三項土地制度改革試點中的土地利用問題

賀雪峰

(武漢大學社會學系，湖北武漢，430072)

一、研究背景

十八屆三中全會之后，中國進入全面深化改革時期，土地制度改革是深化改革的重要部分。自 2000年以來，學界及輿論界就對土地制度改革進行了多輪激烈的爭論[1?3]，這影響了土地制度改革和《中華人民共和國土地管理法》修改的方向。這一爭論持續到了新一輪土地制度改革。考慮到土地制度是國家的基礎性制度，涉及國家長遠發展和長治久安，因而土地制度改革必須審慎穩妥。國家選擇以試點方式推進土地制度改革，一方面，可以做足頂層設計，劃出土地制度改革的底線，另一方面，可以指導地方結合地方實際進行探索，充分尊重地方和群眾的首創精神。

2014年12月2日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議，審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》[4]，這標志著土地制度改革的啟動。2015年1月10日，國土資源部部長姜大明介紹了土地制度改革試點的四大任務：一是完善土地征收制度；二是建立農村集體經營性建設用地入市制度；三是改革完善農村宅基地制度；四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益[5]。十二屆全國人大常委會第十三次會議決定授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)，暫時調整《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。由此，國家正式確立了全國33個土地制度改革試點縣(市、區)，其中有15個進行集體經營性建設用地入市試點，15個進行農村宅基地制度改革試點，3個進行農村土地征收改革試點[6]。

從已有的資料來看，三項土地制度改革各有重點，具體如下：

征地制度改革：縮小征地范圍，制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，嚴格土地征收程序，完善被征地農民合理、規范、多元的保障機制。

農村集體經營性建設用地入市：完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地完整權能，做到集體經營性建設用地與國有土地同地同權同價，同等入市。

農村宅基地制度改革：解決宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢的問題；完善宅基地取得、宅基地管理制度；探索宅基地有償使用和有償退出制度。

二、土地制度改革試點的進展情況

對于三項土地制度改革試點的進展，國土資源部在2017年5月23日發布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)中的說明如下。

“完善土地征收制度”部分：黨的十八屆三中全會決定明確提出了“縮小征地范圍、規范征地程序、完善被征地農民合理、規范、多元保障機制”的改革方向。國土資源部從2001年起在成都、武漢等多個城市開展了兩輪征地制度改革試點，2014年又按黨中央、國務院的布置，牽頭在山東禹城、河北定州、內蒙古和林格爾開展征地制度改革試點。試點地區在縮小征地范圍、規范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性探索。山東禹城試點已經實施了對21宗1 104畝土地的征收，取得了階段性進展。

“建立農村集體經營性建設用地入市制度”部分：黨的十八屆三中全會決定明確提出了“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同價同權”。據國土資源部2013年的初步統計，存量資源經營性建設用地有4 200余萬畝。十多年來，國土資源部在安徽蕪湖、廣東順德等多個城市開展了集體建設用地流轉試點，2014年，專門在北京大興、上海松江等地開展試點。試點地區在入市主體和入市途徑、征收土地增值收益調節金等方面，為建立城鄉統一的建設用地市場做了有益探索。截至2016年底，全國15個農村集體經營性建設用地入市試點地區入市地塊共計 226宗，面積3 650.58畝，總價款46.77億元。

“改革完善農村宅基地制度”部分：黨的十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2014年，國土資源部專門部署開展了宅基地制度改革試點。試點地區在宅基地保障、下放審批權和有償使用、自愿有償退出等方面進行了積極探索，在維護農民宅基地用益物權方面成效明顯。截至2016年底，14個地區共退出宅基地21 044戶，退出面積12 874.1畝，共辦理抵押貸款 678宗，金額5.49億元[7]。

應當說，國土資源部發布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)的說明對 33個試點情況的介紹是最為權威和準確的。以此為基準，本文分門別類地討論土地改革試點的進展情況，特別是要討論土地制度改革內在的邏輯。

(一) 征地制度改革試點的進展

由于征地制度改革難度大，地方政府辦點積極性不足，全國范圍的改革試點僅有3個，且三個地區均處于經濟欠發達地區，分別是河北省定州市、內蒙古和林格爾縣和山東省禹城市，試點地區是典型的中西部以農業為主的縣市，土地價值并不高。試點過少，試點地區經濟欠發達都表明試點具有較大的局限性。根據《農民日報》2017年5月2日報道，截至2017年 4月份，三個試點地區按新辦法一共實施征地 59宗，共3.85萬畝[8]。這里的“新辦法”主要指新的征地程序、補償標準和補償方式。試點地區僅僅象征性地推出若干宗集體經營性建設用地入市，而關系到征地改革核心的“縮小征地范圍”、嚴格界定公益性和非公益性用地則無實質性進展。

1. 縮小征地范圍。這是學界最為關注的。三個地區縮小征地范圍的改革成果主要表現在制定了區分公益性和非公益性用地的《土地征收目錄》，對以集體經營性建設用地入市方式供給土地形成了規范的制度和程序。在2016年增加集體經營性建設用地入市試點內容后，三個試點進行了多宗集體經營性建設用地入市的操作以解決項目用地問題。比如河北省定州市的情況[9]：(1)參照《國有土地房屋征收與補償條例》列舉的6種公共利益情形，結合土地管理實際，就界定公共利益用地進行專項研究，形成了兩項成果：①制定了公益性和非公益性用地界定表；②制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。(2)操作了多宗集體經營性建設用地入市。2016年9月，定州市被增列為農村集體經營性建設用地入市試點。截至2017年6月，定州市仍在積極推進集體經營性建設用地入市，已有3宗集體經營性建設用地實現入市，為發展用地開辟了新的空間。實際上，從已有資料來看，三個土地征收試點改革地區集體經營性建設用地的存量很少。這便是即使 2016年后國家允許試點地區進行集體經營性建設用地入市，大部分試點地區也難以全面推進集體經營性建設用地入市的原因。

2. 征地程序方面。規范征地程序強調風險評估、政府和農民協商、信息公開和簽訂規范協議。這方面并非修法重點，姑且不論。

3. 征地補償標準和補償方式方面。試點地區經濟發展水平并不高，征地補償能力有限，相對于進行試點之前，各類征地補償疊加起來確實提高了征地補償。補償方式有一定的改革和完善，比如形成了社保安置、留地安置等制度。相對于發達地區來說，試點地區的補償仍然較低。內蒙古和林格爾縣通過測算得出結論：“采用多種測算結果加強疊加，突破了以往統一年產值補償倍數限制，上漲幅度10%～21%，每畝最高增加7 079元。”[10]在給予農民足額的土地補償和安置補償外，定州市還基于農民自愿給予糧食補貼或社會保障安置(顯然定州市地方政府沒有能力為全部農民提供社會保障安置)，為了讓農民有長期收益，還探索對被征地農民進行集體留地安置，增加農民的集體收入。實際上定州的創新做法在發達地區，例如廣東、浙江和江蘇很早就探索出來了。山東省禹城市則通過征地補償資金代管存放的方式完善被征地農民的多元保障，保障農民的長遠生計，具體操作方法是政府和村集體及農民簽訂5年協議，每年分兩次將固定收益兌現給被征地村集體，農民按照700斤小麥/畝，800斤玉米/畝的市場價格確定固定收益，相當于約1500元/畝的年收益。

(二) 集體經營性建設用地入市試點的進展

相對于征地制度改革試點，15個集體經營性建設用地入市試點更受關注。

1. 入市規模和入市利益。根據公開資料，廣東南海可入市的集體經營性建設用地面積最大，達 25萬畝，其余試點地區的面積依次是：廣西北流約11萬畝、北京大興近8萬畝、上海松江近4.5萬畝、山西澤州4萬畝、重慶大足1.5萬畝、遼寧海城約1.2萬畝、浙江德清約1萬畝。其他縣市的集體經營性建設用地面積小于6 000畝，依次是四川郫縣5 500畝、河南長恒3 500畝、甘肅隴西2 600畝、貴州湄潭1 500畝、黑龍江安達1 000畝①。

這些數據提醒我們注意，各個地區的集體經營性建設用地面積差異很大，差異主要發生在發達地區和欠發達地區之間，且發達地區和不發達地區的入市土地價值差異巨大。據報道，目前已按照新政策入市的集體經營性建設用地規模最大的是廣東省佛山市南海區，截至2017年5月，南海區共有53宗入市地塊，面積約為1 980畝，價款達53億元。而同期“全國33個試點地區集體經營性建設用地入市地塊共計 278宗，總價款約 54億元”[11]。比較來看，其他地區，包括江蘇、浙江等地試點的交易規模和收益不值一提。在整個集體經營性建設用地入市中，90%以上的農民所得收入是南海區創造的。

2. 入市方式。根據不同區位和規劃條件，有就地入市、異地調整入市和整治入市三種類型。各試點地區對各類入市方式均做了嘗試，最多的是就地入市，其次是異地調整入市，最少的是集中整治入市(即“城中村”改造)。據國土資源部公布的資料，截至 2016年9月，全國已入市171宗土地，就地入市129宗，調整入市39宗，集中整治入市3宗。就地入市和整治入市均比較容易理解，而異地調整入市因涉及土地整理和土地指標問題，相對比較復雜。所謂異地調整入市，指的是“農村零星、分散的集體經營性建設用地，可在確保耕地數量不減少、質量有提高的前提下，由集體經濟組織根據土地利用總體規劃和土地整治規劃，先復墾后異地調整入市”。實際上，這就是國土資源部 2005年出臺的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。

3. 土地收益調節金。由于區域差異巨大，中央沒有統一規定調節金的征收方式和比例范圍，由各試點地區因地制宜地把握。從公開報道來看，各個試點地區制定了與各地相配套的土地收益調節金制度。從我們搜集的案例中可以看出，地方政府征收調節金比例不超過50%，最低的可以為零。一般來說，影響調節金比例的因素主要是位置、用途和入市方式。一般而言，城市規劃區內商服用途的土地，就地入市價值較高。廣東南海原來一直允許農村集體經營性建設用地流轉，突出特征是土地調節金比例非常低，即使是城市規劃內的商服用地出讓，政府也僅收取土地出讓收入的15%②。

(三) 農村宅基地制度試點的進展

在三項土地制度改革中，農村宅基地制度和大多數農民關系最為密切，國家推進農村宅基地制度改革非常謹慎。宅基地制度改革試圖兼顧農村居住保障和土地財產權，既保持宅基地制度的穩定，保障農民住有所居，又賦予農村宅基地更大的財產權，推動宅基地的流轉和退出。

1. 住房保障多元化。農村宅基地制度是中國農村的特色住房保障制度。為了推動城鎮化及土地集約節約利用，中央要求地方試點探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。主要做法是：在城市規劃區內不再批準新增宅基地，政府主要通過建造多層和高層住房小區的方式安置農民。在城市規劃區外，政府仍然延續傳統“一戶一宅”的宅基地制度。同時，為了集約節約用地，改革宅基地分散審批方式，引導農民向中心村和小城鎮集中。城市規劃區內住房保障形式的改變是一種必要，地方政府為了預留出城鎮建設的足夠空間，必須較早地投入財力對農村進行大規模的拆遷安置，比如江蘇蘇州即普遍提前對農村進行拆遷安置。在城市規劃區外的一般農村，引導農民適度集中到中心村和小城鎮一直是國家倡導和推動的政策，在此次改革中國家試圖將之制度化。

2. 宅基地自愿有償退出。宅基地退出是政府及媒體最為關注的改革內容。輿論認為農民進城落戶后，因缺乏宅基地退出制度，農村閑置土地資源難以退出，農民土地財產權難以實現。實際上，從15個農村宅基地試點來看，大規模的退出仍不普遍。從試點實踐來看，發達地區依靠地方財力探索出了多樣化的宅基地退出方式，退出宅基地較多，退出規模比較大的是浙江義烏、福建晉江。欠發達地區試點的宅基地退出要么結合種種配套政策，宅基地退出作為輸入和分配資源的政策工具，如安徽金寨；要么通過靈活的制度把宅基地退出轉為強化農村土地管理制度的契機，如江西余江。總之，無論是哪一種宅基地退出方式，當前15個宅基地制度改革試點中的大規模宅基地有償退出全部是政府主導進行的。發達地區(如浙江義烏)大規模的宅基地有償退出所需資金來自本級政府，貧困縣(如安徽金寨)通過土地增減掛鉤的運作獲得來自省政府的財政支持。從成本收益的角度來看，宅基地有償退出必然是普遍“空轉”的制度。湖北省宜城市很典型，地方政府規定“宅基地法定面積部分按照當地征地補償費的補償標準，超面積部分按當地土地補償費的70%；村委會可根據資金狀況在前款規定補償標準的0.5到1.5倍之間確定具體補償標準”。這完全是不現實的③。基層干部反映，大多數村集體不僅沒有收入，是“空殼村”，而且還有形成于稅費時期的幾十萬甚至上百萬元的村級債務。在村級債務難以化解的壓力下，村級組織艱難地用上級政府轉移支付的幾萬元維持運轉，如何能有錢回購農民退出的宅基地呢？

幾乎所有試點地區均將宅基地退出作為規范宅基地管理制度的手段。不過輿論主流幾乎沒有關注這一點。尤其是在不發達地區，由于缺乏財力組織大規模宅基地的有償退出，借宅基地制度改革加強宅基地管理成為改革最大成果，最典型的是江西余江縣。余江縣的宅基地退出實行有償和無償相結合的方式，借用宅基地有償使用制度，借用農村內部宗族力量形成“宅改理事會”，解決農村閑置宅基地和附屬設施用地難以退出的問題，達到建設“美麗鄉村”的目標。據報道，2015年以來先行試點村莊共退出宅基地5 700宗，面積66.4萬平方米，退出的集體土地能夠滿足試點村莊15年左右的宅基地用地需求；收回村莊規劃內土地480畝，復墾330畝；新修村內道路67公里，溝渠49公里，綠化村內面積21萬平方米，建設村民活動中心2.8萬平方米[12]。

農村宅基地制度改革試點的一項重要任務是配合農民住房財產權抵押試點，探索宅基地財產權益的實現方式和路徑。住房抵押、擔保和轉讓意味著農村宅基地權能的擴大，關系到宅基地財產權的實現，是輿論關注的焦點。從各個試點的情況來看，經濟發達地區，例如浙江義烏、福建晉江和湖南瀏陽是農村住房財產權抵押貸款數額較大的地區，而欠發達地區即使放開，抵押貸款數額也不大。為了防范風險，中央推進農房抵押時相當審慎[13]。比較重要的限制有三點：首先，申請農房抵押貸款的要件之一是借款人除用于抵押的農民住房外，借款人應有其他長期穩定的居住場所，并能夠提供相關資料；其次，規定接受變賣或拍賣抵押的農民住房的受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內；最后，中央還鼓勵地方政府分散市場風險，主要措施是鼓勵試點地區政府設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金。

三、土地制度改革試點過程中的土地利用問題

當前，土地制度改革試點過程中涉及諸多土地利用問題，需要進行進一步的討論。

(一) 征地制度改革試點過程中的土地利用問題

從以上介紹來看，全國33個土地制度改革試點中只有三個縣(市、區)選擇進行征地制度改革，足以說明征地制度改革的難度。而且實際上，三個進行征地制度改革的縣(市、區)在縮小征地范圍方面幾乎無實質性的改革嘗試。

十八屆三中全會關于征地制度改革有三項關鍵性訴求：一是縮小征地范圍；二是區分公益性征地與非公益性征地；三是提高征地補償。其目的主要是減少征地中的沖突，并將今后城市化所需建設用地的增值收益主要留給農民。自從我國城市化加速以來，隨著大量農地被征收為城市建設用地，全國普遍出現了因征地而起的激烈沖突，包括上訪和群體性事件，甚至有引發全國關注的惡性事件。主流觀點認為，之所以征地會引發激烈沖突，是因為征地損害了農民的土地權益，農民組織起來維護自己的土地權益，從而形成了與國家的激烈對抗。這種觀點存在問題，一是無法解釋全國農民盼征地的現實，二是無法解釋我國憲法確立的土地公有制的憲法秩序。

當前和未來一段時期仍將是中國高速城市化的時期，土地城市化因而具有必然性和合理性。縮小征地范圍并不是要減少城市新增建設用地，而是說，因縮小征地范圍而空缺出來的城市新增建設用地由農民集體土地直接入市來填補，入市農民集體因而是分享土地城市化的主要收益。而通過征地來供給城市發展所需的新增建設用地還是由農民集體土地直接入市來填補，其中的決定性因素是土地用途是公益性的還是非公益性的。公益性的建設用地通過征收來供給，非公益性建設用地則由農民集體土地直接入市來供給。

城市擴展必須平面推進，就是說，在城市擴展推進面上的規劃區域內的農地最終都要用于建設，由農地變為建設用地。其中有兩種農地變建設用地方式，即征地和農村集體土地入市。在現行征地制度下，國家掌握土地資源，按照規劃利用土地，任何個人和組織都沒有權力阻礙，從而能夠實現統一規劃和統一開發的城市開發模式。若嚴格按照“縮小征地范圍”“嚴格界定公共利益用地范圍”的規定，則新增城市建設用地中大概有一半以上都只能由農民集體土地直接入市來供給。這樣一來，國家執行規劃的過程中就要不斷地和農民集體討價還價，規劃就可能執行不下去。結果是城市的現代土地利用格局難以形成，如珠三角城市群普遍陷入土地碎片化的格局，現代土地利用方式難以形成，土地規劃實施效率很低。

一旦城市發展規劃區內的農民集體土地可以直接入市，農民集體就可以完全獲得農地非農使用的增值收益。即使征收50%的土地增值稅，農民入市的每畝土地也可以輕松獲得數百萬元甚至數千萬元的收益。這樣一來，城郊農村就會產生一個巨大的土地食利階級。而現行土地制度以及當前中國土地制度憲法秩序框架本來是已經消滅了土地食利者的[14]。如果規劃區內的農民集體土地作為非公益用途可以直接入市從而可以獲得巨額利益，農民成為土地食利者，則在公益性土地征收中，農民也必然會按直接入市所能獲得的利益要求補償，因為農民不可能關心土地被規劃為公益性用途還是非公益性用途，而只關心自己的土地用于建設后可以獲取的收益。而且，規劃用作基本農田或水源保護地的農地不允許開發，農民也會要求得到補償土地不開發帶來的預期收益的損失。例如，深圳水源保護地的農民就向政府要求補償不允許土地開發而預期造成的損失。珠三角地區的農村集體建設用地可以入市，所以基本上不再可能進行征地，而且即使要征地，也要給農民按集體建設用地直接入市的市場價格的補償。

上述分析表明，在當前中國快速城市化的時期，嚴格界定公益性與非公益性用地范圍，縮小征地范圍，不僅不會減少征地沖突，反而會極大地加劇征地過程中國家和農民之間的緊張、對立，從而加劇征地沖突。實際上，當前全國絕大多數農民是企盼征地的，因為征地補償遠高于土地上的農業收入。之所以出現征地沖突，是因為對于土地非農使用的巨大增值收益，各方利益主體必然會爭奪。這是一個正常的利益博弈行為，有博弈就可能出現意外、出現事故。相對于當前中國如此快速的城市化進程，如此巨大規模的土地征收，如此巨額的土地增值收益分配帶來了當前農村征地中的可控的沖突，實在是很正常的事情。

由此看來，現行征地制度比擬修改的征地制度更適合當前中國國情，而且能更體現中國土地公有制的憲法秩序。正是因為這樣，三個征地制度改革試點縣(市、區)雖然形成了全套征地制度改革試點的政策文件，卻幾乎不可能按《土地征收目錄》區分公益性與非公益性建設用地，從而動用征地權，更不可能在城市建設規劃區內縮小征地范圍。也正是因為這樣，《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)第44條第5款將“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府實施城市規劃而進行開發建設的需要”納入公益建設用地范圍，引起了學界爭議，征地制度改革被認為過于保守。《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)的規定使“土地利用總體規劃確定的城市建設用地”統統變為“公益用地”性質，可以適用于土地征收。由于新增建設用地供給主要集中在城市規劃區內，國家限制規劃區外的建設，上述規定又將征地制度改革中要求的“縮小征地范圍”“嚴格界定公益用地范圍”取消了。征地制度改革的重點變成給農民多元征地補償。

這就為城市建設規劃區內的土地利用提供了與過去征地制度同樣的制度條件。縮小征地范圍的主要著力點因此變成了城市建設規劃區以外的建設用地。這就是農村集體經營性建設用地入市。

(二) 集體經營性建設用地入市中的土地利用問題

集體經營性建設用地入市也有三個目的：一是解決農村工業化時期的歷史遺留問題；二是為縮小征地范圍造成的建設用地不足提供補充；三是增加農民土地財產性收入，實現土地的用益物權。

解決歷史遺留問題的需要表現在沿海發達地區的農村，尤其是珠三角和長三角地區的農村，廣東佛山的南海區最為典型。一個南海區竟然有25萬畝集體經營性建設用地，占農村建設用地總量的一半以上，不允許集體經營建設用地流轉，顯然會對地方土地資源配置造成負面影響。不過，從中西部地區絕大多數的情況來看，集體經營性建設用地的歷史遺留問題幾乎是沒有的。在參加土地制度改革的15個試點中，中西部地區的試點的集體經營性建設用地很少超過一萬畝，一般只有一兩千畝，其中能夠及需要入市的就更少了。從這個意義上來說，將本來只是解決少數沿海發達地區歷史遺留問題的農村集體建設用地流轉上升到國家層面，似有不妥。

從增加農民收入來講，一方面，東部發達地區農村已經融入沿海城市帶經濟中，繁榮的經濟與良好的區位使珠三角、長三角農民集體經營性建設用地具有良好的市場需求和入市價格。另一方面，當前中國農村集體經營性建設用地主要集中在沿海地區的農村，這就使得沿海城市帶農村的農民成為農村集體經營性建設用地入市的最大獲利者，而該地區農民恰是當前中國最富裕的農民。在廣大中西部農村，農村人口流出，城市建設規劃區以外的地方對建設用地需求十分有限，集體經營性建設用地很難賣出高價。同時，中西部農村集體經營性建設用地數量也十分有限。因此，集體經營性建設用地入市對于增加中西部地區農民財產性收入幾乎沒有意義。

中西部農村集體經營性建設用地也要區分，一是符合規劃的具有區位優勢的農村集體經營性建設用地；二是不具有區位優勢且細碎的農村集體經營性建設用地。或者城市規劃區以外的土地主要是有區位優勢地區農村經營性建設用地的直接入市和不具有區位優勢地區農村經營性建設用地的調整入市。農村集體經營性建設用地直接入市的前提是符合規劃。現在的問題是，這些土地已經是經營性建設用地且細碎分散，這些細碎分散的所謂集體經營性建設用地本身就有存在的合理性，國家不能因為這些集體經營性建設用地不在規劃范圍之內就取消這些集體經營性建設用地的權能。唯一的問題是，有些地方的集體經營性建設用地不僅細碎而且所處區位不好，因而入市難以獲得較高的價值。解決辦法是具有區位優勢的地方的地方政府進行規劃，然后通過調整入市來讓不具有區位優勢且細碎的農村建設用地集中起來。這既有利于土地利用規劃，又可以提高農村集體建設用地的入市價值。這種辦法的結果必然是具有區位優勢地區的農民獲得農村集體經營性建設用地入市的主要收益，而調整入市的農民集體只能獲得供給建設用地指標的收益，因為土地指標并不稀缺，收益十分有限。

有一種意見認為，僅僅農村集體經營性建設用地入市是遠遠不夠的，要允許農村所有建設用地入市，包括宅基地入市。在建設用地入市必須符合土地規劃的條件的限制下，大量農村建設用地入市只可能是“調整入市”，即將建設用地復墾形成建設用地指標，再在符合規劃的具有區位優勢的地區覆蓋入市。這樣只可能讓特定的具有區位優勢地區的農民集體獲取更多的建設用地收益，獲得絕大多數農地非農使用收益，一般農民獲益甚少。此種做法更為深層的影響是沖擊了基本土地制度，把土地制度改革變成了對現行土地制度的根本突破而不是“打補丁”。農村集體經營性建設用地本來應解決的東部沿海城市帶農村地區由于特殊工業化路徑與土地制度安排而形成的歷史遺留問題，那么就當作歷史遺留問題來解決就好了。現在一般允許特定區位的農民通過土地直接入市占有城市建設用地的土地增值收益，把土地“漲價歸公”變“漲價歸私”，就從根本上沖擊了中國社會主義土地公有制。這樣，本來只是要解決歷史遺留問題的農村集體經營性建設用地入市手段，卻可能被誤導到沖擊中國基本土地制度的陷阱中來。

從農村土地利用規劃上看，對于沿海發達地區特定歷史條件下產生的歷史遺留問題，應有耐心慢慢解決。沿海發達地區農村存在的最大問題是土地上已經附著了巨大利益，任何土地利用規劃都可能引發利益調整，從而引發社會矛盾。從這個意義上來說，對于東部沿海發達地區的農村集體經營性建設用地這一歷史遺留問題，要用專門的辦法來解決，要有耐心，要通過進一步的發展來解決。

在廣大的中西部地區，一方面，農村缺少對建設用地的需求，另一方面，農村也幾乎沒有需要入市的集體經營性建設用地，這就使中西部地區的土地上沒有附著利益。也就是說，中西部地區的土地就像一張白紙，可以畫最好最美的畫，可以按科學和效率原則進行最好的土地利用規劃。千萬不要用農村集體經營性建設用地入市(包括直接入市和調整入市)來干擾中西部農村的土地利用規劃。越是簡單明確的土地利用制度越有利于做出好的土地利用規劃。農村集體經營性建設用地入市改革人為地增加了土地利用制度的復雜性，干擾了土地利用規劃的實施。

還有一種意見認為，國家可以通過“土地增值收益調節金”平衡不同地區獲得土地增值收益的差距，各個試點地區均在集體經營性建設用地入市改革中制定了征收土地增值收益調節金的制度。對于這一制度的理想實踐，國土資源部副部長王世元認為：“土地增值收益在國家和集體之間合理分配，既要保障土地征收中土地增值收益的合理分配，又要與農村集體經營性建設用地入市土地增值收益在國家和集體間分配比例相銜接。分配比例的最佳點，就是保障農民合理利益有所增長的同時，還要保證國家建設征收土地順利實施。”④實踐表明，其中的操作難度很大。

相對于國家直接掌握土地開發權，通過壟斷城市一級的土地市場獲得“土地財政”，國家向掌握土地開發權的農民集體收取土地增值收益調節金的成本更大。從我們調查的經驗來看，基本規律是：土地收益越大，農民地權意識越強；集體經濟組織越是經過“政經分離”的體制改革從而成為經營性的企業法人(股份公司)，政府越是難以順利收取能夠合理調節收入差距的土地調節金。這種情況在珠三角表現得尤為突出。珠三角的農民認為土地是集體的，也是農民個人的，土地非農化形成的增值收益是歸他們私人的，國家試圖從中汲取哪怕是很少的一部分也是不正當的。廣東南海區是一個突出的例子。2014年，南海區出臺《南海區集體建設用地使用權流轉實施辦法》，明確提出“集體土地商服產業載體項目須繳納集體建設用地流轉城鄉統籌提留金，統籌用于我區道路、給排水、供電等城鄉公共基礎設施的建設維護”，同時也提出“集體建設用地使用權轉讓發生增值的，應該參照國有土地增值稅征收標準，繳納土地增值收益”。但據有關研究，文件實施以來，尚未成功收取一宗集體建設用地的相關費用。其中，最大的阻力來自于村集體，對于村集體來講，他們更愿意“流轉”而不愿意“入市”[15]。2015年，南海區被納入集體經營性建設用地入市改革試點范圍，南海區制定了《佛山市南海區農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金與稅費征收使用管理試行辦法》，對商服用地用途的集體經營性建設用地入市僅收取10%的土地收益調節金。在全國各個試點中，南海區的建設用地價值最高，土地增值收益調節金收取比例卻最低，表面原因是政府讓利于民，深層原因是在政府和農民的關系中，政府處于弱勢地位。有兩次改革強化了政府這種結構性的弱勢地位，一是2004年南海區農村集體資產的股份制改革，農民地權的個體化意識被強化，村集體及農民普遍認為調節金是政府從他們的土地收益款項中切取的蛋糕；二是2011年發源于南海區的“政經分離”改革，它又強化了個體農民通過股份公司形成的利益共同體，大大增加了村集體在土地增值收益分配中的博弈能力，導致政府難以征收哪怕是很低比例的土地調節金。

(三) 宅基地制度改革中的土地利用問題

宅基地制度改革有最重要的兩個目標：一是盤活農民的宅基地，顯化土地的用益物權；二是保護土地資源，防止農民宅基地閑置，讓進城農民退出宅基地。要達到這兩個目標，必須首先理解宅基地的性質及其功能。

從宅基地性質上講，宅基地就是農民用于建房的土地，是免費獲得和長期使用的。從功能上講，宅基地不僅是農民在農村生產生活的基本保障，而且是農民進城失敗時的退路。當前農民家庭一般保持“以代際分工為基礎的半工半耕”生計模式，年輕子女進城務工，年老父母留村務農，共同構成農民體面的家庭勞動力再生產的經濟基礎。在這一基礎上，即使年輕農民進城，農民家庭依然依賴農村宅基地和住房。進城居住的也一般是年輕農民。農民家庭全部融入城市還需要一個較長的過程。這就是中國農民積極參與構建的“漸進城鎮化”模式和秩序[16]。因此，在中國城市化進程中，應當保障農民農村的住房，防止農民失去宅基地。

從土地利用規劃角度來看，當前農村宅基地制度改革有三個方面值得重視。

第一，從保護土地資源的角度來看，當前和今后一段時期是中國快速城市化時期，在此期間，宅基地仍將是中國農民最基本的保障，合理的政策是不急于讓進城農民退出宅基地，而是允許有一定的宅基地閑置。等到中國快速城市化結束，農民穩定進城以后，再來對農村宅基地進行統一的規劃利用。這樣既有效率，又有條件。宅基地利用的“粗放”問題不是大問題，退出不暢的問題更不是問題。宅基地低效利用是與農村生產生活方式相聯系的，無論宅基地利用或不利用都存放在那里，有很多資源并非是要立即使用的。宅基地本質上是農村集體中耕種相對不便的荒地坡地。

第二，宅基地“用益物權”(或者說“財產權”)的實現與宅基地區位有極大關系。因為人口流入，沿海發達地區的宅基地具有了財產性質。而在占中國宅基地主要部分的中西部農村，農村人口大量流出，并不存在宅基地稀缺的問題，宅基地較少有財產屬性。在大多數農村，土地利用規劃的重點在于保護土地資源，而不是實現所謂農民的 “土地財產權”。

第三，保護土地資源要盡可能用較少的代價。在浙江義烏的宅基地制度改革中，政府推動農戶退出宅基地形成土地指標的成本達到數十萬元/畝，投入超過百億元。對于一個縣級市來講，為獲得宅基地退出形成的建設用地指標太昂貴了，這些資金本可以用于更有效率的生產和建設。

當前，全國15個進行宅基地制度改革試點的地區大都存在一個認識誤區，即宅基地是農民或農村“沉睡的資產”。通過對宅基地的開發，或者退出宅基地，就可以產生出巨額土地財富。這個土地財富不僅僅構成了農民財產性收入的來源，而且可以極大地促進地方經濟的發展。這顯然是一個誤會。在少數發達地區的農村或有區位優勢的地區(比如浙江德清莫干山風景旅游區)，宅基地上所建住房可以用于出租或服務業，而具有較大的市場價值。而在全國絕大多數農村地區，隨著農民進城，大量農村宅基地閑置下來。宅基地只是用于建住房的一塊土地，且往往是荒地或坡地。農民退出宅基地，將宅基地復墾為耕地，增加了土地資源，這塊復墾出來的宅基地最多也就是一塊普普通通的耕地，用于種糧食，其土地價值是十分有限的。現在學界乃至政策部門熱衷于讓農民退出宅基地并復墾為耕地，是因為宅基地復墾可以形成城市建設用地指標，指標值錢。問題是，指標只是轉移了財富，而沒有也不可能生產出財富來。在當前農民仍然無法完全離開土地的情況下，地方政府通過大量財政支付促使農民離開土地，退出宅基地，“帶著財產進城”，不僅浪費了國家寶貴的財政資源，而且將進城農民置于進城失敗就無法再退回農村的風險之中。

即使從土地利用效率的角度來看，當前中國城市化正在快速進行，采取農民退出一間宅基地即復墾一間宅基地的辦法，還會影響土地復墾的效率，甚至影響土地利用規劃。與這種急于讓農民退出宅基地并復墾的做法相反，可以讓農民自己在進城風險與宅基地退出之間進行選擇。再過20年，農民進城了，該退出的宅基地都退出來了，這些宅基地資源就可以進行統一規劃統一復墾，從而變成寶貴的耕地資源⑤。我們要認識到，宅基地早一點退出還是晚一點退出，早一點復墾還是晚一點復墾，都是中國的土地，都是備用的、可以隨時復墾的耕地，都是中國的土地資源，是一種資源的冗量⑥，是有條件就可以復墾出來的土地資源。在相當長的一個時期內，中國土地資源還遠未緊張到要復墾農民宅基地種糧食的地步。一個證據是，當前中國耕地季節性拋荒極其普遍，這說明中國現在的土地資源具有大量的農業產出剩余。

總之，從土地利用角度來看，當前宅基地制度改革中普遍存在將宅基地當作所謂“沉睡的資產”來進行開發，從而造成了當前宅基地改革試點中的胡亂折騰[16]。一個好的土地利用規劃必須注意三個方面：一是可以為進城失敗的農民留下退路。就是說，在當前及未來一個時期內，應當將保留農民宅基地作為基本保障，作為農村土地利用規劃的目標。農民有退路，國家才有前途。二是要用盡可能少的財政資源投入來完成宅基地退出并復墾為耕地。義烏復墾一畝宅基地動輒要數十萬上百萬元投入，實在是過于巨大的財政資源浪費。三是宅基地退出要有序，有規劃，且要自然而然，水到渠成，而不能急于求成。中國社會正處于一個巨變時代，不要急于規劃，當大多數農民進城安居了，農村宅基地自然就消失了，這時國家再來進行農村土地利用規劃，就會事半功倍。當前全國進行宅基地制度改革試點的15個縣(市、區)都把推動宅基地退出作為中心任務之一，顯然是太急于求成了。

四、結論

綜上所述，三項土地制度改革正在全國試點地區實施，理論和實踐方面均存在一定的問題，對土地利用規劃產生了深刻的影響。征地制度改革的核心訴求是“縮小征地范圍”，這僅僅能增加優勢區位農民的收益，把他們變成“土地食利者”階層，增加國家和農民之間征地的沖突，將極大地增加土地利用規劃執行的難度。集體經營性建設用地入市過程中最大的獲利者是沿海城市帶的農民，這部分農民恰恰是已經從集體土地非農使用中獲得大量收益的群體。允許農村宅基地調整入市將對現行土地制度構成根本性的挑戰，對現行土地制度基礎上的土地利用規劃的制定和實施極為不利。在農村宅基地制度改革中，地方普遍把宅基地當作所謂的“資產”來開發，希望借此解決農民財產收入問題和農村土地利用粗放等問題，其實際結果只是“亂折騰”，不僅擾亂農村土地利用規劃，而且對農民造成極大的風險。

三項土地制度改革的初衷均是為了解決發達地區農村土地利用的問題，按照主流輿論解讀改革方向，結果卻增加了發達地區農村和農民本來得到的收益，損害了現行土地制度及其基礎上的土地利用規劃。將發達地區土地利用的教訓或者說將先行地區的劣勢復制到本來可以發揮后發優勢的中西部地區的主張與實踐，值得學界及政策部門反思。

注釋：

① 均援引自公開報道的資料，海南文昌和吉林九臺兩地區缺乏數據。

② 佛山市南海區人民政府關于印發《佛山市南海區農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金與稅費征收使用管理試行辦法》的通知(南府函〔2015〕149號)[R]. 佛山市南海區人民政府，2015-12-11。

③ 湖北宜城案例為筆者團隊2016年3月實地調研獲得。

④ 王世元. 在農村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓會議上的解讀. 內部資料, 2015-05-23。

⑤ 這就是一些地區地方政府明智地選擇復墾“空心村”，廉價地獲得土地指標的原因。

⑥ 相關討論可以參看賀雪峰.論農村宅基地中的資源冗量，工作論文。

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