城市新區支持公共管理類大學生實習實踐思考

郝宏杰　劉瀏

[提要] 本文從城市新區與區內高校互動發展視角，探索城市新區對大學生實習實踐的作用。城市新區支持大學生實習實踐方面具有與大學城空間上融合發展、高素質人才需求量大、支持創新創業力度大、公共服務意識強等特殊有利條件，而且城市新區可以通過現代化城市的集聚效應、就業創業服務政策的激勵和引導作用、校企合作實踐平臺等機制，支持大學生實習實踐。受新區建設還不完善、政府和高校管理服務機制滯后等因素影響，目前我國城市新區在支持大學生實習實踐方面還面臨一些不足與困境，并提出相關建議。

關鍵詞：城市新區；大學生；實習實踐

本文為河南省社科規劃項目：“勞動力技術稟賦演進對河南服務業發展的影響及調適機制研究”（項目編號：2015BJJ029）資助；河南省教育技術裝備和實踐教育研究課題：“河南高校公共管理類專業實習基地區域共建的模式和路徑研究”（項目編號：14）；鄭州輕工業學院大學生科技活動項目：“城市新區支持大學生實習實踐的作用研究”

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年12月9日

一、引言

公共管理類專業旨在為政府部門和非政府機構以及企事業單位的人事和行政機構培養寬口徑、復合型、應用型的公共管理高層次專門人才，公共管理類本科專業包括行政管理、公共事業管理、勞動與社會保障、土地資源管理、城市管理等專業。如果說公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分，其重點在于將公共行政和公共事務管理視為一門職業，那么公共管理類人才將是這一職業的實踐，在公共管理類本科生的培養中需要注重實踐和創新能力的培養，實習實踐基地建設則關系到公共管理類人才的培養質量。

近年來，我國開設公共管理類專業的本科院校達到500余所，有關公共管理學生的實習實踐問題也引起了學術界的關注。婁成武等（2009），郝宏杰、李繼光（2010），龔詠梅（2015）等學者的研究一方面提出建立公共管理類校外實習基地的重要性，公共管理類專業也愈加重視學生的實習實踐教育，但總體上看，公共管理類專業學生實習實踐環節還比較薄弱，實習難、實習質量不高等問題越來越突出。尤其是我國高校新校區大都分布在距離市區較遠的城市新區，傳統實習實踐教育體制下，大學生融入社會、從事實習實踐的機會較少。

但是，事實上近年來我國城市新區發展迅速，發展質量較高，也能夠發揮高校大學生實習實踐的平臺作用，實現學校與城市新區在實習實踐領域的合作是破解公共管理類大學生實習實踐難，提高學生培養質量的重要渠道。從發達國家的發展經驗來看，美國麻省理工大學、英國劍橋大學、日本筑波大學成立初期也都位于城市新區，新區產業的發展為這些大學創造了實習就業機會，同時高校的發展又為城市新區提供高技術人才和研發支撐，也繁榮了新區的消費市場，實現了高校與城市新區在人才培養等方面的協調發展。人力資源在企業發展與效率提升中發揮重要作用，高校可以為城市新區的企業提供人力資本從而與城市新區間產生互動與合作。在發達國家及一些發展中國家已經實行了不同的政策，以政府政策為導向，如激勵組織和網絡創新協作環境的構建，以此促進區域內高等院校與其他行為主體之間的合作，推動區域產業升級及創新能力的提升。

目前，從城市新區與高校實習實踐教育合作層面的研究還比較薄弱，周飛、王邦春（2015），肖瀟、王濤（2015）等研究了城市新區大學生創業園區和創業政策對大學生創業的促進作用，但有關城市新區通過集聚效應、城市管理與服務、產業發展與轉型、就業服務機構等層面對大學生實習實踐方面的研究很少。本文首先廓清城市新區支持公共管理類專業大學生實習實踐的有利條件，其次深入分析城市新區支持公共管理類大學生實習實踐的困境，最后為充分發揮我國城市新區支持公共管理類大學生實習實踐的作用提出科學可行的對策建議。

二、城市新區支持公共管理類大學生實習實踐的有利條件

（一）城市新區與大學城空間上融合發展。目前，我國城市新區與大學城呈現融合發展的態勢。我國城市新區一般位于老城區的城鄉結合地帶，而近年來由于高校擴招或搬遷所建設的新大學城一般也位于這一區域，這就在空間上實現了城市新區與大學城的融合發展。一方面城市新區和高校可以共享交通、基礎設施等硬件資源；另一方面城市新區的產業發展和創新驅動，也與高校的學科結構、創新發展的辦學理念相契合，可以共享知識、科技、政策等優質資源。

（二）城市新區公共部門基層管理與服務人員缺口較大。雖然城市新區管理委員會一般為派出機構，但其職能更加偏重服務型，要服務新區上萬家企業和幾十萬的人口，這就需要配置大量的基層工作人員。然而，受剛性的機構編制和人員聘用等政策限制，新區公共部門基層服務人員短缺現象非常嚴重。而公共管理類大學生接受了現代公共管理、城市管理理論、方法和技術的訓練，服務意識強，現代信息技術掌握熟練，合作精神和創新能力都比較強，經過簡單培訓，完全能承擔新區公共部門的一些服務性工作，尤其是社會調查、黨政管理、公共關系、居民服務、規劃與設計等崗位工作。

（三）城市新區企業對高素質人才需求量很大。我國城市新區在城市總體規劃及產業發展規劃中都賦予特殊的功能定位，一般以現代服務業為主導產業，同時實施了一系列促進新興產業發展的政策措施，如建立產業集聚區，通過土地、稅收等優惠政策招商引資等，城市新區也集聚了大量現代化企業，這些現代化企業在人力資源、行政管理、規劃設計等崗位對高素質人才產生大量需求。然而，城市新區遠離市區，企業臨時招聘助理人員比較困難，此時，位于同區域的高校大學生就成為企業寶貴的外部人才資源，在校公共管理類大學生經過相應培訓后也可以勝任相關助理崗位，從而及時、便捷、經濟地滿足企業管理類人才的需求，對企業、學生乃至城市新區都是多方共贏。此外，大學生實踐經驗的總結交流，也豐富了校內的理論和實踐教學，促進人才培養質量的提高。

（四）公共就業服務機構的平臺作用。城市新區一般都建立相對完備的公共就業服務機構（通常隸屬人力資源和社會保障局），該機構首先承擔著就業創業政策的傳播及相關信息的發布工作，傳播渠道包括政府在線網站和相關人才網；其次，還負責就業登記、就業推薦和崗位匹配，即根據空缺就業崗位和求職者的等級信息，中心工作人員向招聘單位推薦合適的求職者，并在整個推薦、面試、簽訂協議的流程中，工作人員扮演者重要的角色；再次，特殊群體的就業援助，針對轄區內被征地農民、區內大學生等特定就業群體求職需求，聯合相關單位組織公共就業服務專場招聘活動；最后，“保姆式”的宣傳與執行就業政策，多種渠道鼓勵創業。可見，政府公共就業服務平臺具有公益性、便利性、權威性等優勢，是促進大學生實習就業的重要平臺。

（五）非盈利組織對公共管理類學生志愿服務的組織和引導作用。伴隨公共服務市場化改革和社會治理結構的創新，非盈利組織在我國一些社會事務治理中發揮著越來越重要的作用。隨著城市新城的建設，新區也要承擔許多社會性事務，這就需要積極發揮非盈利組織的作用。如蘇州高新區的公益組織屬于區域性公益組織，為一些志愿組織和社團提供綜合性培育服務，“高新青年匯”是蘇州高新區進駐的志愿服務單位之一，其主要目標是發現和培育青年自組織，專注于科技創業團隊和致力于傳播新穎文化，計劃每年培育創新創業、公益慈善、社會福利、社會服務類青年社會組織5個以上。這些組織的蓬勃發展，有效支撐了政府行動，成為促進經濟發展、解決民生問題、推動文化產業和社會事業繁榮的重要力量。社會性事務的處理通常需要文化素質高、公共參與意識強、頭腦靈活、有愛心的員工，而公共管理類大學生恰恰符合這一特點，所有蘇州、上海、無錫、深圳等城市新區的非盈利性組織的員工主要以大學生為主，大學生參加非盈利性組織，不僅可以提升組織管理能力，還可以提高社區服務、網絡制作、公關等業務水平。

三、城市新區支持公共管理類大學生實習實踐的不足與困境

（一）城市新城建設滯后，集聚效應發揮不足。我國城市新區和高校新校區大都是2000年之后開始建設的，目前高校新校區的建設已經比較完善，在校生規模較多且比較穩定，并有了廣泛的實習實踐需求。但由于經濟發展水平的差異性，我國城市新區建設的進展速度存在較大的地區差異性，總體來看，上文提到的上海張江高新區、武漢東湖新區等發達城市的新區建設速度較快，城市新城也基本建成，并產生了一定集聚效應，也促進了大學生實習實踐，但中西部落后城市的新區由于多種因素建設滯后，尤其是商業區、居住區、科技文化設施等方面的建設緩慢，導致城市新區對人才和資本的吸引力較弱，集聚效應不足，大學生實踐的機會尚無或者較少。

（二）相關支持政策力度不夠。雖然我國大部分城市新區都制定了促進就業創業的優惠政策，但這些政策主要還是針對社會勞動者，直接針對在校大學生的政策較少，實施力度也不足，原因主要在于兩個方面：一方面雖然高校在地理空間上布局在城市新區，但高校的行政管轄權一般隸屬教育部或者省市教育廳（局），與城市新區沒有直接隸屬關系，在我國垂直管理的行政體制下，雙方基本上互不來往，缺少協作的根本動機和實施機制，即使要搭建合作平臺，也需要依靠私人關系，并花費較高的經濟和時間成本達成合作協議；另一方面公共管理類不同專業定位和專業方向上也可能存在較大差異，不同專業學生的實習實踐需求也不盡一致，由于高校與城市新區政府間信息不對稱問題，政策制定者并不了解大學生的政策需求，也就無法制定或實施有效的扶持政策。

（三）公共就業服務平臺作用尚待提高。我國城市新區雖然普遍設立了公共就業服務機構，但在傳統行政體制框架下，機構設立要受行政級別的束縛，而我國城市新區政府通常是市（區）政府的派出機構，其公共就業服務機構的行政級別也比較低，內部機構和人員編制數量就比較少；此外，目前財政預算體制下，城市新區雖然創造的財政收入越來越多，但財政支出預算仍然以增量預算和人均支出額為標準，雖然城市新區的人口和經濟規模不斷壯大，但新區內在校大學生和流動人口均不在人口統計之列，所以即使城市新區對公共服務需求的人員增長了較大比例，但財政支出預算的增幅卻很小，導致城市新區公共就業服務機構也缺少服務大學生的相應財力。

（四）高校促進大學生就近實習實踐的能動性不強。學校統一安排的實習實踐活動來講，一種方式是院系組織的專業實習，另一種方式是學校團委組織的暑期實踐活動。專業實習包含在教學計劃之內，但由于受到社會關系和財力等限制，依靠院系基層單位負責人和領導去聯系好的實習單位存在一定困難，許多學校的專業實習本來就是流于形式，專業沒有統一安排學生實習，而是由學生自己聯系單位實習，學生聯系的單位不是很好，甚至有學生虛假實習，實習的總體質量并不高；團委組織的暑期實踐活動針對的學生數量有限，實習時間比較短，專業性不強。

學生兼職實習方面，存在兼職機會少，兼職信息真假性分辯難，兼職工作的崗位職位低、鍛煉價值有限，兼職報酬沒有保障、學生權益易受侵害等問題，尤其是了解到的公共部門的兼職機會很少。總之，作為高校管理部門，需要為學生專業實習和兼職實踐提供更多的機會，而動用更多資源促進學生在城市新區內部實習實踐，推動學生就近實習實踐，不僅為學生提供高質量、長期穩定的實習機會，還是高校積極服務社會的一種方式。

四、提升城市新區支持公共管理類大學生實習實踐作用的對策

（一）加快新城建設，提高城市新區集聚效應。要充分發揮城市新區對高技能人才的集聚效應，我國城市新區必須實現由“產業城”、“衛星城”等單一功能區向綜合型現代新城的轉型，向市民完備地提供工作、居住、交通和游憩四大城市功能，當前最主要的是加快城市新區中心區建設，建立健全新區公共設施和公共服務體系。第一，城市新區雖然布局了相當數量的高技術企業，但大多數企業在商務、融資、技術轉換、市場開發、員工消費等配套服務方面極為不便，由于商務、融資、廣告、咨詢和商業等現代服務業具有區域集聚特征，加快城市中心區建設，大力發展現代服務業，可以充分發揮外部經濟、范圍經濟、集聚經濟等效應，可以提高每一個企業和勞動者的效率；第二，中心區的地標性建筑也是城市新區功能和定位的彰顯，是城市靈魂的象征，也是新區對外宣傳的標志，中心區建設可以提升城市新區的凝聚力、向心力、知名度和美譽度，增加新區對大學生的吸引力；第三，加大道路、公共交通、公共教育、醫療保健、文化體育、生態環境等城市基礎設施和基本公共服務體系建設，吸引更多人在新區居住生活，提供新區對大學生實習、就業創業和定居的吸引力。

（二）完善促進大學生實習實踐、就業創業的政府服務體系。公共管理類大學生是城市新區管理類人才的重要來源，城市新區政府的公共服務職能應覆蓋到區域內大學生，向大學生提供有效的就業創業服務。第一，根據區域內人口（包括在校大學生和外來流動人口）數量和企業需求，靈活設置新區公共就業創業服務機構和人員規模，并給予充足的公共財政資金支持；第二，建立勞動者（包括大學生）就業創業服務需求表達機制，通過多方渠道，了解大學生實習實踐、就業創業需求和困境，明確城市新區政府服務大學生實習實踐、就業創業的職能定位，制定科學、有效、可行的實習實踐、就業創業鼓勵政策；第三，實現城市新區與區內高校大學生就業創業服務工作有效對接，整合區域內各類公共就業創業服務資源，建立職能分工互補，信息資源共享、運行機制流暢、考評機制科學的大學生實習實踐、就業創業服務體系。

（三）強化高校社會服務職能，推動大學生就近實習就業。高校要充分發揮教育教學和服務地方經濟社會發展職能，全力推動學生就近實習就業。一方面高校人才培養要強化實踐教學環節，增加實習實踐學分學時，提高實踐教育在績效考核、職稱晉升方面的比重，完善實習實踐的財務、師資和組織支撐體系，創新實習實踐管理模式，制定有力措施推動學生就近實習就業，如提高實習學生補貼和指導老師津貼，建立兼職實習實踐信息服務平臺，為學生暑期實習提供居住和交通便利等措施，為實習學生提供誠信證明和信用擔保等；另一方面學校相關部門通過正式和非正式等渠道，積極與城市新區就業服務機構和企業聯系，建立長期實踐合作機制，保證大學生實踐的便利性和長效性，在提高學生綜合素質的同時，積極服務地方經濟社會發展。

（四）建立健全大學生實習實踐市場，優化企業人力資源結構。隨著城市新區企業數量和規模的不斷壯大，對實習生的需求量會快速增長，僅靠公共就業服務平臺很難滿足企業的用人需求，這就需要充分發揮勞動就業市場的作用，建立健全大學生實習實踐市場，從而優化企業人力資源結構。第一，完善大學生實習實踐的規章制度，明確實習生最低工資待遇，理清用人方、高校和實習生等主體的權利義務，合理規避企業、高校和實習生的潛在風險；第二，利用各種媒體，加大對大學生實習實踐支持政策、規制制度的傳播宣傳，建立公益性法律援助組織，從實習協議的簽署、勞動權益保護、法律訴訟等方面給予企業和大學生法律援助，促使大學生實習實踐過程的規范化、法治化；第三，鼓勵人才中介建立大學生實習實踐招聘模塊，發展大學生實習實踐的網絡平臺和培訓市場，為企業和大學生提供充足、及時、多元化、全方位的招聘服務。

（五）發揮非盈利組織的“催化劑”作用。目前，我國城市新區的非盈利組織發育還不成熟，不僅非盈利組織數量少，而且主要還是集中在慈善事業、社會服務等傳統領域，加快非盈利組織的發展，對支持大學生實習就業和城市新區人力資源發展方面都具有重要意義。首先，加快公共服務市場化進程，公共就業和職業培訓等業務性工作可以通過公開招標方式外包給人才機構，為大學生實習時間提供質優價廉的優質服務；其次，加快智慧城市建設、城市公共治理、創新創業等領域非盈利組織的發展，鼓勵非盈利組織招聘大學生實習就業；最后，推動高校志愿者協會等社團的轉型，引導高校社團邁入社會，開展更多高層次、多元化的社會服務工作，為社團成員提供更多實習實踐機會。

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