構建干部容錯糾錯機制的思考

許冰楊+何雪梅

隨著全面深化改革和全面從嚴治黨互持互助、齊頭并進，干部隊伍中能力不足“不能為”、動力不足“不想為”、擔當不足“不敢為”問題日益凸顯，形成改革“中梗阻”。建立干部容錯糾錯機制，允許試錯，寬容失敗，為改革創新、擔當有為的干部“減壓兜底”，正是各級政府破除“為官不為”現象的制度性回應和關懷。近年來，在中央層面政策倡導和地方政府建制試行的雙重推動下，容錯糾錯機制已然成為助力改革落地的政府創新熱點，但全國整體上仍處于試點探索階段，并無成熟的經驗可循。因此，探索構建一種科學合理、實操性強的容錯機制，無疑具有很強的現實意義。

一、現行干部容錯糾錯機制的基本共識

（一）“為何容錯”。各地對建立容錯糾錯機制的重大意義和價值認定基本一致，主要是營造寬容失敗、鼓勵創新的制度環境，促進改革創新，激發和保護干部干事創業的激情和活力。

（二）“容什么錯”。各地文件都重點設置了容錯的邊界和條件。山東省濟南市采用“要素規定法”，規定了免予追究有關人員責任的4個條件。絕大多數地方采用了清單列舉法，列舉容錯情形種類不一而足。一般認為，容錯糾錯的核心要義是，對有關單位和個人在履職擔當、改革創新過程中，未能實現預期目標或出現偏差錯誤，但符合法律規定和政策規定，勤勉盡責、未謀取私利的，不做負面評價，及時糾錯改正，免除責任或從輕處理。限制性規定集中在“出于公心、善意履職、不違反黨紀國法、經過民主決策程序并有書證”；容錯免責例外情形，普遍對造成重特大安全責任事故、嚴重環境污染和生態破壞責任事故的行為實行“零容忍”。

（三）“怎樣容錯”。各地試行的容錯認定程序大致包括申請、核實、認定、反饋、報備五個環節。紹興、臺州、齊齊哈爾等地還增設“暫緩”程序，即對一時難以定論的情形，可以暫緩做出決定，三個月內給予結論性意見。申請主體多數是被問責追責的相關單位和個人。認定主體普遍由紀檢和組織部門組成。

（四）“容錯之后怎么辦”。對于容錯結果，經認定給予“責任豁免”的，在各類考核、評優評先、提拔任用、行政追責和效能問責等方面不受影響；需追究黨政紀責任的，可酌情從輕、減輕或免予處分。山西、湖北、陜西、成都、西安等地目前施行容錯機制的一大特色就是注重抓早抓小、及時糾偏糾錯。

二、容錯糾錯機制的操作困境

（一）“容錯”與“問責”的問題。容錯免責與監督問責之間存在較大的張力，堪稱為“激勵與懲戒二律背反的兩難境地”。[1]事實上，在處理“容錯”限度和“追責”力度關系時，各地掌握的寬嚴尺度分歧較大。一是適用對象方面，有的僅將領導干部作為容錯對象，有的則針對所有機關工作人員；二是容錯適用范圍，湖北、廣東、江西等省只針對改革創新行為進行容錯，陜西等多地則沒有明確區分改革創新行為和一般行政行為；三是容錯情形的例外條款，多地明確規定不予容錯的情形，一些地方則沒有容錯的否定性規定；四是容錯結果運用，廣西南寧等地明確規定“一票否決”事項不予免責，多地則規定“責任豁免”后相關考核免予“一票否決”等等。因此，準確把握容錯與問責的平衡點，破解其邏輯悖論，成為推動容錯糾錯機制落地生根的重要難題。

（二）容錯條件“導向”與“精細”的問題。建立干部容錯糾錯機制，應兼顧容錯原則的導向性和容錯范圍的精細化。導向上，容錯著力點應放在改革創新的探索性工作、攻堅克難的重點工作上，從機制上明確干部在什么情形下可以大膽干事、勇敢探索、積極創新，不應包含日常工作中的一般性偏差和失誤。但在實際運行中，有的地方將常規工作納入容錯范圍，調研中部分街鎮干部也出現將“容錯”與常規工作“出錯”相混淆的誤解。內容上，各地重點設置容錯條件和情形，有的地方規定失之籠統，缺乏操作性；一些地方清單式列舉了容錯條款，但同樣面臨“掛一漏萬”的困境。比如，強調的“經過民主決策程序”這一條件，對于重大緊急情況下的決策行為就過于嚴苛。

（三）認定程序“嚴謹”與“開放”的問題。大部分地方規定，容錯機制的最終裁定，由同級紀檢機關、組織人事部門負責。但界定責任非常復雜，判斷一項情形能否免責，與行為人的主觀動機、行為發生的具體背景、客觀條件、過程、結果等都密不可分，往往需要權威性、科學性、專業性的評判。而且，在容錯邊界不清、容錯免責條款不完善的情況下，很難客觀衡量“錯”的合法性與自由裁量權問題，其評判結果的公正性和權威性很容易遭受質疑。

（四）機制的“公信”與“關愛”問題。容錯免責機制是一個龐雜的系統。少數干部對建立此項制度心存疑慮，擔心在容錯糾錯機制本身并不完善的情況下，很多因素可能會影響評判主體的認定，即使作出免責認定，也可能成為政治前程的污點。而且，當前對改革創新失誤失敗的社會寬容度不太高，容錯糾錯機制可能導致干部“特權化”、“特殊化”的群眾認知偏差。從各地實踐看，還有待進一步釋放容錯糾錯機制的公信力。

三、建立健全容錯糾錯機制的路徑選擇

（一）準確設定容錯邊界。“容錯”體現的是制度彈性，但它仍然在制度框架之內。建立容錯糾錯機制，應恪守道德底線、法律紅線和黨紀高壓線，堅持習近平總書記“三個區分”的基本原則，明確容錯邊界。一看動機，是為公為民，還是損公肥私；二看緣由，是客觀因素造成的錯誤并主動糾錯，還是主觀故意的失職瀆職；三看程序，是經過科學民主決策，還是獨斷專行、草率決策；四看政策，是否符合上級政策精神，是否有法律明令禁止；五看后果，有無造成不可挽回的后果。[2]

（二）科學明晰容錯清單。正面清單樹導向，負面清單明底限。應通過深入開展調研，把握地方當前改革創新、干事創業中的“風險點”和“容錯需求點”，科學細化為容錯清單。

1.容錯正面清單。除了借鑒現有制度文本中改革創新、生態環保、民生項目等共識性、基礎性條款，可考慮納入以下重要情形：在承擔急難險重任務或分管風險較大工作中，因主動攬責涉險、積極擔當作為，出現一定失誤或非議行為的；在化解矛盾焦點、解決歷史遺留問題中，因勇于破除障礙、觸及固有利益，造成一定損失或引發信訪問題的；在處理長期纏訪、鬧訪或疑難信訪問題中履職盡責、積極作為，但仍出現非法越級上訪的；在處置突發事件中因情況緊急臨機決斷事后及時履行報告程序的；在重大公務或招商引資活動中，為推動地方發展，未嚴格執行相關規章制度且情節輕微的；按照事發當時法律法規和有關規定，不應追究責任或從輕追究責任的等等。endprint

2.容錯負面清單。造成重大安全責任事故、嚴重環境污染、生態破壞責任事故的；嚴重影響社會穩定造成重大經濟損失的；同一工作、同一問題上重復出現失誤和錯誤的，一律不適用容錯情形。

針對基層干部反映的部門與街鎮權責清單交叉籠統，以及不同部門、不同行業領域存在差異化和專業化的具體情況，“一把尺子”量錯不科學的問題，應完善市、區縣、街（鎮）社區四級權責清單和負面清單，并根據不同行業領域情況分類細化，逐項認證，提出具體的容錯情形，納入容錯糾錯機制。比如在征地拆遷、環保執法領域、 安全生產領域等多個不同領域分別制定容錯清單，促使容錯糾錯機制更易于落地。

（三）規范設置容錯程序。

1.統籌認定主體。基于干部管理體制和追責或處分實施主體保持一致的考慮，容錯認定主體應為黨委主導、紀檢監察和組織人事部門具體負責，相關單位共同參與。可設立容錯糾錯聯席會議，由黨委政府、紀檢監察、組織人事、法制部門、人大代表、政協委員、利益關聯方、群眾代表等組成，對于涉及重大公共利益、群眾關心關注的失誤事件，共同進行研判。對于專業性較強的事件評估，可引入第三方機制。

2. 優化認定程序。借鑒各地做法，容錯可按“申請、核實、認定、反饋、暫緩、糾錯、報備、跟蹤管理”等環節辦理，明確每個環節的實施主體、操作流程和工作時限，做到環環相扣，緊密銜接，促進容錯糾錯機制的暢通運行。

（四）建立防錯糾錯配套機制。一是常態監督和警示糾錯并重。堅持“五步監督法”，充分應用“四種形態”，及時發現、責令整改、跟蹤督辦干部改革創新、干事創業中的錯誤，做到“早預防、早發現、早糾正”的防錯糾錯要求。二是建立改革創新風險評估備案制度。事前，設定風險分級，建立完備的資料臺賬并備案；事中，滾動評估實施效果，強化過程糾偏。事后，由政府和社會多元主體（包括智庫機構、專家學者、民意代表等）聯合評估評價改革成效，并作為容錯免責和依法追責的重要依據。三是嚴格落實問責機制。充分發揮黨內問責的負向激勵作用，以增加違紀違法的成本，強化問責機制的糾錯功能。可借鑒浙江省奉化市做法，細化負面清單，并對每個負面情形列出扣分準線，視具體情況分別賦予不同分值，根據個人扣分數值進行分類處置，使問責制極具實操性，為容錯免責制度落地提供了重要保障。

（五）陽光運作容錯糾錯機制。一是用好輿論引導制度。通過公開發布和解讀容錯糾錯制度，及時回應和引導社會輿論等方式，彰顯政策導向，擴大黨員干部、群眾知情權，提升社會寬容度。二是用好結果公示制度。對于干部錯誤的性質、容錯的條件、處理結果在適當范圍內進行公示，確保容錯機制的實施得到民主監督，維護制度權威性。三是精選試點運行。可選擇2～3個行政作為風險較高的部門或發展較快的區域進行試點，提出需要容錯的細化清單，逐一說明理由，提交給容錯糾錯聯席會議進行評估審核并備案。如果試點成功，既可為更大范圍推廣提供案例參考樣本，又可增強干部和社會公眾的信心。

參考文獻：

[1] 劉明定. 構建容錯機制的邏輯悖論與破解之策[J].領導科學，2016（6）.

[2] 李蕊.容錯機制的建構及完善[J].社會主義研究，2017（2）.

作者單位：中共重慶市北碚區委黨校

責任編輯：胡 越endprint