法律服務市場：開放的風險與機遇

楊立民

法律服務業是一項特殊的服務行業，它的自由化和全球化在很大程度上會對一個國家的主權、政治、社會等帶來挑戰。中國法律服務市場正式對外開放已有25年，規章制度的可預期性和政策標準的長期穩定性，吸引了大量有實力的外國律所來華長期駐留。

但是隨著競爭的加劇，中國涉外法律服務市場上出現了較為嚴重的違法執業現象，對中國本土法律服務業和國家經濟安全造成了不良的影響。因此，中國有必要從行業準入、市場監管以及本土法律服務業的建設等方面來應對法律服務市場開放所帶來的挑戰。

中國涉外法律服務市場的現狀及存在的問題

中國涉外法律服務市場的現狀

自1992年正式允許外國律所來華開設代表機構以來，大量外國律所開始進入中國法律服務市場，并在2001年中國加入WTO 后形成一個高潮。

根據司法部發布的公告，通過2013至2016四個年度檢驗的外國律所駐華代表機構分別是232家、225家、229家、223家。其中，絕大多數來自美國、英國、日本、法國、德國、澳大利亞等發達國家，主要分布在中國富庶發達的東部沿海地區，93%以上集聚在北京市和上海市。《美國律師》排出的2015年全球前100名的外國律所中有68家在中國設置了代表處。這說明只要外國律所有足夠的實力和能力，并且愿意來華，那么中國法律服務市場是向它們敞開的。

中國涉外法律服務市場存在的問題

外國法律服務機構的進入，為我國法律服務市場增加了新的活力，有利于我國法律服務業的發展。但隨著競爭的加劇，外國律師服務業違法執業情況也不斷出現，產生了違法執業狂潮現象。

違規辦理涉及中國法律事務的業務。根據規定，目前外國律所駐華代表機構只能向客戶提供非中國法律咨詢，如涉及國際法或者外國律師母國法的相關業務。凡涉及中國的法律事務，外國律所均不得染指。但是在實踐中，外國律所通過各種方式違反相關禁令的行為卻大量存在，比如采用“外國所干活，中國所簽字”的方式規避禁令。對于訴訟業務，外國律所代表機構在實際上控制了訴訟或仲裁的整個業務流程，僅在出庭的環節上才使用中國律師。在非訴訟業務上，代表機構及其代表經常起草中國法律意見書，提供中國法律的解釋和咨詢，然后再委托中國律所在法律文件上代為簽字。中國律所只拿到很少部分的代理費而已。

大量挖掘中國頂尖法律人才。我國《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》明確規定： “代表機構聘用的輔助人員不得為當事人提供法律服務。”但在實踐中，外國律所往往憑借其資金、品牌優勢，以“輔助人員”為幌子，不惜重金大量挖掘中國本土法律人才。中國本土律所多年培養的優秀律師跳槽到外國律所的例子屢見不鮮。這些被招聘的中國本土頂尖法律人才，一般既懂中國法律，又熟稔外國法和國際法，能夠掌握一門以上的外語，且擁有一定的人脈資源。

違規設立或實際控制中國律所。某些外國律所為開拓我國市場，通常會采取本土化戰略，通過設立或實際控制中國律所，以合伙人或顧問的身份從事中國法律服務。而根據規定，“代表機構及其所屬的律所不得直接或間接地向中國律所投資；不得與中國律所或中國律師組成共享利潤或共擔風險的執業聯合體。”但是，外國律所鉆法律的“空子”，通過打“擦邊球”的方式規避了上述禁令。在北京和上海長期存在著很多所謂“傀儡所”，即由外國人出資設立，專門為外國律所的法律意見簽字和辦理行政手續的中國律所。

開放法律服務市場對中國經濟安全帶來的挑戰

影響國家政治主權和社會穩定

法律服務業是一項特殊的服務行業，具有深刻的主權性、政治性、社會性、專業性、區域性，這是它有別于金融、會計、電子商務等其他服務業的地方。法律服務業的這些特殊屬性決定了它的自由化和全球化在很大程度上會對一個國家的主權、政治、社會等帶來挑戰。

法律服務市場的開放，可能會對包括司法制度在內的國家制度造成沖擊，甚至會引發政治風險和經濟安全方面的問題。比如，中國涉外法律服務市場中存在的違法執業現象，一旦外國律所涉嫌參與危害國家安全、公共秩序或者社會穩定的案件，其帶來的不良影響和挑戰則不只限于中國法律服務業和經濟市場層面了。

危及國家經濟安全和市場秩序

從現實來看，中國涉外法律服務市場出現的一些問題也印證了設置一定市場準入門檻的必要性。比如，一些外國律所罔顧中國司法部的禁令，擅自雇用中國律師提供中國法律服務，并以中國律師名義非法在中國律所擔任合伙人執業。如果任由這種情況發生并長期存在，中國律所有可能被外國人控制。如果中國律師被外國律所控制，或者所謂的中國律師根本就是外國律師，那么當涉及國家機密和安全的政府機關、科研單位、大型國企（尤其是軍工企業）等重要敏感單位向他們購買法律服務時，中國的國家安全便會面臨較大的挑戰。

中國律師業尚不具備與大型國際律所進行全面競爭的實力，因此對于外國律所在華執業進行必要的限制，能夠在一定程度上保護中國本土律所的市場份額。如果全面開放國內法律市場，允許自由競爭和兼并收購，在實力和規模上占有優勢的國際頂尖律所會很快占領并主導中國的法律服務市場，國內大量的中小型律師所將面臨倒閉或者失業的前景，這極其不利于中國經濟市場的健康成長。

沖擊中國本土法律服務業

中國的律所自改革開放至今只有30多年的發展歷史，而一些大型國際律所大都有上百年甚至數百年的歷史，它們在國際法律服務市場上競爭力強大。國內律所在大型跨國交易和復雜的高新技術產業方面，專業知識和服務經驗明顯不足，缺乏國際談判的經驗和從事國際律師業務的能力，在國際法律服務方面競爭力相對較弱。因此，面對外國律所“挖墻腳”的行為，中國律所一般無能為力，畢竟在經濟能力、文化吸引等方面確實不如外國律所。

中國本土律所成為外國律所駐華辦事處的“橡皮圖章”的現象，不僅使政府對涉外法律服務市場的規范和監管舉步維艱，也影響了我國律師業的發展。外國律所代表處插足的中國法律事務一般集中在高端業務領域，而這些領域是中國本土律師業未來攻堅的方向。所以說，外國律所的這些行為實際上阻礙了中國律師業的長遠發展。endprint

如何應對法律服務市場開放帶來的經濟安全挑戰

審慎穩妥地適度開放中國法律服務市場

堅持審慎穩妥、循序漸進的開放原則。鑒于法律服務業的特殊屬性，各個國家和地區對法律服務市場的開放大都持有審慎的態度，因此無不設置一定的準入門檻，嚴格規制外國律師在本國的執業條件與執業范圍。即便是歐美發達國家，其法律服務市場的對外開放一直秉持穩妥審慎、循序漸進的原則。

目前，如果驟然大幅度降低或完全撤銷中國法律服務市場的準入門檻，大量實力雄厚的國際律所將會蜂擁而入，這將對正處于成長發展期的中國律師業造成非常大的沖擊，十分不利于中國司法環境和經濟環境的健全和完善。因此，中國要在GATS框架下以穩妥審慎的姿態分階段、分步驟、分范圍地適度開放自己的法律服務市場。

發揮自由貿易試驗區先試先行的作用，借鑒境外開放經驗。在長期規劃中，可以將自由貿易試驗區作為先試先行的示范區，在實踐中不斷探索中國法律服務市場該如何對外開放，研判擴大開放法律服務市場可能對中國法律服務業帶來什么樣的影響。另外，歐盟和韓國的“雙軌制”開放模式值得借鑒。中國可以在自由貿易試驗區以及與其他國家簽訂的自貿協定范圍內，適當地降低法律服務市場的準入門檻，進行必要的試驗。

加強立法完善，改革監管機制

完善相關法律規定，嚴格規范的實施。調整外國律師業在華活動的兩份法律文件已實施了16年。在此期間，中國法律服務市場發生了較大的變化。因此，有必要對相關法律文件中存在的模糊不清之處進行明確，對矛盾混淆之處進行梳理，對規范缺失的地方進行立法彌補。在現有規則未發生變動之前，應嚴禁在華外國律師代理與中國有關的案件，不得在中國法院出庭發言，更不允許涉足與國家安全、社會穩定相關的敏感案件。其一旦越過這道紅線，即應依法予以懲處。

建立司法行政機關與律師協會相結合的二元監管機制。具體而言，可以在《律師法》中規定外國律所駐華代表機構及代表必須以特別會員的身份加入所在地省級律師協會，接受該協會的監管。對于權限分配問題，可以嘗試將涉外法律服務市場的監管權分為兩個層次：涉及準入審批、規則制定、行政處罰、中外監管的對接交流等象征國家主權的權限，須由國家司法行政部門持有；而涉及到行業規范、日常執業活動監管、輕微行業處罰等方面的監管，則可由律師協會來負責。建立二元監管機制，在一定程度上可以解決當前中國涉外法律服務市場中存在的諸多問題，實現法律服務市場的良性運轉。

中國律師行業的自我完善和提升

樹立危機意識，確立長遠發展目標。雖然經過30多年的快速發展，中國律師業日漸成熟和壯大。但是，我們也要看到，中國律所在存續歷史、人員規模、業務收入、人均創收、境外分支機構等方面與一些國際知名律所存在著很大的差距。有限度地對外開放中國法律服務市場，可以為中國律師行業的成長和發展贏得時間和空間。但是，在經濟全球化的今天，限制外國律所和律師的進入終究不是長久之計。因此，中國律師業自身的成熟和強大，才是最終實現的目標。

提升中國律師業的自身水平和國際競爭力。第一，完善中國律師行業的準入機制，提高律師隊伍的整體質量和社會地位。比如，解決當前法學教育質量不高的問題，完善律所的人才培養機制，充分發揮律師在國家法治建設中的作用，提升律師在國家政治生活中的地位。第二，改革律師行業的現行經營模式，鼓勵律所走規模化、集約化、專業化的道路。在經濟全球化和競爭日益激烈的今天，律所必須打破傳統的小而全和只能做本國業務的局限，向規模化、專業化、精品化、高端化的方向發展。只有這樣才能適應形勢發展的需要，使律所獲得發展，避免在激烈競爭中被淘汰出局。第三，提高法律服務質量，加強律所品牌建設。優質、全面、精細、專業的服務，高效系統的客戶管理，是中國律所樹立自身品牌，提升國際競爭力的必經之路。第四，鼓勵中國律所“走出去”，提升國際競爭力。市場經濟很大程度上是法治經濟，企業走上國際化，離不開法律和律師的保駕護航。因此，在條件允許的情況下，要積極推動中國律所進行海外布局，不斷參與到國際法律服務市場的競爭中去。endprint