對《檔案法》送審稿中涉及檔案館條文的若干修改意見

吳雁平+劉東斌+畢英

摘 要：對《檔案法》修訂草案（送審稿）的有關檔案館的一些條款提出了修改意見。提出涉館條款修改應與國家改革與治理的頂層設計相一致、涉館條款修改應與信息技術應用水平與發展方向相一致等建議。

關鍵詞：《檔案法》；修訂草案意見

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）修訂草案（送審稿），第二章用九條的篇幅規定檔案機構及其職責。其中第十三條規定了各級各類檔案館的設置及職責。這里僅對與檔案館相關的問題提出一些意見，以供參考。

對于《檔案法》中涉及檔案館的條款的修改，我們認為主要應遵循兩個基本原則：一是應與國家改革與治理的頂層設計相一致，二是應與信息技術應用水平與發展方向相一致。

1涉館條款修改應與國家改革與治理的頂層設計相一致

2014年2月28日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的重要講話中強調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”這就意味著在處理改革和立法的關系上要做到“先立后破”。堅持依法辦事，運用法治思維和法治方式推進各項改革舉措。

1.1 仍應保持檔案館事業機構的性質定位。現行《檔案法》（第八條）將檔案館定位為“文化事業機構”，但是，《檔案法》送審稿（第十三條）卻刪掉了有關檔案館定位的表述。建議在第十三條中恢復現行《檔案法》中關于檔案館“文化事業機構”性質的表述。理由有二：

理由一：從這一輪機構改革的現實看，無論是單獨的檔案館，還是“局館合一”下的檔案館基本上都劃定為“公益一類”事業單位。面對這種是方向又是事實的情況，應當給予確認，而不是回避。

理由二：由于檔案局館的特殊隸屬關系，其經費保障一直不在政府文化事業經費的盤子之中，保留檔案館“文化事業機構”的定位，有利于日后檔案館經費的保證與爭取。

在不考慮理由二的情況下，僅從與國家機構改革的頂層設計相匹配的原則出發，也應考慮保留檔案館“事業機構”性質的表述。故建議在第十三條中恢復“檔案館是事業機構”的表述。

1.2 應當明確檔案行政管理機構與同級國家綜合檔案館之間的法律關系。目前，從組織機構登記的組織機構名稱上看，各級國家綜合檔案館與同級檔案局不考慮隸屬關系的情況下有三種關系五種情況：館局合一、館局分設（同級分設或館隸屬局）、局館留一（有局無館或有館無局）。從河南省的情況看：“館局合一”的有29個，其中“檔案局（檔案館）”15個，檔案局（館）14個；局館分設或局館留一的共120個，其中檔案局82個（包括史志檔案局7個）；檔案館38個（數據來自《全國組織機構代碼管理中心》的全國組織機構信息核查系統http：//www.nacao.org.cn/portal/publish/index.html）。

從上述數據看，河南省全部149個各級國家綜合檔案館與同級檔案局中，明確局館合一體制的只占約五分之一（19.46%），而分列或留一的占到了八成。這樣就有必要在《檔案法》中明確檔案行政管理機構與同級國家綜合檔案館之間的關系。對館局合一、館局分設（同級分設或館隸屬局）、局館留一（有局無館或有館無局）三種關系五種情況給予明確規定，使今后全國各層級檔案行政管理機構及綜合檔案館機構改革時，只要不超出上述三種關系五種情況都有法可依，無需頻繁修法。

1.3 根據檔案局與綜合檔案館的不同情況分別授權及確定法律責任。在依法行政的大環境下，這個問題需要特別加以重視，應當充分考慮政府機構改革的現狀與方向。不論“局館合一”，或者局館分設；也不用管檔案局館是“行政單位”，還是“參公單位”“事業單位”；《檔案法》的修改都應當與政府機構改革的頂層設計保持一致。避免因為缺少溝通與協調，出現《檔案法》相關條款與現實中政府改革不相一致的狀況。既要防止沒有檔案行政管理主體，或檔案行政管理部門沒有行政主體資格狀況的再次出現，也要防止地方政府機構改革方案中檔案管理機構設置違反《檔案法》的情況出現。這種情況在其他法律修改中或許不會，或者極少遇到，但是，這卻是《檔案法》修改必須面對的問題，這是檔案部門的特殊之處，也是《檔案法》修改的特殊之處，也是《檔案法》修改的關鍵點之一。這個問題處理不好，將會嚴重影響檔案事業的發展。

因此，要根據檔案局與綜合檔案館的不同情況分別授權及確定法律責任，特別是對“局館留一”的兩種情況下的檔案局或檔案館，授予檔案局或檔案館的法定責任。否則就會出現越權行政或越權行事，以及無權行政或無權行事的情況。

1.4 涉館條款修改需要明確國家綜合檔案館與同級專業檔案館之間的法律關系。《檔案法》送審稿第十三條第四條規定：“設區的市級以上專業或者行業主管部門可以設置專業檔案館，作為同級國家檔案館的分館，負責收集、整理、保管本行政區域內某一專業領域或者特殊載體形態的檔案，并依法提供檔案利用服務。”其中“作為同級國家檔案館的分館”，是指深圳隸屬模式（專業檔案館人員編制同歸檔案部門管理），還是保持目前隸屬各專業或者行業主管部門，僅增掛“同級國家檔案館分館”牌子的模式。在這兩種情況下，國家綜合檔案館與同級專業檔案館之間的法律關系是隸屬關系，還是業務指導關系？或者兩種情況都可以。如果不予明確，將會給地方落實該條款增加難度及不確定性，也將給日后檔案行政管理工作造成困難。這一條實際上極有可能與送審稿第十一條第二條規定“國家行業或者專業主管部門，按照檔案法律法規的要求，在其職權范圍內負責本系統或者本專業的檔案工作的管理”發生沖突。有必要在《檔案法》中明確，當屬地檔案行政管理機構或綜合檔案館與本系統或者本專業行政主管機構要求不同時，應當遵循“屬地從優”（塊），還是“行業從優”（條）。

1.5 檔案館為社會檔案保管提供保底服務。《檔案法》送審稿第四章對檔案的權屬和處置，做了詳細的規定，基本涵蓋了檔案可能遇到的情況。略顯不足的是對社會檔案的保底服務。雖然《檔案法》送審稿第三十九條規定“企業、事業單位撤銷（注銷）、合并、分立、破產的，應當落實必要的經費和人員，妥善處置檔案歸屬和流向，確保檔案完整與安全。被撤銷的機關、團體、事業單位的檔案，應當向繼續行使其職權的機關、團體、事業單位移交；如無繼續行使其職權的單位的，應當向同級國家檔案館移交。國有企業、事業單位撤銷、合并、分立或者資產與產權變動時，單位必須提出檔案處置方案，采取措施，并按照隸屬關系向有關檔案館或法律規定的其他單位移交檔案。企業破產后，其檔案應當向上級主管單位或者有關檔案館移交，由檔案館按照國家規定進行處置”，但這明顯是指國有檔案或對國家有保存利用價值的檔案，不一定包括社會檔案。

檔案保管服務是一種公共服務。社會檔案與國家檔案相同，都是公共資源。通常情況下兩者的保管主體各不相同，國家檔案應當由國家來提供保管，社會檔案應當由社會來提供保管，互不替代。但這并不等于，國有檔案管理機構，特別是各行政轄區內的國家綜合檔案館就完全沒有保護所在地社會檔案的責任。這種責任不同于國家綜合檔案館對國家檔案的保護責任，也不同于社會檔案機構對社會檔案的保護責任。首先，地方國家綜合檔案館對社會檔案的責任不是全權責任，只是提供最基本的保底服務，這種保底服務最主要的是提供對檔案的保管。其次，這種保底服務不是對所有企事業單位和社會組織，而只是對社會檔案中那些沒有能力或者失去能力的組織機構產生的檔案。再次，這種保底服務不是對所有企事業單位和社會組織的全部檔案，而是對社會有重要保存價值的那部分檔案。最后，對于提供保底服務，檔案行政管理機構和國有檔案保管機構必須清楚這既是義務也是任務。

因此，建議在這一章中增加對“社會檔案保管提供保底服務”的相關條款。

2涉館條款修改應與信息技術應用水平與發展方向相一致

2.1 將政府電子數據納入檔案館接收與保管范圍。我們現在作為“需要歸檔”“應該歸檔”參照的是指紙質檔案或紙質文件。電子政務環境下政府機構產生的大量電子數據并不是以電子文件格式或形式出現的，更不是紙質檔案或紙質文件形式。這些電子數據或者留存在形成機關，或者集中在各級政府信息中心，應當將政府電子數據納入檔案館接收與保管范圍。

2.2 將檔案館定為政府及公共數據備份中心。為了有效保管和方便利用，在大數據環境下，各級綜合檔案館應當也可以成為區域性公共數據備份中心。這是目前就可以預期到檔案館在今后主要收集、保存的主要檔案形式。因此，應當將檔案館定為政府及公共數據備份中心，而不需要等到電子文件與電子數據為主，紙質文件與檔案僅作為有形備份出現的時候。

2.3 將政府信息中心納入檔案館體系（另館或分館）。從目前情況看，各級政府信息中心承擔了大量政府主要信息的收集、發送和保管工作，但政府信息中心信息的管理并沒有實現檔案化管理，從信息技術應用水平與發展方向看，政府信息中心已經或必然取代原來的文件交換站與收發室，成為電子文件交換樞紐。因此，有必要將政府信息中心納入檔案館體系（另館或分館）。這樣不僅有利于電子信息的收集、保管、利用，也有利于減少重復投資和人力、技術的成本。

*本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）的階段成果。

（作者單位：吳雁平，開封市檔案局；劉東斌，濮陽市檔案局；畢英，河南省檔案局 來稿日期：2017-10-15）