交通輔警職權范圍之界定

摘 要 為應對城市治理的需要，交通輔警協助交通警察管理道路交通業已成為各地普遍做法。配額抽樣顯示，交通參與人對于交通輔警從事不同職權的接受程度受到職權內容、交通輔警行為素質等因素影響。根據行政協助理論，將交通輔警的職權范圍界定為可以單獨從事的指揮、疏導及糾正、調解類職權，信息采集職權以及絕對不能賦予的職權。為規范交通輔警相關職權行為，本文認為有必要明確交通輔警招錄程序，加強培訓與監管，建構起城市治理的本土化法治模式。

關鍵詞 交通輔警 職權范圍 行政協助 定量研究

作者簡介：張淼，北京師范大學法學專業本科生。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.357

一、問題的提出

由于輔警不具備人民警察的身份及相應職權，其參與交通管理和執法工作的合法性一直存有疑問。在2017年3月出臺的《公安交通管理警務輔助人員管理規定（試行）》中，“勤務輔警”只被允許在交通警察的帶領或者監督下承擔“輔助工作”，這意味著輔警單獨實施職務行為，仍將面臨合法性的質疑。

二、研究設計與調查方法

根據我國現行行政法規及地方性規章，立足交通輔警的實際工作，可將交通輔警的職權范圍具體分為：指揮、疏導類；糾正調解類；信息采集類。本研究針對不同的對象，使用不同的調查方法。對于交通參與者，采取發放調查問卷。而對于交通警察和交通輔警，轉而采用訪談形式。每類研究對象都取樣于北京、瑞安、石首三地。這三個城市的經濟發展程度、交通流量等狀況有著顯著不同，具有代表性，故調查結果能夠在一定程度上反映全國狀況。

最終，本研究抽取北京居民580人，形成有效問卷563份，抽取瑞安居民780人，形成有效問卷734份，抽取石首居民360人，形成有效問卷348份。針對交通警察，交通輔警，在片區維度上進行配額抽樣訪談，形成錄音稿30篇。

三、數據分析

（一）交通輔警存在的必要性

本調查于北京、瑞安、石首三地進行采訪時，交通警察和交通輔警都曾表示交通警察人數較少，但常住人口和機動車保有量大，導致交通警察業務繁忙。因此，交通輔警參與道路交通安全管理是我國交通現實狀況的需求。

（二）交通輔警現存工作問題

為探究交通輔警在工作中存在的問題與不良現象，本調查設置問題“您在生活中是否見到過交通輔警的如下行為：（可多選）”，得到如下結果：

認為其存在“執法懈怠、不太管事兒”的公眾比例為：北京41.6%，瑞安36.6%，石首39.9%；認為其存在“業務不熟、把合法行為當作違法行為”的公眾比例為：北京36.4%，瑞安32.4%，石首27.9%；認為其存在“態度惡劣、耍威風”的公眾比例為：北京29.1%，瑞安23.0%，石首26.4%；認為其存在“故意刁難執法對象” 的公眾比例為：北京14.0%，瑞安10.6%，石首17.0%；認為其存在“與執法對象互罵、互打”的公眾比例為：北京8.0%，瑞安8.0%，石首10.6%；認為其存在“辱罵、毆打執法對象” 的公眾比例為：北京6.7%，瑞安5.9%，石首7.8%；認為其存在“在執法過程中收受或索要賄賂”的公眾比例為：北京8.9%，瑞安5.9%，石首13.5%；上述情況都沒有見過的公眾比例為：北京39.2%，瑞安43.2%，石首39.4%。

（三）交通輔警的實際工作范圍與形式

1.工作形式

有研究認為，輔警作為主體并沒有行政權的主體資格，無法以獨立的職務身份完成“執法”。有學者將輔警工作形式分為“在人民警察在場指導和監督的情況下開展”以及“輔警可以獨立開展”。

2.工作內容

本調查設置問題“您曾見過交通輔警單獨（指沒有交警在場）從事過這些工作嗎？（可多選）”來探究輔警實際工作內容，并設置選項與結果如下：

約有71.1%的公眾見過其“指揮、疏導行人、非機動車（含電動自行車、電動摩托車）”；約有48.9%的公眾見過其“指揮、疏導汽車與摩托車”；約有19.2%的公眾見過其“調解交通事故糾紛”；約有44.1%的公眾見過其“糾正行人、非機動車闖紅燈等交通違法行為”；約有25.3%的公眾見過其“糾正汽車與摩托車闖紅燈、逆行等交通違法行為”；約有29.6%的公眾見過其“對違規停車的車輛貼條”；約有20.7%的公眾見過其“對違法車輛（如逆行，違反限行規定等）拍照取證”；約有16.5%的公眾見過其“查處超速車輛（如測速）”；約有9.1%的公眾見過其“檢測酒駕”；約有5.0%的公眾見過其“保管和使用警械（如佩戴、攜帶警棍、手銬等）”。

據此，輔警主要的工作內容是指揮、疏導交通，糾正違法行為。

（四）交通參與者對交通輔警可能職權的接受度

1.指揮、疏導類

主流觀點認為，這類行為屬于弱公共性警察行政領域，可以根據實際情況通過輔警來實現。根據現行法律，《公安交通管理警務輔助人員管理規定（試行）》規定勤務輔警可以在交通警察的帶領或者監督下，協助維護道路交通秩序。對交通參與人對其的接受度進行調查分析，也得出了相近的結論。因此，本調查認為應當賦予交通輔警指揮疏導類職能。

2.糾正、調解類職能

有研究認為，該類職能是交通輔警“最基本的工作內容”。從現有研究來看，該職能屬于“半公共性警察行政”領域。但對于該類職能是否是具有“獨立性”的職能，有觀點認為交通輔警“在交警的指示下進行附隨性的活動，在任務的履行中不具有獨立性”，亦有觀點認為這種職權是一種獨立的“代理權”。廣東省、徐州市、大連市、哈爾濱市等地均規定警務輔助人員在公安機關及其人民警察的指揮和監督下，可以勸阻、查糾交通安全違法行為，維護交通事故現場秩序。故此，仍需要從實踐上來論證。

本調查顯示，北京、瑞安、石首三地群眾對交通輔警糾正、調解職能的接受度較高。

3.信息采集類

有研究認為，行政執法行為包括前期的調查、證據采集以及后期行政決定的作出等不同的幾個階段。反對者認為執法權作為國家公權力，輔警不應當享有，也就不應賦予其單獨參與執法行為的權力。

樣本數據顯示，北京、瑞安及石首三地不能接受交通輔警單獨對違規停車車輛“貼條”者均超過三分之一，三地民眾對于交通輔單獨對違法車輛拍照取證以及檢測機動車駕駛員酒精含量的接受程度雖相對較高，但仍有不少交通參與人并不能接受輔警從事上述職能。

四、討論

（一）賦予交通輔警部分執法權是實踐的客觀要求

對交通輔警享有執法權持否定態度的人通常是因為他們認為在交通輔警的工作中往往會存在執法不良行為。然而調查顯示，上述問題并非普遍現象。交通輔警與執法對象之所以發生沖突的主要原因是：群眾認為輔警不是真警察，沒有執法權，缺乏權威。因此，解決上述問題的途徑應當是：賦予交通輔警部分執法權，同時注意提高交通輔警的素質。

（二）交通輔警職權范圍之具體分類

1.指揮、疏導及糾正、調解類職權

從法律規范來講，我國《公安交通管理警務輔助人員管理規定（試行）》及各地警務輔助人員管理條例規定，交通輔警可以協助交通警察從事指揮、疏導及糾正、調解類職權。在其他國家或地區，如澳大利亞、香港等，未區分輔警與警察的權力，認可輔警從事該類職權。

從理論上來看，交通輔警的協助行為分為獨立性的和從屬性的行政協助，其區分依據為是否與行政參與人產生直接的法律關系。根據重要性理論的原則，賦予獨立性的行政協助任務時，法律需要對涉及到公眾重要利益的國家任務進行保留。

2.信息采集類職權

我國部分省市賦予交通輔警“采集違法信息”，“對交通安全違法行為進行取證”的職權。根據各地實踐，信息采集類職權可以分為兩大類：一類是交通流量監控、視頻監控等技術性較強的工作；另一類則是交通輔警在違法現場從事“取證”工作。我國《行政處罰法》第三十六條規定“行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據。”因此，交通輔警進行取證的行為并不涉及作出行政決定，并未突破國家公權力應謹慎行使的理念。

當然，其所從事的取證工作須限定在特定范圍內。部分取證行為中所獲證據的真實性、關聯性更多依賴于操作的規范性、檢測機器的精確度等因素，并不介入取證主體過多的自由裁量。全國各地頻出“市民拍照舉報違法車輛獲取獎勵”的政策也從側面說明了這一點。綜上，應當立法認可交通輔警從事行政執法中的這類主要依賴于操作規程和機器設備，未涉及詢問等自由裁量的取證工作。

若賦予交通輔警采集部分證據的職權，則必須保證其嚴格依法取證，否則削弱所采集信息的證據能力以及民眾對于交通輔警協助行政執法的接受度。公安行政機關應出臺輔警采集違法信息的操作章程，并為輔警配備執法記錄儀，要求輔警依據章程規范操作。

3.絕對禁止交通輔警從事的職權

我國《公安交通管理警務輔助人員管理規定（試行）》及各地警務輔助人員管理條例規定不得開展的工作主要有：不得單獨執法或者以個人名義執法；不得采取強制措施；不得進行案件調查取證、出具鑒定報告、交通事故責任認定；不得扣留車輛、證件，收繳物品或者罰款；不得保管武器。從現實狀況來看，我國交通輔警在工作中極少從事上述工作。

首先，應當明確交通輔警行政協助行為的憲法界限。在交通輔警可能的工作范圍中，主要需要保護的重要性權利即為憲法保護的公民的基本權利，因此，應當嚴格限制交通輔警獨立行使直接與公民的人身權利、財產權利相關的職權。但仍存在例外，如交通輔警涉及到重大交通事故的處理時，應當賦予其在立即通知交通警察的前提下，臨時控制肇事交通駕駛員的權力，以便交警隨后到場處理。

五、結語

根據本調查反映出交通輔警工作中出現的問題，提出如下建議：

（一）明確招錄程序，兼顧解決就業

澳大利亞的輔警由法官基于法律提名、任命，經過專業培訓上崗，承擔與警察相同的責任；我國香港地區的輔助警察（Aux. Staff）由香港警務處根據《香港輔助警隊條例》、《輔助隊薪酬及津貼條例》等規定進行組建、管理，輔助警察的招募條件和程序與正式警察基本相同。

（二）建立培訓機制，提高交通輔警業務能力

從香港地區的經驗來看，香港輔警的訓練與出勤都有明確的時間要求。盡管我國交通輔警與國外輔警從事工作不同，但同樣應當建立嚴格的培訓機制，保證充分培訓后上崗。

（三）實行嚴格的監督管理機制

香港設有輔警總部，下轄五個輔警總區對輔警實施監管。《香港輔助警隊條例》對輔警的違紀行為及處罰措施作出了詳細規定。新加坡專門設置輔助警察機構（Auxiliary Police Forces）對輔警進行嚴格管理與問責，《輔助警察條例》明確列舉了15 種違紀行為（discipline offence），并規定了違紀的責任。

參考文獻：

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