山東省農村扶貧資產權屬現狀調查

張茂倫+趙瑞瑩

[提要] 本文通過對山東省7個扶貧典型縣市的實地走訪與座談，采用案例研究法、知情人訪談法和歸納總結的方法，對農村扶貧資產權屬問題進行深入調查。結果表明：在當前農村集體經濟組織缺位，集體資產管理較為混亂，各種扶貧資產、項目缺乏有效組織依托的情況下，扶貧資產權屬的明確有助于進一步完善農村扶貧資產管理，避免資產浪費、流失，實現扶貧資產的保值、增值。為此，應采取明確農村扶貧資產權屬、增強法律效力，農村扶貧資產的收益分配要靜態與動態相結合，進一步加強完善對農村扶貧資產監管等措施。

關鍵詞：農村扶貧資產；權屬；收益分配；山東

中圖分類號：F323.9 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年12月17日

扶貧開發是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措。確保到2020年農村貧困人口實現脫貧，是全面建成小康社會最艱巨的任務。在扶貧過程中財政資金發揮著重要作用，政府在鼓勵扶貧產業開發，最大限度地形成貧困人口的造血功能的同時，農村扶貧資產權屬問題日益成為事關扶貧資源能否充分合理利用進而建立長效脫貧機制，實現可持續脫貧的關鍵問題。因此，本文通過對山東省扶貧資產管理較好的泰安市東平縣、濟寧市、臨沂市、日照市、青島市黃島區、東營市、淄博市7個縣市進行了實地調查分析，針對當前農村扶貧資產權屬方面存在的問題，提出了相關有效的建議，以期對扶貧工作持續、有效、健康的開展有所幫助。

一、農村扶貧資產產權相關概念

（一）農村扶貧資產概念界定

1、農村扶貧資產的含義。農村扶貧資產，是以扶貧為目的而形成的用于幫助貧困人口實現脫貧的資產。既包括扶貧資金投資購買興建和社會各界無償捐助的房屋建筑物、機器設備、農業機械、農業生產設施等固定資產，畜禽林木等農業資產，水利、交通、文化、教育、體育、社會福利等基礎公益性設施類的公益性的扶貧資產，又包括扶貧開發項目、股權、債權等經營性的扶貧資產。

2、農村扶貧資產的類別。農村扶貧資產從不同的角度可分為不同的類別：（1）按是否增值分為經營性的扶貧資產、公益性的扶貧資產、公共基礎設施；（2）按所有權不同分為鄉鎮所有的扶貧資產、村集體所有的扶貧資產（單個村集體所有的扶貧資產及多個村集體共有的扶貧資產）、貧困人口所有的扶貧資產；（3）按資產的形態不同分為固定資產、農業資產、公共基礎設施、各種權利（知識產權、債權、股權）。

（二）農村扶貧資產產權的概念界定。農村扶貧資產產權是指村集體或貧困戶依法對其所擁有的扶貧資產占有、收益和處置的權利。農村扶貧資產產權按具體實現形態的不同可分為：所有權、經營權、收益權。

二、農村扶貧資產權屬現狀

（一）農村扶貧資產所有權歸屬現狀

1、鄉鎮政府所有。在調查的縣市中，其形成的公共基礎設施和知識產權的所有權歸當地鄉鎮政府所有。如：扶貧信息管理平臺、鄉村道路等公共基礎設施。日照市東港區建設扶貧助老“一鍵解困”綜合服務平臺，通過充分利用網絡、電子等技術手段，統籌全市涉老資源，以政府購買服務方式無償為貧困老人提供語音關懷、訴求響應等扶貧助老服務。當地政府為符合貧困條件的每位老人免費提供一部帶有SOS鍵的簡易手機，使其可以一鍵直撥12343（12349）綜合服務平臺，享受生活照料、家政服務、健康保健、緊急救助、精神慰藉等便民服務。

東營市廣饒縣在2016年10月實現脫貧，進入從絕對貧困向相對貧困、從農村扶貧向城鄉統籌扶貧轉變階段。為確保絕對貧困人口不返貧，相對貧困人口不致貧，廣饒縣建立起扶貧信息管理平臺，該平臺設計了六大模塊的救助系統，為保證信息的準確，嚴格信息采集程序，將“低收入、失能、半失能人口、因病致貧”等11類人納入幫扶信息系統，并對貧困人口信息進行動態管理，每年更新一次。對于貧困人口的相關信息反映出的貧困程度進行計分排序，避免多部門對同一貧困對象重復救助。系統中既錄入貧困人口的需求信息，又錄入幫扶的政策信息，實現了供需信息的對接。信息平臺中對幫扶情況設計出指標，將指標換算成金額形成救助成果。由縣領導牽頭13個部門建立聯席會議制度每周一次碰頭，每月召開一次會議評估考核扶貧任務的完成情況。通過此信息平臺當地政府可以及時有效地開展幫扶救助工作，進而大大地提高了工作效率和效果。

青島市黃島區后石溝村投資270萬元修建環庫路（前石溝村至后石溝村段），投資135萬元在村菊花山板栗林內修建了1，600米的集觀光旅游與護林防火功能于一體的景觀道路。東營市西隋村財政投資200萬元修建鄉村道路。這些都為當地未來的發展提供了良好的交通條件。

2、村集體所有。各縣市形成的公益性扶貧資產和經營性扶貧資產，歸村集體所有。包括單個村集體所有和多個村集體共有。泰安市東平縣彭集街道小高莊村由村集體和民政部門共同出資建起房屋，企業出資提供電視、床、廚具等設施建成了幸福院，幸福院的所有權歸村集體。該幸福院采取的是互助養老模式，由老人根據自己的飲食習慣獨立或互助做飯。幸福院設有活動場所，閑暇時間老人一起娛樂，為老人營造了一個幸福的晚年生活。

濟寧市泗水縣圣水峪鎮南仲都村由村集體牽頭，充分將產業發展、鄉村旅游、傳統文化有機結合，建設了金楸賓舍、金楸人家農家樂、濕地花溪，通過發展果園種植、鄉村旅游，形成了集觀光、旅游、體驗、休閑、娛樂于一體的特色村。在此過程中形成的扶貧資產由村集體所有。

3、貧困戶所有。濟寧市泗水縣利用財政扶貧資金所建設的由貧困戶自己經營的弓棚歸貧困戶所有。日照市以“企業+農戶”的形式開展兔子養殖，財政專項扶貧資金投入企業，要求企業按銀行貸款利率計算的利息額的價值向貧困戶3年免費提供種兔，貧困戶獲得的種兔歸貧困戶所有，而貧困戶養殖過程中的防疫、服務由企業提供，并由企業按穩定的市場價格回收成品兔。

（二）農村扶貧資產經營權歸屬現狀

1、農村扶貧資產的經營方式

（1）貧困戶自營。濟寧市利用扶貧資金為貧困戶建成弓棚，由貧困戶自營種植蔬菜。在泗水縣積極實施光伏扶貧項目，通過讓村民在自家屋頂安裝光伏發電組，真正讓貧困戶過上了用電不花錢、賣電有收入的幸福生活。臨沂市蘭山區培育特色農業助增收。當地政府立足貧困村地域、資源、產業特色，把貧困戶納入農業產業化經營鏈條，通過發展特色種養業帶動一批、龍頭企業帶動一批、新型經營主體帶動一批等方式，指導扶持貧困戶大力發展蔬菜、雜糧、食用菌、優質林果等特色產業，積極引導其發展訂單生產和農產品深精加工。

（2）村集體自營。泰安市東平縣夏謝五村以省扶貧專項基金為引領、以村集體用土地和基礎設施入股為基礎，以相關的公司投入的資金與養殖技術為支撐，合作創建開發有限公司，由村支書兼任公司董事長，發展特色養殖項目“雪山”牌草雞。通過產權變股權、資金變股金、村民變股民，實現村民與企業的雙贏，帶動了貧困戶參與而脫貧致富。臨沂市費縣汪溝鎮上三埝村因地制宜，發揮當地資源優勢，開展蓮藕種植，由村集體統一經營，其獲得收益對貧困戶進行優先分配，在確保貧困戶收益的基礎上，全部吸納貧困戶到基地務工，幫助貧困戶增收。

（3）對外發包經營。臨沂市費縣汪溝鎮竹園村通過競標方式，以每個扶貧蔬菜大棚每年1.6萬元的價格發包給本村蔬菜種植能人，在扣除土地流轉費用和村集體留用部分后，每個棚可向貧困戶分紅1.1萬元。日照市嵐山區采取競標的方式把扶貧資產發包給種養大戶或合作社，在招標結束以后，鄉鎮人民政府或“村集體”與中標單位簽訂正式合同并分別存檔管理。其實現的收益優先用于貧困戶脫貧，在穩定脫貧后可用于發展壯大村集體經濟，改善村容村貌。

（4）合作經營。合作經營的方式很多，各地結合實際進行合作經營的方式主要有：

①合作社+貧困戶。日照市五蓮縣供銷社通過領辦創辦的農民專業合作社，流轉了79戶貧困戶的土地260畝，貧困戶每年每畝土地流轉收益450～1，000元。在戶部鄉碩豐果品基地、潮河茶葉合作社等合作社長年或季節性打工人數160人以上，每天勞務收入在50～80元，同時，通過加強對貧困農民的農業技能培訓，提高了貧困人口的勞動技能進而實現增收。

②公司+貧困戶。青島市黃島區膠南大村鎮以“青島食用菌之鄉”聞名，“大村黑木耳”在2011年通過了國家地理標志認證。大村黑木耳精品示范園就位于大村鎮河北村，占地600畝，一期建設200余畝，總投資額700余萬元，目前已投資100余萬元。該項目集育種、制棒、林地生產于一體，采取“公司+農戶”的生產模式。農戶可從公司購買發酵好的菌棒，直接在自家地里種植，解決了其關于技術問題的后顧之憂。在豐收之后，示范園還負責回收木耳成品，幫助農民打開銷路。

③公司+基地+農戶。日照市黃敦鎮大朱洲設施農業項目采用政府、企業、村集體三方合作的模式，由財政扶貧資金及政府整合的財政資金建成日光溫室形成生產基地，由山東菜滴子商務有限公司承租，村集體通過租金收入對貧困人口分配，同時，承租企業可吸納有勞動能力的貧困人口30人到基地打工。

④公司+合作社+農戶（貧困戶）。東平縣鼓勵支持農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場等主動承擔扶貧責任，尤其是充分發揮海亮集團、泰禾農業、水泊食品等龍頭企業的示范引領作用，通過“公司+合作社+農戶”方式，把更多貧困戶納入產業化經營鏈條，使每個有勞動能力并適宜在當地發展的貧困戶至少加入1個專業合作組織，帶動貧困群眾發展特色種植、養殖、小型加工等產業項目，增加貧困人口收入。目前，全縣已認定農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場等新型扶貧經濟組織118家，覆蓋42個省市級貧困村，力爭在2018年實現貧困村全覆蓋。

⑤龍頭企業+專業合作社+家庭農場+農戶。臨沂市費縣崔家溝村易地搬遷扶貧中，堅持新型農村社區、高效農業示范區、生態旅游示范區“三區同建”模式，對項目村搬遷后的1萬余畝土地實施區域整體產業開發。目前已規劃發展了“一帶五區”，“一帶”即環山生態景觀帶，“五區”為林牧綠色循環種養區、有機茶葉生產示范區、林果高效種植區、濱水休閑農業體驗區和特色中藥材生產區。在產業開發上采取“龍頭企業+專業合作社+家庭農場+農戶”、“龍頭企業+科技+基地+農戶”等模式，吸納貧困戶優先進入家庭農場和龍頭企業，使貧困戶既獲得土地流轉收入，又能參加創業或獲得工資性收入，實現產業脫貧。在其已招引到的客商中，山東龍盛集團是一家擁有山東省禽用飼料工程技術研究中心等創新平臺的現代農牧高新技術企業。其崔家溝農業循環經濟產業脫貧項目占地3，000余畝，包括種植業占地2，200余畝，養殖業占地800余畝，項目全部建成后，可解決當地就業近千人，通過就業、土地流轉、經營分紅、產業帶動等方式，幫助農戶徹底脫貧。

2、農村扶貧資產經營權歸屬現狀

（1）歸屬承包、租賃經營者。發包、出租的經營性農村扶貧資產的經營權歸承包、租賃經營者。

（2）歸屬村集體。村集體自營項目的經營性農村扶貧資產的經營權歸村集體；所有權歸屬村集體、鄉鎮政府的公益性資產經營權都歸村集體。如幸福院、鄉村道路。

（三）農村扶貧資產收益權歸屬現狀

1、收益權歸屬的主體

（1）鄉鎮政府及貧困人口。臨沂市沂南縣通過開展光伏項目助增收，鼓勵貧困村利用貧困地區荒山荒坡，建立集中式光伏發電站；對光伏扶貧收益實行分類分配，除40%用于村集體運轉外，其余60%按照差異化分配的原則，優先用于補助無勞動能力貧困戶；對有勞動能力貧困戶，設立公益工作崗位，鼓勵從事力所能及的工作，由村集體從光伏收益中拿出一部分進行補助。東營市墾利區與勝通集團合作，發展光伏項目（利用余電政策）形成扶貧基金。將太陽能板直接安裝在勝通集團的廠房上，發電直接供應給勝通集團，以0.65元/度的價格賣給勝通，勝通節省電費，區里可將光伏電銷售出去又可獲得國家補貼0.42元/度。當地政府將扶貧基金的70%分配給貧困人口，30%留作基金用于后續的扶貧項目。

（2）村集體及貧困人口。在所調查的縣市中，各地市的村集體所有的經營性扶貧資產獲得的收益，大部分由村集體留存30%，70%用于貧困人口的分配。但泰安市東平縣的村集體所有的經營性扶貧資產獲得的收益，是由村集體留存20%用于村集體收入增收和村集體經濟發展壯大，其余80%用于村民與貧困戶增收脫貧。

2、收益分配的方式

（1）現金分配。絕大多數地區，由于貧困人口的收入還沒有達到貧困線，采取現金分配可以讓貧困人口根據自身生產、生活需要安排資金的使用，因此絕大多數地區采用的是現金分配形式。

（2）實物分配。有一些地區已經實現了絕對貧困的脫貧，進入相對貧困扶貧階段，為避免相對貧困人口與相對貧困邊緣人口間的矛盾，采取了實物分配的方式。青島市黃島區采用的是實物分配方式，根據貧困戶的基本生活需求進行實物分配，即貧困人口缺少什么生活必需品就為其購買什么。

（3）平均分配。現金分配方式下，由于很難界定貧困人口貧困程度的差異，一般都按人口平均分配的方式進行。

（4）差異分配。為了能更精準地滿足貧困人口的脫貧需求，有些地區創新地采用差異分配方式。日照市采用了差異分配，分配的差異化體現在：按貧困程度確定現金發放、實物發放的差異；根據自理能力確定提供服務的差異，自理能力弱的就多提供一些服務。差異分配的標準由村兩委、村內年長、位尊的人成立的監事會來監督確定。

3、分配的比例。本著壯大集體經濟、保證貧困戶脫貧的原則，扶貧資產產生的收益在大部分地區都是村集體留存30%，分配給貧困人口70%。泰安市東平縣是村集體留存20%，分配給貧困人口80%。這個比例的確定，主要是優先保證貧困人口的收入能達到貧困線標準。從所調查的各地市扶貧資產權屬的基本情況來看，大都是以合同、文件的形式進行的約定，只有臨沂市蘭山區汪溝鎮進行了確權、頒證。扶貧資產的所有權歸村集體，經營權歸承包戶，收益權歸貧困戶（只是頒給每個貧困戶一個證書，明確其可以從扶貧資產收益中獲得的分配份額，而不是證明貧困戶是唯一的收益權人，因為村集體也享有一定比例的收益權），監督權歸鎮政府。

三、農村扶貧資產權屬存在的問題

（一）農村扶貧資產權屬明確措施的法律效力不強。要使農村扶貧資產能持續有效地帶來收益既要保證其所有權的歸屬明確又要保證其經營管理權的合理，還要明確處置權及處置程序。但從目前來看，農村扶貧資產的所有權雖然歸屬于村集體和鄉鎮政府是合理的，但都是以合同、協議的方式確定，法律效力不強。例如有些鄉鎮雖然對農村扶貧資產進行了確權、頒證，但各類權證的頒證機關都是鎮政府，其法律效力如何還值得商榷。

（二）農村扶貧資產收益分配管理混亂。扶貧資產的收益分配包括兩部分：一是對村集體分配；二是對貧困人口分配。目前來看，一方面對農村扶貧資產獲得的收益進行分配時，主要對貧困戶進行分配而村集體獲得的比例較小；另一方面對于脫貧人口的退出分配，多數地方尚未制定明確的脫貧退出標準。同時，農村扶貧資產未來是否還能一直存在，農村扶貧資產是否能持續帶來收益形成脫貧長效機制的依托尚無定論，從長期來看存在能否可持續發展的風險。

（三）農村扶貧資產監督管理機制有待完善。為了保證扶貧資產的保值增值為貧困人口帶來可持續收益實現脫貧，監督管理是重要的手段。但現行扶貧資產的監督管理基本是鄉鎮經管站具體承擔農村扶貧資產的監督管理工作，市縣農業部門進行業務指導服務，市縣扶貧、農業、審計、紀檢監察等部門對鄉鎮的監督有監督的職責。鄉鎮實施的扶貧項目缺乏上級的監管，鄉鎮對扶貧資產的監督管理職責賦予農業經管部門，其執行效力是否能滿足需要，有待檢驗。

四、針對農村扶貧資產權屬方面問題的建議

（一）農村扶貧資產權屬要明晰，法律效力要增強。明晰權屬包括明晰農村扶貧資產的權屬以及農村扶貧資產帶來收益形成的村集體資產的權屬。農村扶貧資產包括經營性的資產及公共基礎設施和公益性的非經營性的資產。其確權要在堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位的原則下，以具有法律效力的形式進行確權、頒證，頒發具有法律效力的權證，以維護農村集體經濟組織成員權利。

經營性農村扶貧資產所有權的確權通過股份制形式。農村一般的集體資產確權時，應確權給貧困戶，按貧困戶的數量與扶貧資產的數量確定股份數量。對這個股份的數量實行動態管理，根據貧困戶數量的變動進行股份數量的變動，同時，根據貧困戶主體的變更，確權給不同的貧困戶；確權形成的股份數量只是作為扶貧資產收益分配的依據而不具有對扶貧資產的決策權，決策權歸屬于村決策機構。經營性農村扶貧資產的經營權歸經營者，農村承包土地經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經農村集體經濟組織等發包方同意；采取出租（轉包）或者其他方式流轉經營權的，應報農村集體經濟組織等發包方書面備案。收益權歸村集體和貧困戶，監督權歸村、鄉、縣三級監督主體，處置權歸代表所有者決策權的村決策機構，為保障扶貧資產安全的理念制定扶貧資產處置程序及監督制度。

非經營性農村扶貧資產所有權仍歸村集體不進行對貧困戶個人確權、經營權歸村集體，貧困戶和村民都享有使用權，貧困戶優先。處置權歸村決策機構，監督權歸村、鄉、縣三級監督主體。

（二）農村扶貧資產收益的分配管理要靜態與動態相結合。從分配的方式來看，在以前解決絕對貧困階段，直接給予貧困人口現金實物幫扶且貧困人口在收益分配中占絕大比例的傳統固定分配方式是合理的，它有助于在短期內發揮扶貧資產的經濟效益，幫助絕對貧困人口實現脫貧，但存在不可持續的風險。現在進入解決相對貧困階段后，應逐步加大村集體在收益分配中所占的比例，以壯大集體經濟為農村扶貧資產的更新積累資金，保障農村扶貧資產的可持續利用。

從分配對象的管理來看，為了保證扶貧資產的扶貧效果相關部門必須要制定明確的脫貧退出標準。以前固定地根據低保對象和建檔立卡扶貧對象人為劃線，雖然幫扶了貧困人口，但缺乏數據更新和動態管理，造成了貧困人口的識別與退出不精準、資源浪費等問題。現在相關部門應建立相關扶貧信息管理平臺，嚴格貧困戶信息的采集程序，并對貧困人口信息進行動態管理，及時更新數據。既及時跟蹤錄入貧困人口的需求信息，又錄入幫扶的政策信息，實現了供需信息的對接。

在農村扶貧資產收益的分配管理過程中，一方面要注重其短期經濟效益的產生，以解決目前對貧困人口的幫扶；另一方面更要注重其可持續發展，長期經濟效益的產生，以便保障貧困人口可持續脫貧。

（三）進一步加強對農村扶貧資產監管。對農村扶貧資產應進行從形成、使用到處置的全過程監督。建立起村、鄉、縣三級責任監督、市級檢查監督的體系，通過監督、檢查監督保障扶貧資產的保值、增值。鄉鎮對村形成的扶貧資產進行全過程監督；縣對鄉鎮形成的扶貧資產進行全過程監督；村民組織對村扶貧資產進行全過程監督。村民組織對村扶貧資產負有監督責任，也允許群眾自行監督，發現問題可以向鄉鎮或縣反映也可以直接向市里反映。鄉鎮對村扶貧資產負有監督責任。縣對鄉鎮扶貧資產負有監督責任。市級負有對村及鄉鎮扶貧資產的檢查監督責任。

主要參考文獻：

[1]李圣軍.資金資本化、收益定向化與精準扶貧運行模式[J].湖北經濟學院學報，2017.15.2.

[2]張偉華.中國農村扶貧資金配置與管理中存在的問題研究[J].經濟研究導刊，2017.7.

[3]宿盟，李志紅.農村資產收益扶貧實踐探討——以光伏產業扶貧為例[J].中國高新技術企業，2016.23.

[4]趙曉峰，邢成舉.農民合作社與精準扶貧協同發展機制構建：理論邏輯與實踐路徑[J].農業經濟問題，2016.4.

[5]余佶.資產收益扶持制度：精準扶貧新探索[J].紅旗文摘，2016.2.

[6]亞歷山大德羅·平莎尼，瓦爾基里婭·多米尼克·萊奧·雷戈，高靜宇.巴西的扶貧政策：家庭補助金計劃對受益者的影響[J].國外理論動態，2015.8.

[7]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014.6.

[8]張全紅.中國農村扶貧資金投入與貧困減少的經驗分析[J].經濟評論，2010.2.