農業談判：收獲結果，還是播種未來

盡管成員們在首次批準了全球農產品貿易規則后的23年里，農業談判只向前邁進了幾小步，但農業一直處于WTO談判的中心位置。

目前的對話旨在建立“公平且面向市場”的農業貿易體系，這些談判也建立在WTO現有的農業協定中。此外，聯合國成員國在可持續發展目標框架下的第17項目標做出了一系列承諾， 如“推動WTO框架下通用、基于規則的、開放、非歧視且公平的多邊貿易體制建設，包括促進多哈發展議程談判的結束。”

此外，該目標還呼吁對農業貿易的限制和扭曲采取行動，作為實現第2項可持續發展目標（SDG）中到2030年底消除饑餓和營養不良目標的手段之一。如此看來，對于農業補貼和其他尚未解決的問題，WTO的成果是必須的，但又不足以實現全球發展目標。

支持可持續發展目標的WTO談判的成敗也取決于其執行情況。上述可持續發展目標2中提到了取消農業出口補貼以及“具有同等效力的出口措施”，而貿易部長兩年前在內羅畢已經就消除這種類型的國家補貼達成了協議。然而，在執行這一措施方面進展緩慢，僅歐盟和澳大利亞向WTO提交了修訂的時間表。

談判桌上有什么？

許多成員認為，部長會議應該是一個限制和削減扭曲貿易的農業國內支持的機會，大家一致認定這是多哈回合中應該得到解決的未決問題之一。

同時，許多發展中國家再次呼吁，在現有WTO規則下以糧食安全為目標按照補貼價格購買糧食補充公共糧食儲備時面臨諸多困難，對此應該制定“永久性的解決方案”。作為另外一個長期存在的農產品貿易問題，棉花補貼也在議事日程之中，這對世界上許多最貧窮國家至關重要。最后，還有一項提案涉及農業出口限制透明度的提高和對人道主義糧食援助的適用豁免。

然而，如果在12月10-13日舉行的第11屆部長級會議上無法得出令人滿意的解決辦法，包括非農業領域的議題在內，部分或者全部議題都可通過會后的工作方案加以解決。貿易官員稱，這可能還包括農業市場準入的談判、保護發展中和最不發達國家不受進口激增或者價格驟降影響的“特殊保障機制”，以及“出口競爭”問題，如農業國營貿易企業的規則，這也是兩年前內羅畢部長會議的遺留問題。

國內支持

成員們最近幾個月提出了許多限制扭曲貿易的農業國內支持的提議。其中一部分提議集中在調整過去WTO規則存在的失衡，其他提案旨在為未來貿易建立一個更公平的基礎。各國之間的主要分歧使得要想在這一領域取得成果愈加復雜。

尤其是發展中大國，如中國和印度，與長期提供扭曲貿易的農業補貼的成員，如美國和歐盟之間的立場出現差距。中國和印度已經呼吁消除扭曲貿易的“黃箱”支持，也贊成維持當前對發展中國家提供“微量”支持的靈活性，美國認為這一支持仍然可能扭曲市場。同時，對農業部門高度保護的G10國家，如日本、挪威和瑞士認為，中國和印度對他們提出的要求不切實際，而非洲、加勒比和太平洋（ACP）國家大都支持發展中大國的立場。

歐盟、巴西和其他三個農業出口國在六月的提案建議采取不同的做法。提案呼吁對所有的扭曲貿易的支持設立新的上限，設定為農業產量的一個特定的比例，旨在鼓勵各國向WTO提交更多實時、準確的數據。發展中國家將比發達國家提供更多的支持，或者參照后期數據設定新的上限，而對于最不發達國家提供的支持將不設限制。最重要的是，該方案旨在將農業補貼規則同發展中國家以糧食安全為目標的公共糧食儲備計劃下補貼食品的購買相聯系，對此中國、印度以及其他G33集團中人口眾多的小農國家都表示難以接受。

另一些國家也認為歐盟-巴西提案存在困難，但原因不同。澳大利亞、新西蘭和其他一些農業出口國呼吁將固定的貨幣價值設為上限，而非隨農業產值增長而增加。這些國家在十月的一項提案中，對設定上限提出了不同的方案，為主要的國家提供了不同選擇，包括G10集團等高補貼的經濟體以及較小的發展中國家。最不發達國家將免于任何支持上限。

墨西哥認為，這項提案將給那些現存扭曲貿易的支持上限較高的發展中國家施加沉重的負擔，它提出了一種基于削減當前權限的替代辦法。

近期，阿根廷作為會議主辦方，提出了一項提案以構筑“共識”，這一提案并不代表本國立場。該文本借鑒了其他國家提案的內容，包括對扭曲貿易的總體支持以及對被歸類為“黃箱”補貼的限制。

公共糧食儲備

談判中另外一個獨立但相關的議題是以糧食安全為目的進行的公共糧食儲備。在2013年巴厘部長會議之前，發展中大國首先提出了這個問題，當時食品價格快速上漲意味著他們現存的農產品補貼可能違反現行WTO的規定。

部長們就不將該領域的爭端帶到WTO達成了一項臨時協議，該協議獲得了其他國家的同意，以此換取更多具體內容，如這些支持計劃的運作方式以及其他條件：各國后來同意，在找到永久解決辦法之前，適用該協議。中國、印度和其他G33集團的成員支持在WTO規則下對這些支持性措施設立一項豁免，農業出口國如巴拉圭和俄羅斯則更傾向于采用巴厘島會議得出的結果。

在產品覆蓋面或得出最終解決方案時依據其使用的相關要求上，成員們就是否擴大當前的“臨時解決辦法”范圍進行了討論，未有明確成果被納入部長級會議的討論中。

雖然成員們四年前在巴厘商定了由2017年部長級會議制定一項永久的解決辦法，但最后期限已變成一個不具約束力的期限，在永久性協議達成之前，將適用目前的“臨時解決辦法”或和平條款。

棉花出口限制

成員們十多年前便達成一致，將“雄心勃勃、迅速并精準”地解決棉花這一問題，并努力推進該領域的談判。兩年前的內羅畢會議做出了一些承諾，旨在改善最不發達國家的市場準入以及一些關于出口競爭的規定。

西非生產棉花的最不發達國家組成的C4集團在十月提出了一項提案，C4由貝寧、布基納法索、乍得和馬里組成。新的文件要求限制對扭曲棉花貿易的支持總體水平，以及“綠箱”措施，要求這些措施只能在WTO現行規則下存在最低程度的貿易扭曲。

那些承諾對高度扭曲貿易的“黃箱”支持設置上限的國家，將依照歷史參照期內補貼的程度，對整個扭曲貿易的棉花支持削減至70%到90%不等。因為提案不需要中國和印度等發展中國家做出新的承諾，發達國家如美國等并不認為該提案可作為進一步談判的良好基礎。

此外，關于農業出口限制的意見主要集中在逐步改善現有規則上。新加坡有關提高該領域透明度提案在很大程度上得到了成員國的廣泛歡迎。該提案也提出對用于人道主義糧食援助的糧食購買實施限制豁免。

布宜諾斯艾利斯之后

在本次部長會議中，哪些成果可能得到成員國的支持還不清楚。最近WTO在起草各方同意的新工作方案上做出了諸多努力，例如組建后巴厘工作方案，但結果喜憂參半。這意味著對于這一新的工作方案的設計和實施的政治意愿將是其成功的關鍵因素。

阿根廷和其他四個出口國提議就農業市場準入問題進行談判，而加拿大、智利和瑞士則呼吁成員國就出口競爭規則推進談判。由于成員之間在談判任務方面沒有明確的共識，因此要就需開展的工作達成新的一致，以幫助成員國推進共同目標，例如在可持續發展目標下制定的目標。endprint