國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)階段的擔(dān)保國(guó)責(zé)任問(wèn)題

趙憶怡

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海，200042)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《公約》)將“國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土”定義為“區(qū)域”，“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)特指勘探和開(kāi)發(fā)“區(qū)域”資源的活動(dòng)①。隨著“區(qū)域”從資源勘探向開(kāi)發(fā)階段過(guò)渡，制定調(diào)整“區(qū)域”內(nèi)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)法律關(guān)系的國(guó)際法規(guī)則成為國(guó)際海底管理局(簡(jiǎn)稱管理局)當(dāng)前的工作重心。2017年，管理局法律與技術(shù)委員會(huì)發(fā)布迄今為止內(nèi)容最為綜合的《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》，其中關(guān)于擔(dān)保國(guó)確保承包者遵守義務(wù)的責(zé)任引發(fā)締約國(guó)的高度關(guān)注。雖然規(guī)定于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其相關(guān)附件中的擔(dān)保國(guó)責(zé)任(sponsoring state responsibilities)得到了勘探階段規(guī)章的確認(rèn)以及國(guó)際海洋法庭海底爭(zhēng)端分庭咨詢意見(jiàn)的進(jìn)一步澄清，但是諸如擔(dān)保國(guó)責(zé)任在開(kāi)發(fā)階段所面臨的新問(wèn)題，責(zé)任承擔(dān)范圍等與未來(lái)“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)息息相關(guān)的事項(xiàng)仍然不甚清楚。為此，本文從擔(dān)保國(guó)責(zé)任的理論分析入手，就擔(dān)保國(guó)責(zé)任在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)規(guī)章制定中可能出現(xiàn)的三方面重要問(wèn)題結(jié)合“區(qū)域”制度和國(guó)際社會(huì)的關(guān)切進(jìn)行分析，涉及責(zé)任承擔(dān)范圍上擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任的界限、環(huán)境保護(hù)義務(wù)對(duì)擔(dān)保國(guó)責(zé)任的影響以及管理局行使權(quán)力對(duì)擔(dān)保國(guó)履行義務(wù)的影響。

一、擔(dān)保國(guó)責(zé)任的現(xiàn)狀與新問(wèn)題

“區(qū)域”內(nèi)資源勘探開(kāi)發(fā)制度被普遍認(rèn)為是“區(qū)域”制度的核心，《公約》將擔(dān)保國(guó)責(zé)任適用于“區(qū)域”內(nèi)資源勘探開(kāi)發(fā)法律關(guān)系。“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)由管理局組織和控制，“區(qū)域”資源也由該國(guó)際組織管理，目前管理局制定有調(diào)整“區(qū)域”內(nèi)勘探階段法律關(guān)系的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》(統(tǒng)稱《勘探規(guī)章》)。“區(qū)域”開(kāi)發(fā)階段擔(dān)保國(guó)責(zé)任的基本內(nèi)容以當(dāng)前勘探階段所明確的擔(dān)保國(guó)責(zé)任為基礎(chǔ)。

(一) “區(qū)域”開(kāi)發(fā)階段的擔(dān)保國(guó)責(zé)任基本內(nèi)容

擔(dān)保國(guó)是適用于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)法律關(guān)系的一個(gè)特定概念，從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的主體若非管理局或締約國(guó)，則必須由締約國(guó)提供擔(dān)保。《公約》將擔(dān)保國(guó)界定為有責(zé)任確保其國(guó)有企業(yè)、具有其國(guó)籍或由其本身或其國(guó)民有效控制的自然人或者法人根據(jù)《公約》規(guī)定從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，并為其活動(dòng)提供擔(dān)保的締約國(guó)。擔(dān)保國(guó)義務(wù)包括盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)兩部分，前者是確保承包者遵守勘探開(kāi)發(fā)合同和“區(qū)域”制度，后者則包括擔(dān)保國(guó)本身遵守環(huán)境保護(hù)規(guī)定和協(xié)助管理局等②。擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者因沒(méi)有履行《公約》規(guī)定的義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任，但是當(dāng)擔(dān)保國(guó)已經(jīng)采取一切必要和適當(dāng)措施以確保其所擔(dān)保的承包者遵守“區(qū)域”制度時(shí)，則其對(duì)于承包者的未遵守行為而造成的損害沒(méi)有賠償責(zé)任③。管理局后續(xù)制定的《勘探規(guī)章》也是“區(qū)域”制度的一部分，其對(duì)于擔(dān)保國(guó)的界定與《公約》相統(tǒng)一，要求擔(dān)保國(guó)早在勘探合同申請(qǐng)階段即正式簽署以國(guó)家名義出具的擔(dān)保書。在出具擔(dān)保書時(shí)，擔(dān)保國(guó)同時(shí)向國(guó)際海底管理局承諾其遵守直接義務(wù)和盡責(zé)義務(wù)④。

從《公約》與《勘探規(guī)章》可以看出，擔(dān)保國(guó)責(zé)任是國(guó)家在參與“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)時(shí)所負(fù)有的責(zé)任。擔(dān)保國(guó)的本質(zhì)特征在于其本身首先是締約國(guó)，與管理局同屬國(guó)際法上的主體，可以承擔(dān)國(guó)際法上的義務(wù)。擔(dān)保國(guó)責(zé)任體現(xiàn)了管理局組織控制“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)并管理“區(qū)域”資源需要締約國(guó)的協(xié)助，這也是擔(dān)保國(guó)在“區(qū)域”制度中受到重視的原因。根據(jù)《公約》的界定，管理局在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)法律關(guān)系中是規(guī)章(regulations)的制定者與合同當(dāng)事方，又負(fù)有義務(wù)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行必要控制以確保其遵守“區(qū)域”制度。那些必須有擔(dān)保國(guó)的承包者作為合同相對(duì)方，畢竟不是國(guó)際法上的主體，無(wú)法像國(guó)家那樣承擔(dān)國(guó)際法上的義務(wù)，因此管理局對(duì)其進(jìn)行必要控制需要利用締約國(guó)對(duì)承包者的管轄與控制。締約國(guó)成為承包者的擔(dān)保國(guó)時(shí)，其與管理局和承包者之間就形成了關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。《公約》創(chuàng)設(shè)擔(dān)保國(guó)制度使締約國(guó)能夠以擔(dān)保國(guó)的方式，在其國(guó)內(nèi)法范圍內(nèi)確保承包者遵循“區(qū)域”制度和合同的規(guī)定從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)[1]。

對(duì)于締約國(guó)而言，十分重要的是明確擔(dān)保國(guó)責(zé)任，從而明確其為承包者進(jìn)行擔(dān)保所承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際海洋法庭海底爭(zhēng)端分庭(簡(jiǎn)稱海底爭(zhēng)端分庭)于 2011年應(yīng)管理局理事會(huì)請(qǐng)求發(fā)表了《關(guān)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任的咨詢意見(jiàn)》(Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion No.17，簡(jiǎn)稱第17號(hào)咨詢意見(jiàn))以闡明當(dāng)前階段締約國(guó)所應(yīng)當(dāng)履行的擔(dān)保國(guó)責(zé)任及其免責(zé)條件，進(jìn)一步澄清《公約》和《勘探規(guī)章》中不甚清楚的內(nèi)容。第17號(hào)咨詢意見(jiàn)將擔(dān)保國(guó)義務(wù)分為盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)，其中最為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于闡明擔(dān)保國(guó)的盡責(zé)義務(wù)(due diligence)是“確保承包者遵守‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)規(guī)則”⑤。擔(dān)保國(guó)直接義務(wù)的內(nèi)容主要包括協(xié)助管理局的義務(wù)、適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(precautionary principle)和最佳環(huán)境做法(best environmental practices)等環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)，以及確保管理局向承包者發(fā)出緊急命令(emergency order)時(shí)提供保證等[2]。

與擔(dān)保國(guó)責(zé)任密切相關(guān)的是義務(wù)的履行方式與免責(zé)條件。雖然擔(dān)保國(guó)義務(wù)被總結(jié)為兩個(gè)方面，但擔(dān)保國(guó)的義務(wù)屬于適當(dāng)盡責(zé)的義務(wù)，因而對(duì)于國(guó)家而言履行擔(dān)保國(guó)義務(wù)的核心統(tǒng)一指向了國(guó)內(nèi)法的制定與執(zhí)行。一旦承包者違反義務(wù)并造成損害，有無(wú)國(guó)內(nèi)法對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)制是決定擔(dān)保國(guó)承擔(dān)賠償責(zé)任與否的必要條件。一方面，第17號(hào)咨詢意見(jiàn)中“盡責(zé)義務(wù)的履行與免責(zé)”部分的結(jié)論表明，當(dāng)擔(dān)保國(guó)已經(jīng)“采取一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧贝_保承包者的遵守就視為履行了盡責(zé)義務(wù)，可免于承擔(dān)賠償責(zé)任。其中“必要和適當(dāng)?shù)拇胧彼傅氖菗?dān)保國(guó)針對(duì)承包者行為的監(jiān)督制定法律法規(guī)、采取行政措施。至于國(guó)家需要制定何種規(guī)制程度的國(guó)內(nèi)法以確保承包者遵守，第17號(hào)咨詢意見(jiàn)主要澄清了在海洋環(huán)境保護(hù)方面擔(dān)保國(guó)所制定的國(guó)內(nèi)法不低于國(guó)際法上的標(biāo)準(zhǔn)，具體而言不應(yīng)低于管理局所制定的規(guī)章所要求的環(huán)境保護(hù)水平⑥。另一方面，第17號(hào)咨詢意見(jiàn)中“直接義務(wù)的履行與免責(zé)”部分的結(jié)論表明其與擔(dān)保國(guó)的盡責(zé)義務(wù)仍然密切相關(guān)，因?yàn)閾?dān)保國(guó)對(duì)于盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)的履行在立法時(shí)往往進(jìn)行綜合考量。例如《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域勘探開(kāi)發(fā)法》(簡(jiǎn)稱《深海法》)關(guān)于承包者應(yīng)“采取可獲得的技術(shù)”和“采取必要措施”體現(xiàn)了《深海法》與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的密切聯(lián)系，同時(shí)該規(guī)定確保承包者遵守“海洋環(huán)境保護(hù)與保全”[3]。

在實(shí)踐中，各國(guó)國(guó)內(nèi)法關(guān)于擔(dān)保國(guó)義務(wù)的履行與免責(zé)一般以第17號(hào)咨詢意見(jiàn)所澄清的內(nèi)容為指引。雖然第17號(hào)咨詢意見(jiàn)不具有法律拘束力，但其所梳理的內(nèi)容是具有法律拘束力的《公約》及其相關(guān)附件，因此可以理解為對(duì)擔(dān)保國(guó)責(zé)任內(nèi)涵的恰當(dāng)闡明。目前從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的國(guó)家紛紛制定或修改相關(guān)法律，履行擔(dān)保國(guó)義務(wù)[4]。2016年我國(guó)實(shí)施《深海法》，并于2017年實(shí)施與之配套的《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)樣品管理暫行辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)資料管理暫行辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》，是有效履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任的體現(xiàn)。

(二) “區(qū)域”開(kāi)發(fā)制度構(gòu)建中的擔(dān)保國(guó)責(zé)任新問(wèn)題

當(dāng)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)，擔(dān)保國(guó)責(zé)任問(wèn)題再度受到管理局與締約國(guó)的關(guān)注。當(dāng)前“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)主要是探礦與勘探，通常理解為“區(qū)域”內(nèi)資源正處于勘探階段。《公約》和管理局規(guī)章將“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)分為探礦、勘探、開(kāi)發(fā)三類，其法律關(guān)系的復(fù)雜程度逐步遞進(jìn)。探礦被界定為資源的研究調(diào)查，探礦者無(wú)須向管理局申請(qǐng)合同以便獲得關(guān)于“區(qū)域”資源的專屬權(quán)利，因此不存在擔(dān)保國(guó)的問(wèn)題。到了勘探活動(dòng)階段，則開(kāi)始涉及擔(dān)保國(guó)責(zé)任，因?yàn)榭碧交顒?dòng)產(chǎn)生了對(duì)于特定范圍礦產(chǎn)資源的專屬勘探權(quán)和優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)，承包者必須先向管理局申請(qǐng)并在勘探合同生效后方可“探尋分析資源礦床、測(cè)試具有一定規(guī)模的使用設(shè)備”⑦。實(shí)踐中從事勘探活動(dòng)的承包者，第一種是國(guó)家政府直接作為承包者，第二種是其他非政府實(shí)體作為承包者同時(shí)由擔(dān)保國(guó)進(jìn)行擔(dān)保，第二種做法占絕大多數(shù)⑧。

隨著“區(qū)域”首批勘探合同于2016年起陸續(xù)到期，并且深海采礦技術(shù)相較于首批勘探合同簽訂時(shí)已實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展，管理局認(rèn)為“區(qū)域”正從勘探階段轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)階段。在開(kāi)發(fā)階段，承包者為商業(yè)目的 “回收和選取礦物，包括建造和操作供生產(chǎn)銷售礦物的采礦、加工和運(yùn)輸系統(tǒng)”，使礦產(chǎn)資源真正轉(zhuǎn)變?yōu)樘N(yùn)含經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生產(chǎn)資料，復(fù)雜性遠(yuǎn)高于勘探活動(dòng)⑦。此時(shí)《勘探規(guī)章》不再適用，管理局自2014年著手制定《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章》(Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area，簡(jiǎn)稱《開(kāi)發(fā)規(guī)章》)，目前已有2017年《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》(簡(jiǎn)稱《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》)，其中對(duì)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任問(wèn)題的探討尚處于初步階段。

“區(qū)域”開(kāi)發(fā)制度構(gòu)建過(guò)程中尚未明確的問(wèn)題包括擔(dān)保國(guó)責(zé)任承擔(dān)范圍、環(huán)境保護(hù)水平對(duì)擔(dān)保國(guó)直接義務(wù)的影響，以及管理局行使權(quán)力對(duì)擔(dān)保國(guó)履行盡責(zé)義務(wù)的影響。三方面新問(wèn)題的具體表現(xiàn)形式在于：①開(kāi)發(fā)階段擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任界限的厘清。國(guó)家未履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任時(shí)可能導(dǎo)致的損害賠償責(zé)任是國(guó)際法上的責(zé)任，因而擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在具有高風(fēng)險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)階段有必要完善關(guān)于兩者界限的探討，從而使締約國(guó)明確擔(dān)保國(guó)責(zé)任承擔(dān)范圍。②共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是否適用于擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度。在擔(dān)保國(guó)關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的直接義務(wù)中引入了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則等國(guó)際環(huán)境法中的基本原則，而共同但有區(qū)別的責(zé)任這一國(guó)際環(huán)境法基本原則在“區(qū)域”制度中缺乏恰當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。“區(qū)域”開(kāi)發(fā)制度構(gòu)建是探討共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是否適用于擔(dān)保國(guó)制度的時(shí)機(jī)。③管理局在開(kāi)發(fā)階段引入處罰承包者的規(guī)定將如何與擔(dān)保國(guó)的相關(guān)立法與執(zhí)法協(xié)調(diào)。擔(dān)保國(guó)立法與執(zhí)法是履行擔(dān)保國(guó)盡責(zé)責(zé)任的核心，而開(kāi)發(fā)階段管理局?jǐn)M將處罰承包者作為其權(quán)力行使的一部分，由此與擔(dān)保國(guó)責(zé)任的履行極易形成雙重處罰。在開(kāi)發(fā)階段對(duì)擔(dān)保國(guó)責(zé)任的討論伴隨著《開(kāi)發(fā)規(guī)章》制定工作的進(jìn)行，新的擔(dān)保國(guó)責(zé)任問(wèn)題在制定工作結(jié)束時(shí)也必須得到解決，因?yàn)橐坏╅_(kāi)始商業(yè)開(kāi)發(fā)，則利益與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必然隨之而生。

探析開(kāi)發(fā)階段的擔(dān)保國(guó)責(zé)任新問(wèn)題及其解決仍以第17號(hào)咨詢意見(jiàn)所澄清的擔(dān)保國(guó)責(zé)任為基礎(chǔ)，其作為海底爭(zhēng)端分庭審理的第1個(gè)案件普遍被認(rèn)為具有積極意義。其所分析的擔(dān)保國(guó)責(zé)任問(wèn)題針對(duì)的是《公約》規(guī)定所涵蓋的勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，那么不僅勘探階段擔(dān)保國(guó)責(zé)任作此種闡明，未來(lái)開(kāi)發(fā)階段的擔(dān)保國(guó)責(zé)任也需要包含“擔(dān)保國(guó)如已依法采取一切必要和適當(dāng)措施，則對(duì)于其所擔(dān)保的承包者因不履行義務(wù)而造成的損害，不承擔(dān)賠償責(zé)任”的基調(diào)。

二、擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任的界限

關(guān)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任的關(guān)系在以往的學(xué)界觀點(diǎn)中存在一定爭(zhēng)議，在《深海法》立法論證過(guò)程中也有所涉及。針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)在開(kāi)發(fā)階段公認(rèn)的高投入與高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探討開(kāi)發(fā)階段擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任的界限的重要意義在于，其實(shí)質(zhì)上是進(jìn)一步探討開(kāi)發(fā)階段擔(dān)保國(guó)責(zé)任承擔(dān)范圍，為締約國(guó)澄清其中的法律關(guān)系性質(zhì)與法律風(fēng)險(xiǎn)。

(一) 厘清擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任界限之必需

當(dāng)擔(dān)保國(guó)履行其義務(wù)，則擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任的關(guān)聯(lián)其實(shí)并不密切。國(guó)家責(zé)任是由國(guó)家承擔(dān)的國(guó)際法律責(zé)任，國(guó)家責(zé)任的引發(fā)需要考慮國(guó)際不法行為的主、客觀方面，以及國(guó)家責(zé)任的歸責(zé)原則等一系列復(fù)雜要素[5]。國(guó)家責(zé)任分為國(guó)家實(shí)施國(guó)際不法行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以及國(guó)家造成損害時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。前者是國(guó)際法中的“傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任”，以國(guó)家實(shí)施不法行為為前提，是國(guó)家的違法行為造成其他主體受到損害時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任[6]。然而，在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)活動(dòng)法律關(guān)系中，擔(dān)保國(guó)并非以國(guó)家身份進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，其行為屬于為承包者作出履約和遵守“區(qū)域”制度的保證。當(dāng)承包者在進(jìn)行“區(qū)域”資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中產(chǎn)生法律責(zé)任時(shí)，其行為并不能當(dāng)然歸因于國(guó)家。

國(guó)際公法領(lǐng)域除了傳統(tǒng)的國(guó)家責(zé)任，還發(fā)展出了“跨界損害責(zé)任”作為國(guó)家責(zé)任，是在國(guó)家沒(méi)有實(shí)施不法行為時(shí)造成損害的責(zé)任。由于跨界損害具有超越國(guó)家管轄范圍的要素，因此有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)跨界損害包括對(duì)全球公域的環(huán)境損害時(shí)，則擔(dān)保國(guó)責(zé)任是可以納入廣義的跨界損害責(zé)任中的[7]。可是通過(guò)第17號(hào)咨詢意見(jiàn)的闡明，《公約》對(duì)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任的規(guī)定并不允許其形成此種解釋。一方面，《國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害后果的國(guó)際責(zé)任條款(草案)》將“跨界損害”的定義局限于“在另一國(guó)領(lǐng)土上或在該國(guó)管轄或控制下的其他地方所造成的人身、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境損害”，而“區(qū)域”概念中所具有的“國(guó)家管轄范圍以外”要素已經(jīng)使其與國(guó)家管轄形成了明確的區(qū)分⑨。另一方面，擔(dān)保承包者的締約國(guó)并不是“在其領(lǐng)土上或在其管轄或控制下進(jìn)行危險(xiǎn)活動(dòng)的國(guó)家”，與跨界損害的“起源國(guó)”相去甚遠(yuǎn)，此外承包者所進(jìn)行的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)也并非在國(guó)家“管轄或控制下所進(jìn)行的危險(xiǎn)活動(dòng)”。因此，擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任分屬兩個(gè)不同范疇，對(duì)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任的探討宜回歸到開(kāi)發(fā)活動(dòng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系上來(lái)。

(二) 擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家無(wú)過(guò)失責(zé)任的界限

《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》未公布前，對(duì)于承包者合同履行不能所引發(fā)的法律責(zé)任問(wèn)題，人們往往難以明確其解決方法，于是傾向于考慮將擔(dān)保國(guó)責(zé)任進(jìn)行演進(jìn)解釋、擴(kuò)大解釋作為彌補(bǔ)法律責(zé)任空缺的方式。這是產(chǎn)生擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家無(wú)過(guò)失責(zé)任的區(qū)分問(wèn)題的根源。隨著《開(kāi)發(fā)規(guī)章》的制定，擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)家無(wú)過(guò)失責(zé)任的區(qū)分問(wèn)題有望迎刃而解。

在管理局未發(fā)布《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》時(shí)，對(duì)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任存在著一種將其與“開(kāi)發(fā)合同之債”聯(lián)系在一起的思考，認(rèn)為《開(kāi)發(fā)規(guī)章》可能會(huì)在某些情況下使國(guó)家承擔(dān)無(wú)過(guò)失責(zé)任[8]。例如，承包者在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)活動(dòng)的進(jìn)行過(guò)程中發(fā)生了重大損害的情況，如果承包者為管理局事先提供的保證金根本不足以解決其所造成的損害后果，此時(shí)有觀點(diǎn)認(rèn)為或許可以“將擔(dān)保國(guó)的盡責(zé)義務(wù)解釋為要求國(guó)家確保一定結(jié)果，或者使國(guó)家實(shí)際承擔(dān)責(zé)任但不以責(zé)任形式來(lái)表現(xiàn)，如成立國(guó)家基金來(lái)填補(bǔ)責(zé)任缺口”。

然而根據(jù)第17號(hào)咨詢意見(jiàn)的澄清，擔(dān)保國(guó)的盡責(zé)義務(wù)是對(duì)承包者遵守“區(qū)域”制度與合同義務(wù)的確保。這種“確保”是確保承包者的行為(obligation of conduct)，在任何情況下不能被理解成是為了達(dá)成承包者遵守義務(wù)的結(jié)果(obligation of result)⑩。如果將擔(dān)保國(guó)的保證理解為確保結(jié)果，則擔(dān)保國(guó)的義務(wù)也就不能被稱為盡責(zé)義務(wù)。而即使第17號(hào)咨詢意見(jiàn)沒(méi)有進(jìn)行這樣的闡述，擔(dān)保國(guó)也不應(yīng)當(dāng)成為承包者履行義務(wù)不能時(shí)的責(zé)任承擔(dān)者。“區(qū)域”資源的開(kāi)發(fā)是一種以商業(yè)為目的的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，當(dāng)承包者作為法律責(zé)任的承擔(dān)方，此時(shí)其國(guó)內(nèi)相關(guān)法律可以進(jìn)行約束，即擔(dān)保國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)執(zhí)法履行盡責(zé)義務(wù)以解決問(wèn)題。而如果國(guó)家被作為合同法律責(zé)任的承擔(dān)者，則基于國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)有些類似?。總而言之，在“區(qū)域”制度構(gòu)建過(guò)程中，將尚待協(xié)商的擔(dān)保國(guó)相關(guān)問(wèn)題解釋為“由擔(dān)保國(guó)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任”并不妥當(dāng)。根據(jù)《公約》規(guī)定，無(wú)論在勘探還是開(kāi)發(fā)階段，擔(dān)保國(guó)責(zé)任在合同中都不屬于連帶賠償責(zé)任。國(guó)家責(zé)任的歸責(zé)形式不能被隨意附加于擔(dān)保國(guó)，從而侵蝕開(kāi)發(fā)活動(dòng)的商業(yè)屬性，基于承包者與管理局之間的合同關(guān)系而產(chǎn)生的法律責(zé)任一旦與擔(dān)保國(guó)責(zé)任、國(guó)家無(wú)過(guò)失責(zé)任產(chǎn)生混淆，則開(kāi)發(fā)活動(dòng)將難以有序開(kāi)展。豁免，承包者所造成的損害既無(wú)法得到財(cái)政上的補(bǔ)救，又會(huì)產(chǎn)生一系列復(fù)雜的法律問(wèn)題。

目前《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》第27條初步設(shè)計(jì)將此種履約不能的風(fēng)險(xiǎn)利用保險(xiǎn)(insurance)的方式進(jìn)行分散。事實(shí)上，以商業(yè)保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)分散方式相較于要求擔(dān)保國(guó)承擔(dān)責(zé)任更為合理和現(xiàn)實(shí)，這與火箭發(fā)射過(guò)程中進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)(obligatory insurance for operator)的做法

三、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國(guó)制度中的適用

環(huán)境保護(hù)是“區(qū)域”制度中的一項(xiàng)原則，是在“區(qū)域”實(shí)現(xiàn)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則和可持續(xù)發(fā)展所需要顧及的方面。第17號(hào)咨詢意見(jiàn)對(duì)擔(dān)保國(guó)提出的立法要求包括適用國(guó)際環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。1992年聯(lián)合國(guó)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第7項(xiàng)原則以“各國(guó)對(duì)全球環(huán)境惡化所引起的作用、掌握的技術(shù)和財(cái)力資源不同”為基礎(chǔ)，明確了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在追求可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中擁有共同但有區(qū)別的責(zé)任[9]。其已經(jīng)成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，被認(rèn)為是指導(dǎo)國(guó)際環(huán)境立法的重要原則?。探討共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國(guó)制度中的適用前景，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)一步探討開(kāi)發(fā)階段擔(dān)保國(guó)義務(wù)中的環(huán)境保護(hù)。

(一) 共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國(guó)制度中的適用問(wèn)題根源

第 17號(hào)咨詢意見(jiàn)的提出背景本身就與發(fā)展中國(guó)家對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的關(guān)注直接相關(guān)。當(dāng)時(shí)瑙魯和湯加政府有意向作為“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的擔(dān)保國(guó)，同時(shí)擔(dān)心其作為發(fā)展中國(guó)家不足以承擔(dān)承包者可能造成的損害賠償，因而通過(guò)管理局理事會(huì)向海底爭(zhēng)端分庭提議由后者發(fā)表專門的咨詢意見(jiàn)。在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)階段，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國(guó)責(zé)任中的適用成為一個(gè)亟待探討的問(wèn)題，究其根源在于開(kāi)發(fā)階段管理局對(duì)于擔(dān)保國(guó)直接義務(wù)的相關(guān)規(guī)定有所變化。

我國(guó)《深海法》的實(shí)施是履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任的體現(xiàn)，包括適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法的義務(wù)，以及確保管理局向承包者發(fā)出緊急命令時(shí)提供保證的義務(wù)。當(dāng)前對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)法產(chǎn)生履行直接義務(wù)壓力的新情況在于，《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》在擔(dān)保國(guó)直接義務(wù)之外，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的差別缺乏探討與體現(xiàn)，可能不利于未來(lái)發(fā)展中國(guó)家參與“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)。例如規(guī)定擔(dān)保國(guó)在開(kāi)發(fā)階段履行直接義務(wù)時(shí)，須按照《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》第17條“環(huán)境事項(xiàng)原則”實(shí)施和修改必要的措施，不僅需要適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法，還增加了“必須在區(qū)域活動(dòng)管理中采用生態(tài)系統(tǒng)方式(ecosystem approach)”，對(duì)于海洋環(huán)境的保護(hù)鼓勵(lì)施行“問(wèn)責(zé)制和透明度要求”，以及“進(jìn)行有效的公開(kāi)咨詢(public consultation)建議”等?。根據(jù)第17號(hào)咨詢意見(jiàn)對(duì)于《公約》環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的闡述，國(guó)內(nèi)制定的標(biāo)準(zhǔn)不能低于國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)，那么《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》在關(guān)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上對(duì)擔(dān)保國(guó)尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)。“區(qū)域”制度針對(duì)“發(fā)展中國(guó)家特殊利益和需要”進(jìn)行了多處規(guī)定?。然而，《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》卻缺乏對(duì)于發(fā)展中國(guó)家特殊利益和需要的體現(xiàn)，以及對(duì)于適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的考慮?。

管理局沒(méi)有將國(guó)際環(huán)境法中共同但有區(qū)別的責(zé)任原則適用于《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》擔(dān)保國(guó)責(zé)任的做法，有可能源于第17號(hào)咨詢意見(jiàn)關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的論述。海底爭(zhēng)端分庭當(dāng)時(shí)的立場(chǎng)是“所有擔(dān)保‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)承包者的國(guó)家，在擔(dān)保國(guó)環(huán)境保護(hù)責(zé)任方面沒(méi)有差別”[10]。海底爭(zhēng)端分庭的一部分理由在于，“區(qū)域”制度在責(zé)任方面的條款沒(méi)有特別提及發(fā)展中國(guó)家，因此對(duì)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任，也應(yīng)避免開(kāi)展相關(guān)討論?。海底爭(zhēng)端分庭其實(shí)也確認(rèn)“區(qū)域”制度總體而言對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊需要與利益有所傾斜(granting a preference)。然而客觀地講，利益與特殊需要的表現(xiàn)形式并不只是利益的給予，還包括諸如豁免、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、合理地降低標(biāo)準(zhǔn)等形式，因此海底爭(zhēng)端分庭這一部分闡述顯得有失偏頗。

(二) 在擔(dān)保國(guó)制度中適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的前景

筆者認(rèn)為，開(kāi)發(fā)階段在擔(dān)保國(guó)制度中適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是基于平衡開(kāi)發(fā)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)的客觀需要。從國(guó)際海底管理局制定開(kāi)發(fā)階段規(guī)章的過(guò)程來(lái)看，其對(duì)于國(guó)際海底區(qū)域未來(lái)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全制定了很高的標(biāo)準(zhǔn)[11]。然而，“區(qū)域”開(kāi)發(fā)階段客觀存在著發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在環(huán)境保護(hù)的科學(xué)技術(shù)方面的差距。歐洲許多國(guó)家在關(guān)于《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》的反饋意見(jiàn)中提出，“區(qū)域”應(yīng)當(dāng)適用高水平的環(huán)境保護(hù)規(guī)則，當(dāng)前《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》所采納的環(huán)境保護(hù)還不足以體現(xiàn)對(duì)于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)的重視?。我國(guó)和阿爾及利亞(代表非洲集團(tuán))等則表達(dá)了《開(kāi)發(fā)規(guī)章》應(yīng)在鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的同時(shí)保護(hù)好環(huán)境。of convenience)做法?。但是，這不應(yīng)作為回避探討共同但有區(qū)別的責(zé)任原則適用于擔(dān)保國(guó)責(zé)任的理由，因?yàn)楣芾砭纸鉀Q“方便擔(dān)保國(guó)”可以通過(guò)加強(qiáng)審查承包者國(guó)籍以及審查擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者構(gòu)成“有效控制”的情況等途徑。

也有學(xué)者傾向于認(rèn)為第 17號(hào)咨詢意見(jiàn)中關(guān)于發(fā)展中國(guó)家作為擔(dān)保國(guó)的立場(chǎng)單純歸因于海底爭(zhēng)端分庭注重海洋環(huán)境的保護(hù)[12]。但是一方面，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則本身屬于國(guó)際環(huán)境法上的原則，其代際公平的價(jià)值取向與保護(hù)環(huán)境的作用跟“區(qū)域”海洋環(huán)境的保護(hù)并不是背道而馳的，考慮引入共同但有區(qū)別的責(zé)任原則并不等于破壞“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)與保全的目的與宗旨。另一方面，開(kāi)發(fā)屬于“區(qū)域”制度所允許進(jìn)行的一種活動(dòng)類型。那么管理局在制定《開(kāi)發(fā)規(guī)章》的過(guò)程中，相較于勘探階段，應(yīng)當(dāng)更為注重開(kāi)發(fā)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)之間的平衡，而不是簡(jiǎn)單地將環(huán)境保護(hù)水平予以提升。

僅注重提升環(huán)境保護(hù)水平既不利于管理局組織與控制“區(qū)域”開(kāi)發(fā)活動(dòng)，也不利于實(shí)質(zhì)上確保“區(qū)域”海洋環(huán)境的保護(hù)與保全，畢竟擔(dān)保國(guó)直接義務(wù)的履行有賴于國(guó)內(nèi)法的制定。當(dāng)《開(kāi)發(fā)規(guī)章》缺少平衡開(kāi)發(fā)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定時(shí)，國(guó)家可能具有完善的國(guó)內(nèi)立法卻無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)與立法水平相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)與保全，當(dāng)然也可能因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)技術(shù)的落后和購(gòu)買環(huán)境保護(hù)技術(shù)的財(cái)政壓力而放棄發(fā)展“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，這就在某種意義上減損了《公約》所明確的人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則。綜合各方面因素，筆者傾向于贊成適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，“區(qū)域”開(kāi)發(fā)階段共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國(guó)責(zé)任中的體現(xiàn)至少需要在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)制度構(gòu)建中獲得更完善的探討，《開(kāi)發(fā)規(guī)這一反映發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家分歧的情況在《開(kāi)發(fā)規(guī)章》的制定過(guò)程中需要得到管理局的正視，在制定環(huán)境保護(hù)規(guī)則時(shí)深入研究與協(xié)商。

誠(chéng)然，海底爭(zhēng)端分庭和管理局可能基于實(shí)質(zhì)性公平的考量，考慮到如果發(fā)展中國(guó)家作為擔(dān)保國(guó)得到傾斜，則在實(shí)際操作中發(fā)達(dá)國(guó)家的公司可能紛紛將發(fā)展中國(guó)家作為擔(dān)保國(guó)，使《公約》規(guī)定屬于發(fā)展中國(guó)家的特殊利益和需要實(shí)際上轉(zhuǎn)而惠及發(fā)達(dá)國(guó)家。換言之，其并非有意拒絕考慮發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境保護(hù)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差異，而是優(yōu)先考慮杜絕“區(qū)域”內(nèi)形成類似“方便旗”的“方便擔(dān)保國(guó)”(sponsoring states章》不應(yīng)當(dāng)忽略“區(qū)域”制度與國(guó)際環(huán)境法中的原則向發(fā)展中國(guó)家所形成的傾斜。

四、管理局權(quán)力行使與擔(dān)保國(guó)責(zé)任履行的協(xié)調(diào)

開(kāi)發(fā)階段國(guó)家履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任與管理局行使權(quán)力之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，其主要表現(xiàn)為協(xié)調(diào)擔(dān)保國(guó)與管理局對(duì)承包者的雙重處罰問(wèn)題。相較于《勘探規(guī)章》，管理局面向“區(qū)域”開(kāi)發(fā)階段制定的《開(kāi)發(fā)規(guī)章》增加了處罰(penalties)內(nèi)容。而各國(guó)在通過(guò)制定和執(zhí)行國(guó)內(nèi)法以履行擔(dān)保國(guó)義務(wù)時(shí)，往往已經(jīng)在國(guó)內(nèi)法中對(duì)承包者規(guī)定了法律責(zé)任。勘探階段承包者的行為鮮有觸及法律責(zé)任的情形，但是在開(kāi)發(fā)階段由于商業(yè)開(kāi)采、加工與運(yùn)輸所涉及的環(huán)節(jié)眾多，可能引發(fā)的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)相較于勘探階段更具實(shí)質(zhì)性。擔(dān)保國(guó)與管理局今后將如何解決針對(duì)承包者的雙重處罰問(wèn)題，亟待探討與協(xié)商。

(一) 管理局權(quán)力行使與擔(dān)保國(guó)責(zé)任履行導(dǎo)致雙重處罰承包者的可能性

海底爭(zhēng)端分庭在第17號(hào)咨詢意見(jiàn)中已經(jīng)澄清，對(duì)于國(guó)家而言，擔(dān)保國(guó)履行盡責(zé)義務(wù)與免責(zé)的關(guān)鍵在于國(guó)內(nèi)立法與執(zhí)行。近年來(lái)，各國(guó)為了履行擔(dān)保國(guó)義務(wù)并尋求免責(zé)，紛紛進(jìn)行立法或修改原有國(guó)內(nèi)法，對(duì)承包者參與“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，其中不乏關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，通常包括行政責(zé)任與刑事責(zé)任。以我國(guó)《深海法》第6章為例，承包者違反《深海法》時(shí)需“承擔(dān)行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任”，如果承包者的行為同時(shí)違反了與管理局簽訂的勘探開(kāi)發(fā)合同，那么承包者還需要“對(duì)管理局承擔(dān)法律責(zé)任”。在勘探階段，管理局對(duì)于承包者追究法律責(zé)任的基礎(chǔ)在于承包者與管理局之間簽訂的勘探合同，那么此種法律責(zé)任不同于我國(guó)承包者違反《深海法》時(shí)所引發(fā)的行政與刑事責(zé)任。由于勘探階段國(guó)內(nèi)法責(zé)任與承包者違反合同的責(zé)任不同，因而此時(shí)擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者追究法律責(zé)任才屬于真正的處罰，也就是基于擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者的管轄而采取懲罰措施，管理局所設(shè)置的法律責(zé)任則是基于合同關(guān)系的賠償責(zé)任(liability)，這兩種不同性質(zhì)的責(zé)任也就不存在矛盾。

在勘探階段擔(dān)保國(guó)與管理局對(duì)于承包者的處罰僅僅體現(xiàn)為一個(gè)細(xì)節(jié)。縱觀3部《勘探規(guī)章》，關(guān)于罰金(monetary penalty)的規(guī)定僅有一項(xiàng)，就是當(dāng)承包者存在：①長(zhǎng)期惡意違反勘探合同造成嚴(yán)重違反合同實(shí)質(zhì)性條款；②沒(méi)有遵守針對(duì)承包者的爭(zhēng)議解決結(jié)果；③承包者進(jìn)入破產(chǎn)重組，無(wú)論這種破產(chǎn)或重組是自愿的還是強(qiáng)制性的情形，此時(shí)管理局理事會(huì)可以對(duì)承包者施以與違反行為嚴(yán)重程度相符合的罰金，不過(guò)理事會(huì)在作出處罰之前還必須給予承包者窮盡司法救濟(jì)手段的機(jī)會(huì)，向海底爭(zhēng)端分庭尋求爭(zhēng)議解決?。這是勘探階段承包者所觸及的最為嚴(yán)重的處罰事由，在《勘探規(guī)《勘探規(guī)章》那樣主要規(guī)定違反勘探合同的賠償?。因此，在開(kāi)發(fā)階段對(duì)于承包者的處罰不僅可能來(lái)自擔(dān)保國(guó)，也可能來(lái)自管理局，擔(dān)保國(guó)與管理局對(duì)于承包者的雙重處罰從一個(gè)細(xì)節(jié)規(guī)定發(fā)展成為《開(kāi)發(fā)規(guī)章》制定過(guò)程中亟待解決的一個(gè)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

(二) 協(xié)調(diào)管理局與擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者雙重處罰的前景

管理局早在2015年7月發(fā)布的“關(guān)于制定《開(kāi)發(fā)規(guī)章》的框架計(jì)劃”中，提及開(kāi)發(fā)階段可能需要解決擔(dān)保國(guó)與管理局工作上的合作與協(xié)調(diào)，不過(guò)當(dāng)時(shí)管理局的描述并不專門針對(duì)懲罰承包者的問(wèn)題[13]。

目前的《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》尚需解決關(guān)于開(kāi)發(fā)階段管理局與擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者的雙重處罰問(wèn)題。針對(duì)擔(dān)保國(guó)的規(guī)定主要從第91條的指引出發(fā)，要求擔(dān)保國(guó)在不損害《公約》及其附件三的“擔(dān)保國(guó)義務(wù)籠統(tǒng)規(guī)定”下(to the generality of States obligations of the Convention)，尤其要采取一切必要措施確保承包者遵守第91條第2款所詳細(xì)列舉的10項(xiàng)內(nèi)容?。此種列舉注重反映擔(dān)保國(guó)應(yīng)當(dāng)采取一切必要措施確保開(kāi)發(fā)合同章》的其他部分不存在實(shí)質(zhì)性的關(guān)于罰金的規(guī)定。理論上，這幾乎是勘探階段唯一有可能發(fā)生擔(dān)保國(guó)與管理局雙重處罰的事項(xiàng)。不過(guò)在實(shí)踐中，由于勘探階段“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)影響有限，涉及處罰的問(wèn)題不但在管理局運(yùn)作的歷史上不曾出現(xiàn)，擔(dān)保國(guó)國(guó)內(nèi)法層面的處罰也鮮有發(fā)生。

然而到了大規(guī)模的商業(yè)開(kāi)發(fā)階段，承包者的開(kāi)發(fā)合同期限從勘探階段的15年變?yōu)?0年，期間承包者如發(fā)生某一生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的問(wèn)題，則很可能涉及擔(dān)保國(guó)國(guó)內(nèi)法上的處罰。而管理局考慮到開(kāi)發(fā)階段權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)雜性，在制定的《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》中以懲罰為目的規(guī)定了罰金(monetary penalties)，而不僅像歧?。我國(guó)也對(duì)《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》的擔(dān)保國(guó)責(zé)任發(fā)表了反饋意見(jiàn)，認(rèn)為其“列舉了擔(dān)保國(guó)須確保承包者應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則”，但缺乏“關(guān)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任的基本要素”[14]。

管理局在其發(fā)布的“關(guān)于各方對(duì)《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》的反饋意見(jiàn)總結(jié)”中表達(dá)了協(xié)調(diào)擔(dān)保國(guó)與管理局承包者遵守《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》所規(guī)定的義務(wù)，而缺乏對(duì)于一些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的解決方案。管理局目前規(guī)定擔(dān)保國(guó)責(zé)任的方式已經(jīng)在締約國(guó)中產(chǎn)生了巨大的分處罰承包者的困難，并將其列為未來(lái)圍繞擔(dān)保國(guó)問(wèn)題進(jìn)一步展開(kāi)探討的事項(xiàng)?。由于當(dāng)前各國(guó)國(guó)內(nèi)法所規(guī)定的法律責(zé)任不同，對(duì)于《開(kāi)發(fā)規(guī)章》未來(lái)所確定的法律責(zé)任問(wèn)題所表達(dá)的關(guān)切也不同。例如新加坡由于在國(guó)內(nèi)法中已經(jīng)規(guī)定了罰金與刑事責(zé)任，傾向于主張擔(dān)保國(guó)在履行盡責(zé)義務(wù)保證承包者遵守規(guī)則的方面有自主權(quán)?。

管理局既然在《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》中擬規(guī)定罰金，就不太可能將處罰承包者的問(wèn)題完全交予擔(dān)保國(guó)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行。國(guó)家與國(guó)際組織同為平等的國(guó)際法主體，平等者之間不存在管轄關(guān)系，那么，基于擔(dān)保國(guó)和管理局對(duì)承包者的雙重管理，擔(dān)保國(guó)與國(guó)際海底管理局合作以解決雙重處罰問(wèn)題是更為現(xiàn)實(shí)的選擇。不過(guò)承包者并非國(guó)際法上的主體，要求其承擔(dān)法律責(zé)任最終還是需要通過(guò)擔(dān)保國(guó)國(guó)內(nèi)法的執(zhí)行，因此此種合作的前景尚待實(shí)踐的檢驗(yàn)。在不久的將來(lái)，不太可能有第 4次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，“區(qū)域”制度取得發(fā)展的方式仍然是通過(guò)管理局的規(guī)則制定解決具體問(wèn)題，使國(guó)家與國(guó)際組織的實(shí)踐協(xié)同塑造“區(qū)域”開(kāi)發(fā)的未來(lái)[15]。

五、結(jié)論

隨著開(kāi)發(fā)階段的臨近，可以明確的是第17號(hào)咨詢意見(jiàn)所闡明的《公約》擔(dān)保國(guó)責(zé)任承擔(dān)形式與免責(zé)條件對(duì)于制定開(kāi)發(fā)階段規(guī)章和國(guó)內(nèi)立法仍然適用。對(duì)于國(guó)家而言，履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任的核心是國(guó)內(nèi)立法和執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上，需要探討開(kāi)發(fā)階段擔(dān)保國(guó)責(zé)任承擔(dān)范圍和義務(wù)。第一，擔(dān)保國(guó)責(zé)任承擔(dān)范圍與國(guó)家責(zé)任之間存在界限，履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任是締約國(guó)作為國(guó)際法上的主體進(jìn)行適當(dāng)盡責(zé)的擔(dān)保，而國(guó)家責(zé)任解決的是國(guó)際法上特定的法律后果承擔(dān)，《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》印證了國(guó)家責(zé)任不適用于填補(bǔ)擔(dān)保國(guó)責(zé)任規(guī)定的空白。第二，管理局?jǐn)M在開(kāi)發(fā)階段增加擔(dān)保國(guó)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，不過(guò)，開(kāi)發(fā)階段需要重點(diǎn)考慮的是環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)活動(dòng)之間的平衡，將共同但有區(qū)別的責(zé)任原則適用于擔(dān)保國(guó)責(zé)任具有合理性與可操作性。第三，管理局?jǐn)M在開(kāi)發(fā)階段增加管理局行使權(quán)力進(jìn)行處罰的規(guī)定，而擔(dān)保國(guó)的國(guó)內(nèi)立法和執(zhí)行也存在針對(duì)承包者違法行為的處罰，雙重處罰在開(kāi)發(fā)階段將成為一個(gè)實(shí)質(zhì)問(wèn)題，采用合作協(xié)商將有利于協(xié)調(diào)締約國(guó)履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任與管理局行使權(quán)力。

注釋：

① 參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第1條。

② See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 44.

③ 參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第139條、第153條、附件三第4條。

④ 參見(jiàn)《勘探規(guī)章》第9條、第11條。

⑤ See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 59.

⑥ See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 78.

⑦ 參見(jiàn)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第1條。

⑧ 據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，目前以國(guó)家合同作為承包者的僅有俄羅斯、波蘭、韓國(guó)和印度。勘探合同承包者多數(shù)是非政府實(shí)體，有公司，也有諸如德國(guó)地質(zhì)與自然資源研究所(Federal Institute for Geosciences and Natural Resources)這樣的國(guó)家部門下設(shè)機(jī)構(gòu)。

⑨ 國(guó)際法委員會(huì)：《國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任條款草案》，A/CN.4/L.686，原則2。

⑩ See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 41.

? Sergio Marchisio: Le régime juridique des activités spatiales internationales: entre droit public et droit privé, Hague Academy of International Law Session, Aug. 1st 2016.

? 聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》和 1997年《京都議定書》均采納了共同而有區(qū)別的責(zé)任原則，其充分體現(xiàn)了國(guó)際環(huán)境法的特點(diǎn)，涉及調(diào)整國(guó)際社會(huì)既得利益與將來(lái)義務(wù)的分配。

? See Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area, ISBA/23/LTC/CRP.3, Regulation 91.

? 參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第148條、第160條。

? 《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》僅在第53條“培訓(xùn)計(jì)劃”(training plan)體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家的需要。

? See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 53.

? 德國(guó)、荷蘭等國(guó)對(duì)《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》的反饋意見(jiàn)表達(dá)了這一觀點(diǎn)，而根據(jù)歐盟委員會(huì)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃(Blue Growth)的披露，上述有的國(guó)家已說(shuō)明自身無(wú)參與區(qū)域資源開(kāi)發(fā)的意向，但是保有先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)技術(shù)。

? 涉及第17號(hào)咨詢意見(jiàn)的湯加政府所擔(dān)保的湯加近海采礦公司(Tonga Offshore Mining Limited)，實(shí)際上是全球著名能源公司鸚鵡螺礦業(yè)公司(Nautilus Minerals Inc.)的子公司，參見(jiàn)ISBA/14/LTC/L.3勘探合同申請(qǐng)者信息描述。

? 參見(jiàn)《區(qū)域內(nèi)多金屬探礦與勘探規(guī)章》第21條。

? 參見(jiàn)《區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》第69條、第89條。

? 參見(jiàn)《開(kāi)發(fā)規(guī)章(草案)》第91條第1款。

? See ISA: Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area, ISBA/23/C/12, p.1; See ISA: Briefing note on the submissions to the draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, p. 5.

? See ISA: Briefing note on the submissions to the draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 5 Feb 2018, p.16.

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