“租購同權”政策，你讀懂了嗎

聶日明

“租購并舉，租購同權”就是從供給端著手，加大租賃住房供應，建立房地產長效調控機制，緩解住房供需矛盾，使城鎮居民住有所居。據悉，首部《住房租賃管理條例》或加速出臺，“住房租賃單獨出臺條例說明管理層已將租賃納入我國住房體系重要部分，確立租賃與購買的平等地位，真正實現租購并舉”。從長期來看，“租購并舉、租購同權”是大勢所趨、現實所需。那么，“租購同權”意味著什么，如何實現，會給我們的生活帶來哪些變化？

租購同權的“權”是什么權利

房地產市場調控的模式轉換拉開序幕，各地發展住房租賃市場的政策密集出臺。住建部負責人表態，在人口流入的城市中，將逐步使租房居民在基本公共服務方面與買房居民享有同等待遇。“租購并舉”的住房制度也成為十九大報告的關鍵字眼，進一步明確其在未來房地產市場中的地位。

住房租賃市場為什么重要

首先，城市意味著開放，越是發達而富有吸引力的城市，就有越多的外來人口。流入人口一時買不起房子或不想買房子，需要租賃。以上海為例，據上海金融與法律研究院的調查，2017年7月，不在上海出生的勞動年齡人口，只有43%的人擁有住房，超過50%的人口采用租賃的方式解決住房需要；數據顯示，深圳的非戶籍人口中，有77%住在租賃的住房里。目前，以租賃住房居住的人口規模超過1億人。

其次，擁有房產和居住可能是兩回事，即使是有房的非戶籍人口或者戶籍人口，也可能因為就業、子女讀書等原因，跨區流動，在他區租房居住。

但中國的住房租賃市場一直被忽視，大家能買房就買房，很不樂意租房，原因有二：第一，房價持續上行，住房的投資屬性較強，即使買不到宜居的房產，也要買一套用于投資的房產；第二，租賃住房受到公共服務的歧視，包括義務教育、公共衛生、落戶等，個人必須購房才能享受地方的公共服務。這些都抑制了住房租賃市場的發展，也影響了租房居住家庭的生活質量。

租購同權的政策目標指向

宏觀來看，“租購同權”“租購并舉”是為了解決兩個問題。首先，居民想買房，是因為居民在城市享受的公共服務大多與自有住房綁定，致使大城市的購房需求強勁，房價居高不下。要消除居民的買房沖動，要讓居民愿意租賃而不是買房，得讓他們通過租房也可以享受到與買房一樣的公共服務。住建部在去年5月發布的《住房租賃與住房銷售管理條例》（征求意見稿）和住建部等部委發布的《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》都明確提出，“承租人可按照國家有關規定憑登記備案的住房租賃合同等有關證明材料申領居住證，享受相關公共服務”，意在賦予承租人市民權利。這是房地產市場調控的長效機制之一，也顯示了當前房地產調控的宏觀轉向正在發生。

其次，在流動人口規模巨大的宏觀背景下，保障租賃住房的居住者的權利，可以比戶籍制度更有效的解決外來人口市民化的問題。近十幾年，中國的城市化速度驚人，到2016年底，中國城鎮人口高達7.9億人，超過3億人是從農村流入城市的。龐大的農民進城需求，使得城市有較強的議價權。農民可以進城打工，卻很難能夠舉家遷入和落戶，他們的子女難以在城市享受義務教育，他們的父母也無法享受城市的醫療保障。這些最終反映為戶籍人口城市化率與常住人口城市化率的巨大差異，前者比后者要低17%以上，超過2億進城農民在城市里無法獲得市民待遇。此外還有近1億跨地區流動的城市戶籍人口，他們在非戶籍地就業生活時，利益往往被忽視。

近幾年，提高城市化的質量成為經濟增長與改善民生的抓手。2014年出臺的戶籍新政與2015年國務院發布的《居住證暫行條例》都要求城市應當賦予有穩定居住或穩定就業的居民以市民權利，允許其在城市里落戶。國務院辦公廳在2016年發布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，希望“十三五”期間的戶籍人口城鎮化率年均要提高1%。

但流動人口在城市里落戶的障礙很多，自有產權住宅是其中之一。即使通過其他渠道可以落戶，戶口也需要對應一個住所，租賃的住宅也很難成為落戶的地址，這提高了落戶的門檻。而一些地方的“租購同權”政策，使得租房居民能像買房居民一樣落戶。這些政策的最終指向都是擁有不同戶籍和房產的人群享有公共服務的均等化。

“租購同權”

短期更偏重基礎權利平等

現有的“租購同權”的方案很多，有的是租購兩者在落戶時權利相同，有的是子女就讀政府統籌分配的義務教育資格相同，但這些還遠遠不夠。

其實，租賃住房的非戶籍承租人可以享受地方的公共服務并不新鮮，京滬以及其他很多城市已經有很多實踐。上海、北京的承租人在擁有居住證等條件后，其子女也可以在租賃住房附近的學區統籌入學。相比之下，廣州對非戶籍人口子女就讀義務教育的政策文本比上海在2010年的文本還要差不少，同權政策還不如上海，來穗的非戶籍人員需要滿足積分入學的條件，需要以租賃住房作為唯一居住地，細則也沒有明確在學位緊張的時候，自有房產和租賃住房是否有優先順位的差異，未來還有待于改善。

租購同權的目標應當是越過戶籍和房產所有權的障礙，以常住地作為享受公共服務的單一前提，誰在本地生活，誰可以享受公共服務，也唯有此才可以抹平戶籍與非戶籍人口的福利、權利差異，戶籍制度和房產所有制歧視才可能消失。

顯然“租購同權”需要增加公共服務的供給作為支撐，否則增加的需求會造成公共服務的緊缺，勢必引起戶籍人口的反彈，讓公共政策處于爭議的旋渦。2015年底，廣州啟動中小學校基礎教育設施三年提升計劃，到2018年將新改擴建學校129所，新增學位16萬個，其中不乏名校的優質學位。廣州明確政策方向與配套政策的舉措也值得全國其他城市學習。

我們也要看到，短期內租購同權只能解決廣覆蓋的基礎權利平等。以教育資源為例，優質學區向來稀缺，供給再多的學位，學區依然有好壞之分。租購完全同權之后，優質學區的競爭會更加激烈，可以想象，租購同權在優質學區中落實會比較困難。但這并不是我們否定租購同權的理由。優質學區分配困境的本質是學生培養成本與收益如何匹配的問題，這個問題的解決，需要改變現有的優質公共服務的籌資機制，建立以房產稅支撐的地方公共服務籌資機制，讓繳稅的人與受益的人匹配。endprint

租購同權政策的效度與限度

文/彭輝 上海社會科學院法學研究所

長期以來，北上廣深等一線城市在住房銷售市場普遍面臨著土地供應矛盾、住宅不足、公共資源匱乏和房價高企的困境，雖然在各項調控措施的作用下，房價上漲的勢頭得到了一定遏制。但是，需求潛力巨大帶來的房價上漲動力并沒有因此消除，一旦調控政策退出，房價仍有可能出現快速反彈，并引發連鎖反應；而在住房租賃市場，住房租賃供應主體發育不充分、市場秩序不規范、法規制度不完善等問題較為突出。

在這樣的背景下，依賴單一買賣解決居住問題的時代已漸行漸遠，而租售并舉的時代已經悄然來臨，在這個新階段，住宅消費大有可為，租賃市場、養老地產和教育地產等前景廣闊，房地產行業面臨重新洗牌。根據鏈家研究院的分析報告，2020年和2025年，我國房產租賃市場租金規模將分別達到1.6萬億和2.9萬億，2030年預計會超過4萬億。在房地產租賃市場急劇發展的背景下，2016年6月，國務院辦公廳印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，明確提出支持租賃住房建設。同年12月，中央經濟工作會議強調“房子是用來住的，不是用來炒的”，給炒買炒賣住房者釋放了強烈的警示信號。此后住房租賃市場獲得國家層面一系列政策的大力支持，發展租賃住房市場已經逐漸成為一個“香餑餑”。

2017年各地相關政策已進入落地期，上海、深圳、北京等一線城市已先后出臺了加快租賃住房發展的相關政策，且政策的強度、執行的力度均超越以往，顯示出各地推進“租售并舉”的決心。其中，廣州市政府首次在地方政府的正式文件中使用了“租購同權”一詞，提出“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權”。

租購同權政策的效度

有效提升存量住房的利用效率。截至2016年底，中國的房屋交易額已達15萬億元，房屋租賃交易額卻僅為1.1萬億元，占比不足7%。當前我國城鎮居民家庭住房自有率高達91.2%，僅有不到10%的家庭通過租賃市場解決居住需求；發達國家居民租房比例一般在50%左右，而新加坡更是高達70%以上。如果我國也能穩步提高租房者比例，對住房的需求量就會大大減少，存量住房的使用率也會大大提高。所以，采取租購同權將有力推動住房租賃市場發展，改變政府、房企、個人等一連串主體自身過往的行為模式，承擔起改變房地產市場邏輯，乃至撬動戶籍制度等深層次改革的支點作用，是今后房地產市場健康發展的關鍵之一。從這個角度而言，租購同權政策可以為房地產市場的健康發展創造更好的環境。

促進公共服務共享均等化的實現。一般而言，住房的權益可以分為狹義和廣義兩個方面。從狹義上界定，住房權僅指占有、使用、收益、處分的物權，不涉及住房以外的權利。從廣義上界定，住房除了物權，還與人們社會生活息息相關，會帶來一系列的衍生權利，比如說公共服務權利。本來住房的物權、經濟權利相獨立，然而住房由于其固定性和區位性，往往被作為管理部門評判居住人是否享有某種公共權利的依據或標準，實際是在住房上捆綁了公共服務的權利。

公共服務權利作為一種公共產品，是由政府提供、具有非競爭性和非排他性的產品，每個公民均應享受，不應因為擁有住房的形式不同而受到差別化對待。

但現實中，房價不僅體現了住房本身價格，也體現了其所衍生的公共服務權利價格，而公共服務本應由全體市民共同享有，但現實中往往被房主所獨享，這也違背公共服務共享的基本理念。廣州的租購同權政策就是從租、購市場糾偏的角度，把僅附著于產權住房的公共權益剝離出來，使租房者同樣能享受住房所在地政府提供的就近入學等權益，做到了提供無差別的公共產品，讓房子還原其住宅屬性，歸還了公共服務均等化共享的本原。

吹響了人才爭奪戰的號角。一個城市未來能否有競爭力，就在于是否能夠吸引足夠多的人才，因為人是最重要的資本，是一個城市競爭力的持續動力。從租住費用看，2017年7月上海易居研究院發布的《全國50城房租收入比研究報告》顯示，北上廣租房族的人均房租支出已超2000元。6月數據顯示，廈門、杭州、合肥等34個城市租房收入比已在25%至45%之間，北京、深圳、上海等城市則超過45%，這意味著一些城市居民家庭收入的近一半花在了房租上。那些房價上漲最瘋狂的城市，面臨著“人才出走”的挑戰：深圳，騰訊內部論壇的一次調查顯示，有近四分之三的人因高房價而動了逃離的念頭；廈門，2016年的年輕人口流出率高達37.26%，房價和收入的失衡是重要原因。從這個角度而言，這次廣州“租購同權”新政的推出，雖然扣動的扳機是學區房，但瞄準的卻是人才。目前，武漢、鄭州、沈陽、無錫、東莞等二、三線城市也先后出臺了針對高端人才的租房購房補貼、落戶、租購同權等政策。

租購同權政策的限度

租購同權政策的有效實施有兩個必要性前提條件，這兩個條件如果無法得到滿足，則租購同權政策的實施將會受到極大的掣肘。

租賃型住房供給充沛

必須增加租賃住房用地有效供應，將租賃住房用地供應納入年度土地供應計劃，以招標、拍賣、掛牌方式出讓商品住房用地的，土地溢價率超過一定比例后，由競價轉為競自持租賃住房面積；同時，允許將商業用房等按規定改造成租賃住房；允許出租人按照國家和地方的住宅設計規范改造住房后出租。租賃住房的增加為租購同權提供了基本的租賃住房供應的保障。上海在《上海市住房發展“十三五”規劃》明確提出要大幅增加住房土地供應規模，尤其是租賃住宅的土地供應，年均供應租賃住房用地約340公頃。

但同時我們認為解決一線城市住房租賃的前提不能過度依賴增量開發，而是更好的盤活存量閑置房源。目前，大城市的教育資源主要集中于交通便利、配套設施相對完善的成熟區域，優質教育資源的聚集，將有效推動人口的聚集，而人口的聚集，又將推動相關產業的聚集，因此教育資源是當地政府的必爭資源。一線城市尤其是北京上海的新增土地供應一般遠離市中心，這些地域一般距離承租人工作單位較遠，交通不便，使得承租人一般寧可選擇教育資源集中的中心城區，也不愿向新區遷徙。還有一個不爭事實是，新區的教育師資力量和實際辦學水平仍不及中心城區。上述情況導致租賃住宅的潛在供應未必能夠與市場需求匹配，而在中心城區盤活住房資源的成本普遍較高，難度不小。

公共服務資源保障有力

有充足的教育等公共服務資源配套，才能夠真正落實租購同權。如果只是放大了對學區房的需求而不增加供應，教育等公共服務資源配套跟不上，那么，租購同權也很難保障。租購同權導致優質教育資源集中的區域短期內住房租金價格快速上漲，租房也不便宜。目前，大城市教育資源緊缺狀況將在相當長的時期內成為常態。以上海為例，租了房子也不是每個人都可以享受到優質教育資源，因為優質教育資源太有限了。根據《上海民工子女教育藍皮書》數據顯示，全市學前教育階段目前尚缺9300多個班級，小學階段尚缺4660個班，初中階段缺口達3100多個。僧多粥少是一個現實難題，入學指標極為有限，為此教育主管部門只能設置諸多關卡。如楊浦區教育局規定，“學校將根據戶口性質、產證情況、入戶年限等信息制定排序細則，事先公示，排序在前的優先對口入學”。在此基礎之上，上海又推出了“幼升小五年一戶政策”，即一個戶籍地址，五年內只享有一次同校對口入學機會（同一居住戶二孩除外），2017年該政策已擴至8個區。從這個角度而言，公共服務資源配套跟不上，租購同權政策只能是井中月，夢中花，看上去很美。

展望

從廣州的文件效力可以看出，作為一個地方的規范性文件，不可能從根本上改變租、購兩種方式的根本權利，而且同權是有條件的，在租房者和購房者的利益相沖突時，需要研究如何平衡和協調，所以一些具體細則仍在制定當中。在現行情況下，租購同權僅為地方試點，對此需要加快立法步伐，以解決大城市中承租人的子女教育問題，改革醫療保險制度，實現全國范圍內標準和權益的統一，打破地區藩籬；改革住房公積金制度，充分發揮其在補貼租房者中的作用，從單向權利同權到多項權利同權，逐步使租房居民在基本公共服務方面與買房居民享有同等待遇，促使我國住房租賃市場長期健康有序平穩發展。

編輯：鄭賓 393758162@qq.comendprint