐怖襲擊、打砸搶燒、重大刑事案件等）、事故災難（礦難、空難、爆炸等）及公共衛生事件（非典、禽流感、鼠疫等）等各級各類突發事件，不同級別、不同類型的突發事件所產生的檔案復雜多樣，涵蓋整個社會的政治、經濟、文化、科技和軍事等多元復雜領域；從突發事件應對與處置過程中所形成的檔案而言，是一個涉及從中央到地方、從部門到部門、從部門到個人等不同層級全員參與的復雜工程，又是一個事前監測預警、事發應急響應、事中應對處置和事后恢復的復雜過程。

2.3 內容的成套性。即檔案內容形成前后相繼、檔案內容構成相互關聯。某種程度上而言，突發事件的應對和處置過程可以看成一個完整的“項目”，其間所形成的檔案跨時空、多領域和全方位地記錄著整個突發事件及其應對和處置的整體脈絡。圍繞突發事件應對和處置“項目”的進行，在突發事件監測預警、應急響應、應對處置和善后處置過程中形成一系列相關的檔案，這些檔案之間既以不同的內容性質、不同的“項目”階段相區別，又以突發事件應對和處置的全過程緊密相銜，共同構成突發事件應對和處置的完整原始記錄。

2.4 載體的多樣性。即檔案源自不同領域、不同采集手段所造成的檔案載體形式多種多樣。突發事件的應對和處置是一個復雜的系統工程，檔案來源既有突發事件應急指揮部、應急處置機構及相關政府部門等官方所形成的應急預案、應急請示報告、應急處置批復、應急處置函、公告和通知等文書類檔案，又包括來自檔案部門、新聞界、社會公眾等形成的照片、影像、實物（錦旗、勛章、紀念物等）以及口述類載體形式的檔案，多樣性的載體形式是檔案信息全面完整、生動形象記錄和反映整個突發事件監測預警、應急響應、應對處置和善后處置的重要保障條件。

2.5 收集的不確定性。即在突發事件及其應對和處置過程中，受到突發事件不確定性、收集者檔案意識等要素的影響，突發事件檔案中關鍵性、代表性和價值性的檔案獲得具有隨機性。具體而言，一是突發事件事發前難以預測，事發時的時間、地點、人物、類型及損失程度等具有不確定性，事發中及事發后的發展與演變又瞬息萬變，相關職能部門及檔案部門難以按常規形式進行檔案收集。二是突發事件的親歷者、目擊者、應對和處理者往往是突發事件檔案第一時間記錄者和形成者，但這些一手檔案資料的記錄與形成者多非檔案專業人士，其收集方式、收集目的和保管方法各不相同，但不可否認這些一手檔案資料的價值彌足珍貴，若不能及時收集、保存到檔案部門或專業人士手中，則極易造成一手檔案資料的散遺。

2.6 保管的分散性。即由我國當前突發事件應急管理模式、檔案管理模式所決定的突發事件相關檔案分散保存于不同的機構部門、不同的檔案全宗。具體而言，一是從我國現行的突發事件應急管理“一案三制”體系而言，尚無突發事件應急管理的常設職能機構，主要按照統一指揮、綜合協調、分級負責、屬地管理等原則應對和處置突發事件。圍繞突發事件應對和處置而成立突發事件應急指揮機構具有臨時性、行業性和地域性等特點，而參與主體既有政府及其職能部門，也有企事業單位、社會組織、基層組織、國際組織及社會公眾等，由此而形成的突發事件檔案則分散保存在不同地域、不同領域和不同部門中。二是我國的檔案管理模式遵循全宗理論，全宗是以一定的社會單位為基礎（各獨立機關、組織或個人）在社會活動中形成的檔案有機整體。我國突發事件種類不一、級別不同，突發事件檔案的形成、收集和管理延續著傳統的全宗模式，尚未形成類似會計檔案、司法檔案等專門檔案或全宗，以各個社會單位（職能機構）為依托相對集中地實現檔案管理，所以突發事件檔案則分散保存在不同的檔案全宗。

2.7 利用的限制性。即突發事件檔案保密期限和檔案利用范圍等因素決定的在一定時間范圍內拒絕向部分檔案利用者提供利用。具體而言，一是由于突發事件檔案既是突發事件發生、演變及發展的原始記錄，又是突發事件應對和處置中各種應急預案、應對決策和處置方案措施等方面的原始記錄，特別是涉及國家安全、社會秩序、政治問題、戰爭威脅、恐怖襲擊、私人秘密等方面的突發事件檔案，具有長久保密性，其利用范圍自然要予以限制。二是突發事件檔案的利用者范圍也有一定限制，傅西路（2002年）指出“任何國家所規定的利用限制，都不是針對國家的統治者、領導人和直接產生文件的機關和個人，都是針對社會上的普通利用者”[2]。雖然《中華人民共和國突發事件應對法》及相關規章制度中提倡及時公開公布突發事件信息，但突發事件檔案同時也包含有不能輕易公開的機密、隱私和安全內容，因此要對利用者的利用范圍、利用程度等方面加以限制，以確保突發事件檔案安全及社會整體和諧穩定[3]。

此外，突發事件檔案還具有政治性、非常規性、公共性、探索性[4]、共享性[5]等，亦是突發事件檔案收集、整理和開發利用需要關注的特點。

3 突發事件檔案的類型

對于突發事件檔案的類型研究者尚無明確界定，根據突發事件類型、應急決策流程及其過程中的特點，可以將突發事件檔案類型劃分為不同的類型。

3.1 不同領域的突發事件檔案。即依據突發事件檔案來源的突發事件類型、領域而劃分的檔案類型。宏觀而言，突發事件檔案包括“自然災害事件、事故災難事件、公共衛生事件、社會安全事件”等檔案類型[6]。細化而言，自然災害事件檔案包括地震地質災害檔案、氣象災害檔案、洪澇災害檔案等；事故災難事件檔案包括煤礦事故檔案、鐵路事故檔案、海上事故檔案、核泄漏事故檔案等；公共衛生事件檔案包括傳染病疫（非典、鼠疫、禽流感等）檔案、公眾健康事件檔案等；社會安全事件檔案包括軍事沖突事件檔案、恐怖襲擊事件檔案、重大刑事案件檔案、經濟安全事件檔案、涉外事件檔案、群體事件檔案等。

3.2 不同主體的突發事件檔案。即依據突發事件的應對和處置參與主體而劃分的不同參與主體檔案。突發事件的應急決策往往非某一政府部門或地方政府能夠有效完成，需要整合突發事件涉及的所有地區和部門力量共同參與，包括政府組織、民間組織、企事業單位、志愿者、社會公眾、媒體與國際組織等要素，各主體共同構成突發事件應急決策的檔案需求用戶主體[7]。其中，以“政府組織”為中心的領導機構、辦事機構、指揮協調機構、專家和救援隊伍等是突發事件應急決策檔案產生的核心主體；民間組織、志愿者、社會公眾以及國際組織在突發事件應對和處置中作為“多主體”參與應急救援會產生系列檔案；新聞媒體作為政府對外收集、傳遞和公布信息的重要渠道，在突發事件的報道、傳遞中形成有電視新聞、網絡專欄、社交媒體和報紙雜志等多種類型的具有保存價值的原始記錄。

3.3 不同載體的突發事件檔案。即依據突發事件檔案的載體形態、載體種類劃分的突發事件檔案類型。突發事件及其應對和處置是一個復雜多變的過程，某一種形態檔案（如文書檔案）是難以全面、多角度地反映整個突發事件及其應對和處置的情況，只有通過文字、照片、音頻、實物和口述等多種形態和類型的檔案才能全方位、生動形象地記錄和反映突發事件。文書檔案如突發事件應對和處置中黨和國家領導人的重要批示、指示、會議紀要、簡報、公告和通知類檔案；科技檔案如突發事件后期恢復重建項目管理檔案；照片檔案如突發事件現場照片、前后對比照片、救援過程照片等；音頻檔案如突發事件現場的錄像、重要領導人采訪錄像、重要活動過程錄像等；實物檔案如救援期間特定的公章、懸掛的錦旗、標語、領導人實物簽名等材料；口述檔案如突發事件當事人經歷講述、見證會議錄等。

3.4 不同時間階段的突發事件檔案。即依據突發事件檔案所形成的時間、突發事件應對和處置的不同階段而劃分的檔案類型。從大的突發事件發生時間而言，可以分為“存量突發事件檔案、增量突發事件檔案”兩大類[8]。一是存量突發事件檔案，是指在突發事件應急決策的過程中利用過去同類型、同區域、同級別的突發事件處置和應對中形成和保存的檔案資源，為當前突發事件的應對和處置提供參考借鑒；二是增量突發事件檔案，是指在突發事件應對和處置過程中所形成的各種原始決策記錄，即在突發事件發生后及其演變過程中新產生的相關檔案（包括監測預警檔案、應急響應檔案、應對處置檔案、善后恢復檔案等），可為應急決策快速響應提供直接的信息支撐，當該事件應對和處置完畢后，所形成與產生的檔案又可轉化為前者供未來該類型突發事件的應急決策所使用。

綜合來說，依據不同的標準可將突發事件檔案劃分為不同的類型，從上述突發事件領域、突發事件應對主體、突發事件檔案載體及不同時間階段等不同角度劃分突發事件檔案，有助于多角度全面地研究和認識突發事件檔案。

4 加強突發事件檔案開發的意義

加強突發事件檔案的開發，在為突發事件應急決策提供信息參考、促進檔案價值的發揮和推動檔案事業的發展等方面具有重要意義。

4.1 為應急決策過程提供信息保障。信息是決策的基礎和依據，猶如“水之源、木之本”，在應急決策中，真實可靠、完整系統、精確實時和安全的信息保障是決策的重要保障。檔案作為突發事件應急決策獲取知識、信息和歷史經驗的重要源泉，在應急決策過程中發揮著重要的決策信息參考作用，是應急決策信息支撐和保障不可或缺的重要組成部分。突發事件應急決策所面臨的問題具有非常規性、非程序性，對信息的不重視、信息渠道不暢或信息不完整是導致應急決策困境的重要原因之一。具體而言，在突發事件事發前，開發同類突發事件應對和處置所形成的歷史檔案，將檔案信息資源服務工作主動做在應急決策前，有助于預防新的突發事件；在突發事件過程中，針對應急決策過程中面臨的新問題、新情況快速提供相關檔案信息資源服務，有助于提高應急決策效率和質量，減少應急決策的失誤；在突發事件恢復后，針對突發事件應急決策過程中形成相關檔案信息資源的開發，有助于總結突發事件應急決策工作經驗教訓，為后續的工作或同類突發事件提供決策參考。

4.2 為突發事件保存歷史記憶。原始記錄是檔案的本質屬性，突發事件檔案是突發事件及其應急管理全過程最為真實可靠的原始記錄，相較于其他公開的新聞、網絡資料、報紙雜志等，突發事件檔案是突發事件中形成和產生的一手資料。突發事件檔案完整系統地記錄著突發事件發生的時間、地點、人物、性質、損失和演變等情況，以及事件監測預警、應急響應、應對處置和善后恢復等階段中不同地域、不同行業、不同部門等多主體全員參與的歷史過程，是還原突發事件歷史原貌和應急管理經驗教訓真實的憑證。所謂“昨日之事為今日之史、今日之事為明日之史”，開發突發事件檔案信息資源，實際上也起到了史料整理、歷史記憶保存的作用，檔案信息資源的開發為今后突發事件、應急管理的歷史記憶和經驗回顧提供了保障。

4.3 為突發事件宣傳教育提供素材。檔案以其獨特的歷史性、直觀性和原始性，成為宣傳教育的重要材料[9]。在突發事件應對教育的眾多形式和素材之中，突發事件檔案完整系統地記錄著突發事件造成的損失與危害，形象直觀地反映著人們在與突發事件斗爭的過程中精誠團結、眾志成城、百折不撓的精神，揭示了突發事件應急管理中的經驗教訓，具有不可抗拒的說服力和感染力。可通過檔案的展覽、編研出版、檔案節目和檔案公布利用等途徑加強突發事件的宣傳教育，促進突發事件應急管理者、決策者和廣大社會公眾全面認識突發事件，了解突發事件應對和處置過程，增強突發事件預防意識、提高突發事件應對和處置能力；還可以通過突發事件檔案的開發利用，加強突發事件期間社會公眾的行為引導和心理輔導，幫助社會公眾從檔案中尋找經驗和信息，提高突發事件應對和處置能力[10]。

4.4 為科學研究提供基礎材料。科學研究需要有詳盡的文獻資料作為支撐，檔案作為其中的重要組成部分，檔案也可“補史之缺、參史之錯、詳史之略、續史之無”[11]，只有將檔案同其他資料一起深入分析、研究，才能全面客觀地認識事物的本質和規律。突發事件檔案的學術價值主要體現在兩方面：一是針對突發事件本身的研究價值，通過突發事件檔案資料的查證、分析和研究，有助于分析突發事件的發生預兆、突發事件發生與周圍環境的關系，研究突發事件過程中的危害損失情況、應對、處置和善后恢復等所采取的舉措，發現突發事件應對和處置的方法、規律等，為突發事件進一步的預案修訂、危機控制和防范應對提供科學依據；二是對突發事件檔案工作本身的價值，通過突發事件檔案研究突發事件過程中檔案的收集、整理、分類、編目、歸檔和開發利用的現狀、問題和規律，為進一步科學規范化地開展突發事件檔案工作提供理論支持。

4.5 為檔案事業發展注入活力。面向應急決策的檔案信息資源開發，也是一項檔案業務建設和智力活動，因此對檔案事業的健康、持續發展也具有重要意義。首先，從檔案工作業務而言，應急決策的檔案信息資源開發是一項涉及突發事件相關檔案收集、整理、分析和加工等環節的檔案工作，在這個過程中起到對相關館藏檔案的“排查”作用，對于不齊全、不規范和不準確的地方可以及時改進，進而推動檔案業務規范化。其次，從檔案信息化而言，應急決策的檔案信息資源開發有助于加速信息化進程，提高檔案數字化程度、檔案專題數據庫建設，推動“存量數字化、增量信息化”戰略的落實。最后，應急決策的檔案信息資源開發，是一項面向專題領域的檔案實踐活動，有利于推動檔案人員系統掌握本單位情況和檔案內容、提高業務水平和資政服務能力，也有利于提高檔案部門、檔案機構和檔案人員社會影響和地位。

此外，加強突發事件檔案的開發還有一些功能和意義，如推動突發事件檔案信息資源的文化、精神等價值的實現，推動突發事件檔案信息資源的傳播和共享等。

*基金項目：四川省社科規劃項目（SC15C023）：面向應急決策的檔案信息資源開發。

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（作者單位：四川大學公共管理學院 來稿日期：2017-10-18）