“互聯網+”社會治理的實踐、問題與思考

潘娟

“互聯網+”是互聯網發展的新業態，其跨界融合、創新驅動、重塑結構、尊重人性、開放生態、連接一切的特征使之快速融入到各行各業的升級改造中，“互聯網+”時代的社會治理也迎來了新的契機和挑戰。全國各地在“互聯網+”社會治理上開展了大量實踐探索，積累了諸多有益經驗，引領著“互聯網+”社會治理向更良好的方向發展。

一、“互聯網+”社會治理的實踐探索

（一）“互聯網+”社會治理的主要做法

1. 統籌設計，制定“互聯網+”社會發展計劃

在大數據、云計算、物聯網等技術興起時，部分省市就制定了相應的行動計劃，運用新興技術助推經濟社會發展。如上海2010年制定了“云海計劃”，通過應用示范的推動，把上海建成亞太云計算中心，它的“十二五”規劃中把“智慧城市”作為最重要的目標，通過數字化、網絡化和智能化加強和推進城市治理、民生改善和經濟發展。利用信息通過技術來感知、分析和整合，并智能地應用于交通安全、城市服務、民生等現代信息服務領域。重慶在2013年7月30日就發布了《重慶市大數據行動計劃》。“互聯網+”提出后，國家陸續發布《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《促進大數據發展行動綱要》，制定了大數據、“互聯網+”與經濟社會各領域融合發展的目標與重點行動任務；各省市根據自身實際，統籌設計，相繼制定“互聯網+”行動計劃，提出了符合自身發展的階段性目標和重點任務，如重慶就以2018年和2020年兩個時間節點制定了具體量化目標，在“互聯網+”益民服務中主要把創新政府服務、推廣在線醫療保健、探索新型教育服務供給、促進互聯網文體發展、促進互聯網旅游發展五個方面作為重點任務；在這些總綱要總計劃的指導下，又分領域制定了具體的方案，把“互聯網+”社會發展落到實處，如重慶的智慧城市總體方案、發展電子商務的意見、規劃城市空間結構的意見、促進云計算創新發展培育信息產業新業態的實施意見等。

2. 成立數據管理機構，運用大數據技術夯實社會治理數據鏈

2009年，美國總統奧巴馬就任第一天簽署的第一份總統備忘錄就是《透明和開放的政府》，任命了美國政府歷史上第一位首席信息官，由其主導以大數據、信息開放與共享為導向的透明、開放政府建設。

2014年2月，廣東省政府印發的《廣東省經濟和信息化委員會主要職責內設機構和人員編制規定》（粵府辦〔2014〕6號）中設立了廣東省大數據管理局，下設規劃標準科、數據資源科、信息系統建設科。同年5月30日，廣東省佛山市南海區數據統籌局正式掛牌成立，數據統籌局局長同時擔任區委區政府辦公室常務副主任，成為國內第一個獨立設置并正式運行的政府數據管理部門；隨后廣東省清遠市、廣東省廣州市、沈陽市、上海市、貴州省等地相繼成立大數據管理局（科）等機構，成都、武漢等多地也在籌備建立。

這些機構一般都設在工信委或經信局下面，目前大多承擔著組織制定數據收集、管理、開放、交易、應用等標準規范、推動政府數據開放、推進大數據產業發展等方面的職責。成立后開展了一系列工作，如2014年8月，佛山市南海區大數據統籌局公布了成立后的第一份成果：“4+1”項目，“4”是指圖識南海、法人平臺、信用南海、數說南海，而“1”則是指“南海一點通”超級APP。2016年7月7日，廣東省大數據局發布粵大數據函（2016）7號，開展第一批省級大數據產業園、大數據創業創新孵化園培育工作。2016年9月28日，廣東省大數據管理局與南方報業傳媒集團簽訂了促進大數據發展合作協議，雙方在深化大數據領域產業研究、加強大數據領域宣傳、舉辦大數據論壇活動以及促進大數據應用和產業發展等方面達成全面戰略合作。

3. 建設智慧項目，加強互聯網技術在治理領域的運用

一是智慧城市建設。巴西里約熱內盧市2013獲得“世界最佳智慧城市”稱號。它的運營管理中心集自然災害預警、天氣預報、搶險、實時交通監控、民防、安保、城市水電煤氣事故應急處理等各種數據于一個數據平臺，自2010年運行以來，成功處理了多起應急事件。上海市“十二五”規劃把“智慧城市”作為最重要的目標，第一階段的三年目標是“基礎先行，示范帶動”，示范應用領域主要包括政務、衛生、教育等領域；第二階段的三年目標，則是職能應用和效能提升，在經濟和社會的各個領域得到廣泛應用，使新一代信息產業發展顯著提高；第三階段是2017年到2020年，目標為“全面發展、體系完備”，努力構建和諧、生態的城市，讓市民生活更加美好。在“智慧城市”建設中，云計算發揮了大腦和靈魂的作用。二是“互聯網+”各領域的智慧項目建設。作為智慧城市的基本特征“互聯網+”，“互聯網+”智慧交通、智慧醫療、智慧社區、智慧教育、智慧政府等城市管理項目，已成為多地社會治理新常態。例如貴州利用“智能交通云”平臺，通過大數據分析，提前預測擁堵路段，做好聯勤聯動保暢準備。實現了公安、交警、消防、醫療等部門的聯合執勤，提高了統一指揮、快速反應、高效決策處置能力，處警效率提升了1.5倍；沈陽計劃到2017年建成300個智慧屋。

4. 理順體制機制，培育社會組織，開展“互聯網+”社會治理研究與實踐

充分發揮“互聯網+”的融合創新作用，深化體制機制改革，構建“縱向到底、橫向到邊”的社會治理格局，突破傳統的縱向和橫向分割，充分發揮政府、市場和社會協同治理的整體效能，才能確保社會治理的實效。例如，成都市成華區的“大聯動微治理”機制，未來的成都將全域覆蓋“指揮大統一、資源大整合、維穩大巡防、矛盾大調解、民生大服務、執法大協同”六個統一的“互聯網+”社會治理工作機制；福建省建立省、市兩級政務數據匯聚與共享機制，運用省級網格化服務管理信息平臺，實現了省級各廳局部門及各設區市的數據匯聚；上海滬東新村建立自下而上的建設項目形成機制、自我服務項目形成機制、工作評價和監督機制。

國際上，ACM、IEEE等國際學術聯合體設立了專題會議討論大數據與社會治理的結合。國內，成都市成華區曾先后聚集150多家中央、省、市國有大中型企業、事業單位和科研院所，其中電子科技大學、成都理工大學、電子十一院天府分院、四川創新社會發展與管理研究院等高層次的科研院所，為社會治理和服務信息化融合創新研究研發奠定了堅實的信息化研究研發基礎，設立了全國第一個“互聯網+”社會治理和服務聯合實驗室，加強各種實用、好用、管用的應用系統預研究研發，為公共服務、社會化服務開放端口，深化應用政府數據和社會數據，有效調動社會力量參與社會治理的積極性。2016年3月，民政部在全國首次以課題立項的方式，委托成都市成華區與電子科大、重慶大學等高校、科研院所合作，通過拓展公共服務信息化平臺的功能應用，加強“互聯網+”治理和服務在社區基層的應用研究開放，探索“社區大數據工程”重點領域的標準和規范等。endprint

5. 因地制宜，建設不同層級與類別的社會治理聯動平臺

一是不少省市地區突破區域、體制、領域、行業等限制，以數據為支撐，以事件管理為主線，整合基礎信息資源，綜合“互聯網+”、大數據、云計算、物聯網等信息化技術，建設集市民矛盾調處、黨建群團組織、社會治安防控、市民公共服務、城市綜合管理、網上政府等功能于一體的綜合信息平臺。例如浙江省以省平安信息系統為骨干，用4年多時間推進平安建設信息系統與“網格化管理、組團式服務”“兩網”融合發展，建成了全省社會治理大聯動平臺，并推進縣鄉兩級社會治理綜合指揮平臺建設；貴州省通過“政府+企業”模式建成了“云上貴州”系統平臺，入駐了“電子政務云”等在內的“7+N”朵云，形成了“一個核心，多個節點”的政府信息系統平臺架構。二是建立專業領域治理信息平臺。深圳市坪山新區，以“織網工程”為依托，搭建勞動關系“預防、預警和處置”信息一體化治理平臺，2014年，勞資糾紛實現“三連降”，龍華新區開發了智慧城管大數據協作平臺；成都市運用移動互聯網和云計算等技術建設了“成都市視頻流通溯源電子商務平臺”，在全國首創以市場為主導，依靠第三方企業建立并運營符合現代消費發展趨勢的食品流通溯源體系的全新監管模式；煙臺市棲霞西城鎮，建立了“三農”信息互動網絡平臺，依托聯通運營商平臺，鎮黨委政府可以實時發布惠農政策、辦事指南等信息，而群眾則可依托回復功能，及時反饋自己的訴求，提出自己的意見和看法。

（二）“互聯網+”社會治理的有益經驗

1. 自上而下的統籌規劃有利于“互聯網+”社會治理的分步有序推進

“互聯網+”社會治理是一個循序漸進的過程。社會治理主體雖然由單一的政府主體走向政府、組織和公眾的多元主體，但整體性、系統性和全局性的統籌設計依然是必須，否則仍然會帶來治理的分散化和碎片化。各級政府作為社會治理的主導者，長期積累的行政管理資源與經驗使其能總攬全局，較為準確地把握所在行政區劃的經濟社會狀況。由它們在充分與社會、公眾溝通交流的基礎上，制定適合本區劃的“互聯網+”社會治理方案，明確總體目標與階段性目標、抓住重點任務，才能有效協調不同地區和部門的利益糾葛，使原本無法整合的政務服務得以一體化，逐步實現跨地區、跨層級和跨部門的互聯互通和共享共用，確?！盎ヂ摼W+”社會治理有序推進。

2. 推進“互聯網+”社會治理必須要夯實信息化平臺建設

“互聯網+”的本質在于平臺化，信息化平臺是推進“互聯網+”社會治理的必要載體，是社會信息流轉的通道和各類技術的用武之地。夯實信息化平臺建設，一是要通過整合、完善、新建等方式建立起全面覆蓋、動態跟蹤、信息共享、功能齊全、運行穩定的社會治理綜合信息系統，尤其要健全和完善基層社會治理綜合服務信息化管理平臺；二是要有一張“蓋到邊、沉到底”的信息收集網絡，確保平臺有數據可看、有信息可用；三是建立各種實用性的數據分析模型，提高社會治理系統監測、評估、預警、分析的能力，保證信息能用好，為社會治理提供決策依據；四是有一支專業的人才隊伍和一套良好的運行協調機制來保障信息的采集、分析、流轉、整合和運用，改變以前的“人跑信息不跑”的狀態，走上“人不跑信息加速跑”的康莊大道，快速解決糾紛、化解矛盾，提升社會治理能力。

3. “互聯網+”技術支撐數據開放共享，有利于整合社會治理資源

傳統社會，政府為了適應社會治理專業性與廣域性的要求，形成了條塊分割的管理架構，早期的信息化建設也因這種條塊形成了相互隔離的信息孤島，日益增長的數據讓信息孤島現象更加凸顯，嚴重阻礙了部門之間、政府與社會之間的數據交換和信息共享，而數據信息隔離導致了嚴重的社會治理資源的隔離。進入“互聯網+”時代，由于網絡連接的廣泛性和數據采集、存儲、分析、計算的泛在性，政府本身相對于社會的信息封閉狀態被打破。無所不在的信息采集設備和交換存儲分析能力，使得普通個體也具有了廣域范圍內的信息獲取能力，甚至比政府的信息獲取能力更強。借助“互聯網+”技術建立統一的數據開放共享平臺，能將原本隔離的政府社會治理資源匯聚起來，并調動社會信息能力將散見的社會治理資源聚合起來，通過智能分類、聚類等，剔除錯誤和重復信息，完成資源的整合與優化配置。

4. 大數據技術的運用能有效解決部分社會治理難題，提高治理科學化水平

傳統的社會治理存在單兵作戰、信息不暢、效率低下、被動響應、治理滯后等問題。借助大數據技術，一是通過數據開放提高了基礎服務能力。將已有的數據通過一個開放的網絡平臺免費提供給所有需要的人。不但可以給公眾直接提供服務，也可以為其他政府部門、科研機構以及公益組織提供進一步整合和利用數據的機會，從而給社會治理提供間接幫助。二是大數據決策實現了科學決策力。運用關聯的方法，廣泛收集可能與待解決的社會問題相關的大量數據，篩選出關聯度最高的一組數據或計算成一個指標，以此作為依據輔助決策；或者在挖掘大量數據基礎上，預測可能會發生的事件，幫助決策者掌握更全面的信息或更有力的證據，增強決策的科學性。國外的“大數據社會福祉”運動、國內的部分實踐案例已經在社會安全、城市建設、社會保障、就業與創業、環境與可持續等社會治理范疇取得了不錯的效果。

5. 項目引領是“互聯網+”時代社會治理的重要途徑之一

智慧城市建設、浙江的兩網融合、深圳的織網工程、深圳龍崗區“社區民生大盆菜”項目、上海滬東新村的“微心愿”等的成功經驗表明，項目是“互聯網+”社會治理的有力抓手。首先，項目建設有目標。項目設計一般來源于現實問題需要，把項目建設與解決熱點難點社會問題相結合，有區域性和明確指向性，打破了“一把尺子量到底”的體系，是對社會治理的“供給側改革”。其次，項目實施有保障。項目作為資金、技術、人才等的聚合體，擁有了實體保障，同時從項目的形成到項目的實施、評價，還有相應的機制保證，如上海滬東新村的自下而上的建設項目形成機制、自我服務項目形成機制、工作評價和監督機制等。最后，項目效果有推廣。一個項目的成功會成為強大的引擎和動力，輻射需要解決同類問題的地區和領域，如貴州的“云上貴州平臺”已經由七朵云向N多云發展，遍及工業、環保、交通、旅游等多個領域。項目的示范輻射作用會大大加速“互聯網+”社會治理的推進進程。endprint

6. 開展多方合作的“互聯網+”社會治理研究有利于社會治理實踐持續優化

政府借力企事業單位、科研院所和社會組織的力量，組織多方合作開展“互聯網+”社會治理的研究，一是能豐富社會治理相關理論給社會治理實踐提供智力支持，將最新的研究成果運用于實踐中并在實踐中檢驗理論的科學性且予以優化；二是能探索各類信息技術在社會治理中的運用方式、方法及適用性，在此基礎上研發更多實用、好用的應用系統，如人工智能輔助決策系統、社會風險監測預警系統等，為公共服務、社會化服務開放端口，深化應用政府數據和社會數據，拓展“互聯網+”社會治理平臺功能應用；三是建立更加智能的數據分析模型、提升數據分析應用能力，新制定相應標準與規范；四是發現、識別、提煉社會治理實踐中的問題和難點，研究解決辦法。這種以理論指導實踐，又以實踐檢驗并修正理論的循環往復的方式，有利于促進社會治理實踐持續改進優化。

二、“互聯網+”社會治理存在的問題

（一）數據開放不足，大數據管理與分析應用能力不高

依靠大數據進行社會治理的關鍵，是要把社會治理部門中積累的數據資源開放共享，進行深度挖掘和分析，獲得大數據背后蘊藏的內在規律。雖然多地成立了大數據管理機構并開展了一些工作，但目前數據開放仍然有限，大數據管理、分析和應用的能力不足。一是數據收集存儲能力不足。數據收集需要的專業人才稀缺，設備數量和質量有限。二是大數據分析和應用能力不強。政府部門缺乏專業的數據分析人才，使得大量數據資源無法得到及時有效、深度、系統的分析和解讀，同時各行各業的大數據應用水平差距明顯，嚴重制約了大數據在具體社會治理實踐領域中的應用。三是大數據管理能力不足。尤其表現在現有的數據管理法律法規難以保障數據管理的高效運行，以致可能引發新的社會矛盾、法律糾紛甚至滋生違法犯罪。

（二）信息孤島2.0逐漸形成，信息資源整合共享仍然不足

傳統的科層體制導致了信息孤島的形成，阻礙了部門間的信息資源共享，帶來了社會治理的高成本、低成效。“互聯網+”本為信息資源的整合共享提供了機遇，但卻又開始形成信息孤島2.0版本，即線上社會治理服務出現碎片化，帶來的信息孤島。例如，政務微信服務號，仍然按條塊思維建設，形成無數個互不相同的賬號，手機客戶端APP開發也多從部門視角出發，又出現了信息化時代的條塊分割，各自為政，建成了一個個APP孤島，公眾要辦成一件事，可能需要下載多個政務APP或者關注多個政務微信公眾號。據統計，截至2016年1月，全國70個大中城市共有316個政務APP，分布在交通、社保、民政、旅游等多個領域，但它們的總下載量僅為2476.9萬次，不足一些商業APP的10%。部門之間沒有跨越邊界，多個部門的后臺沒能協同，這又走上了傳統社會治理“多站式”服務的老路，資源仍然沒能有效整合，公眾要申請服務或者解決問題的過程并沒有得到簡化，效率并沒有因信息技術的介入而提高。

（三）出現新的制度真空和治理盲點，引發新的問題

“互聯網+”的確給社會治理帶來了曙光，給我們提供了以前不可能具有的條件和能力，但也帶來了前所未有的問題。首先，法律法規和相應制度建設嚴重滯后。一是已有的法律法規不完全適用于新興領域。如騰訊與360的訴訟案反映出我國反壟斷法在新形勢下面臨的挑戰。二是諸多新興領域出現立法或制度空白。如在線租車市場存在服務質量參差不齊、消費者的權益難以保障的問題等。其次是數據安全和信息污染治理。一是數據安全問題，一些數據（個人隱私數據、關系國家安全的數據等）如果被惡意利用，將會對個體和社會產生不同程度的危害，嚴重的甚至會危及國家安全，例如棱鏡門事件。二是信息污染問題。由于互聯網強大的傳播能力，不可避免地出現了信息污染，大量虛假信息泛濫成災，治理網絡污染成為新難題。此外，“互聯網+”技術的自由、平等、開放可能會被不恰當地使用，如自由主義的泛濫、恐怖思潮的散布，或者被敵對勢力作為謀求其文化霸權的工具，有組織、有策劃地“引導輿論”，以達到某種政治目的等。

（四）公眾信息素養差異對“互聯網+”社會治理發展的制約逐漸顯現

公眾的信息素養即對信息的獲取、理解、辨別和應用能力是影響“互聯網+”社會治理的重要因素，現實是我國區域間、個體間的信息素養差異較大，一方面制約了“互聯網+”社會治理理念的全面接納，對于互聯網領域層出不窮的新理念、新概念，普通公眾需要一個理解的過程，而這方面的宣傳和教育明顯不足，結果導致“數字鴻溝”引起的“知識鴻溝”進一步擴大，“互聯網+”社會治理難以被接受和理解；二是制約了社會治理中新技術運用的推廣和覆蓋，對于每項新技術，公眾有一個學習、適應的過程，如果部分人群的自身能力不足以支撐新技術的學習和運用，那么基于此的社會治理在他們身上就毫無意義，例如部分老人、兒童、農民等根本就不了解、不會用APP、移動客戶端等，基于這些應用的社會服務提供和問題的解決對他們而言就沒有任何作用；三是信息素養差異帶來信息獲取、訴求表達的渠道與效率差異，信息素養較低者訴求表達渠道窄、效率低，就可能會疊加風險，引發社會沖突。

（五）過分追求“互聯網+”新技術阻礙了“互聯網+”社會治理的發展

層出不窮的新技術給我們的社會治理提供了強大的技術支撐，促進了經濟社會發展新業態的形成，在人們的熱捧中又走向了另一個極端。一是盲目建設“互聯網+”產業發展，帶來新的社會問題。以物聯網和互聯網金融為例，隨著物聯網產業被確定為我國重點發展的戰略性新興產業，許多地區將其作為當地的重點產業。但有些地區并沒有因地制宜制定發展規劃，而是盲目建設相關項目，出現大量項目空置、無企業進駐等現象。在互聯網金融領域，目前大多數互聯網金融企業都是盲目跟風式模仿，導致同質性競爭嚴重，市場主體“魚龍混雜”，惡意欺詐事件頻發。二是過分追求“互聯網+”新技術在社會治理中的運用。每項技術都有其適用的邊界，每項新技術都有其試用到實用的過程探索。例如，在“互聯網+”背景下，各行各業的深度融合導致各類組織對政府逐步公開信息和開放數據的質與量的需求更高，選擇利用何種工具手段對數據進行采集、挖掘、清洗、應用，才有利于實現社會治理的目標并轉換為具體行動，是必須深入研究和認真解決的問題，如果簡單采用最新技術進行加工就可能帶來數據失真、決策失誤。

參考文獻：

[1] 安寧.公眾參與、社會協同，聯動發現、聯動解決成華區探索“大聯動微治理”新機制[N].四川日報.2016.4.26.

[2] 金江軍.用“互聯網+”推進社會治理現代化[N].貴陽日報.2015.6.30.

[3] 于曉辰.寧波“互聯網+政務” 驅動社會治理創新[N].寧波日報.2015.9.6.

[4] 梁海燕.以“互聯網+”為驅動創新社會治理[N].甘肅日報.2015.9.28.

[5] 張繼宏.“互聯網+”思維下基層社會治理創新之探索—以上海滬東新村“微心愿”體驗式社區治理為例[N].組織人事報.2015.12.17.

[6] 金春華.“互聯網+”催生社會治理新變革[N].浙江日報.2016.1.10.

[7] 俸奎，王靜宇.依托“互聯網+”實現三大突破成都在社會治理上創新實踐[N].成都日報.2016.4.22.

[8] 畢征.加大“互聯網+政務”的深度應用推進社會治理體系和治理能力現代化[N].廣州日報.2015.7.17.

[9] 李宇.“互聯網+政務”解決社會治理問題——貴州省政府大數據應用經驗的啟示.中國黨政干部論壇[J].2015，6：24-28.

[10] 蔡斐. 用好互聯網提升社會治理能力. 中國黨政干部論壇[J].2017.6：22-26.

作者單位：中共重慶市委黨校

責任編輯：胡 越endprint