探索“行業(yè)+企業(yè)”監(jiān)管模式夯實(shí)高危行業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)

吳曉梅++楊華

今年以來(lái)，重慶市雙橋經(jīng)開(kāi)區(qū)工商局深化商事登記制度改革，圍繞“放管服”改革要求，緊密結(jié)合轄區(qū)生產(chǎn)性企業(yè)塊頭大、原材料涉及危險(xiǎn)化學(xué)品較多的實(shí)際，積極探索“行業(yè)+企業(yè)”高危行業(yè)監(jiān)管模式，強(qiáng)化分級(jí)監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法，有效突出工商部門(mén)監(jiān)管的實(shí)效性，取得一定成效。

一、工商部門(mén)對(duì)高危行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）厘清當(dāng)前工商部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)

工商部門(mén)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的主要監(jiān)管部門(mén)之一，首先要厘清自身職責(zé)。工商部門(mén)三定方案中規(guī)定的監(jiān)管方面的職責(zé)，簡(jiǎn)要概括起來(lái)，主要包括以下十個(gè)方面：主體監(jiān)管和服務(wù)（含查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)）、流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管、消費(fèi)維權(quán)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、直銷(xiāo)行為監(jiān)管、中介監(jiān)管、合同監(jiān)管、廣告監(jiān)管、商標(biāo)監(jiān)管。

另外，從對(duì)高危行業(yè)監(jiān)管方面來(lái)看，工商部門(mén)又具有一些特定的職責(zé)。根據(jù)國(guó)務(wù)院、市委、市政府《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》附件中各部門(mén)安全生產(chǎn)職責(zé)清單以及《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》中規(guī)定的涉及工商部門(mén)的職責(zé)，主要有以下幾項(xiàng)：1.負(fù)責(zé)依法辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)的工商登記，對(duì)涉及工商登記前置審批事項(xiàng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，憑許可文件、證件辦理工商登記；2.負(fù)責(zé)查處危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)違法采購(gòu)危險(xiǎn)化學(xué)品的行為；3.配合有關(guān)部門(mén)依法查處取締未經(jīng)安全生產(chǎn)（經(jīng)營(yíng)）許可的企業(yè)。

（二）關(guān)于高危行業(yè)的界定

高危行業(yè)是指危險(xiǎn)系數(shù)較其他行業(yè)高，事故發(fā)生率較高，財(cái)產(chǎn)損失規(guī)模大，且短時(shí)間內(nèi)無(wú)法恢復(fù)的行業(yè)。

常說(shuō)的六大高危行業(yè)指：煤礦、非煤礦山、建筑施工行業(yè)、危險(xiǎn)化學(xué)品行業(yè)、煙花爆竹行業(yè)、民用爆破行業(yè)。

對(duì)于當(dāng)前工商部門(mén)監(jiān)管工作而言，高危行業(yè)是相對(duì)而言的，任何企業(yè)都有可能成為高危行業(yè)企業(yè)。這里所指的“高危行業(yè)”更多的應(yīng)該是從風(fēng)險(xiǎn)的高低來(lái)區(qū)分的，不一定專(zhuān)指其工作性質(zhì)的危險(xiǎn)系數(shù)。如某省黑診所治死人事件、某水果店因停電擅自發(fā)電致多人死亡、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將學(xué)生毆打致死等事件，就是一般意義上的非高危行業(yè)發(fā)生的安全事故。因此，不能片面地認(rèn)為哪些行業(yè)屬于高危行業(yè)。

二、基層工商部門(mén)在高危行業(yè)監(jiān)管中的困惑

對(duì)工商部門(mén)來(lái)說(shuō)，高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管工作可能存在更多的履職風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管履職風(fēng)險(xiǎn)主要有監(jiān)管缺位的風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法沖突風(fēng)險(xiǎn)、決策不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)工商監(jiān)管工作來(lái)說(shuō)也帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)和困難。根據(jù)高危行業(yè)的相對(duì)變化的特點(diǎn)，工商部門(mén)對(duì)高危行業(yè)的監(jiān)管范圍是十分廣泛的，而工商部門(mén)涉及的監(jiān)管職責(zé)也多達(dá)13項(xiàng)。在監(jiān)管范圍大，監(jiān)管職責(zé)多的情況下，基層工商部門(mén)的監(jiān)管力量和方式就顯得有些力不從心。主要存在以下3個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）監(jiān)管對(duì)象廣泛，重點(diǎn)不明

鑒于高危行業(yè)領(lǐng)域的相對(duì)變化性，基層工商干部的監(jiān)管目標(biāo)就有些盲目，到底是該把煤礦、危化品作為監(jiān)管重點(diǎn)呢？還是把超市、餐館作為監(jiān)管重點(diǎn)？全國(guó)各地事故多發(fā)讓工商部門(mén)基層監(jiān)管人員有些手忙腳亂。目標(biāo)過(guò)于廣泛，使基層監(jiān)管人員疲于應(yīng)付面上的檢查，而忽略一些重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)方面的關(guān)注。

（二）傳統(tǒng)方式監(jiān)管，效率不高

基層工商部門(mén)的監(jiān)管方式多采用上門(mén)檢查、查閱資料等傳統(tǒng)方式，對(duì)于沒(méi)有嚴(yán)重違法行為的對(duì)象，多采用行政指導(dǎo)、責(zé)令改正等手段，在對(duì)經(jīng)營(yíng)戶沒(méi)有實(shí)質(zhì)性懲罰的情況下，監(jiān)管效率不明顯，權(quán)威性較低。

（三）涉及法律太多，業(yè)務(wù)不專(zhuān)

從事工商監(jiān)管工作，涉及的法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章非常多，如涉及《行政處罰法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《商標(biāo)法》《廣告法》《公司法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等37部法律，涉及的行政法規(guī)有《廣告管理?xiàng)l例》《直銷(xiāo)管理?xiàng)l例》《禁止傳銷(xiāo)條例》《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》等60部，另外還涉及到一些地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。面臨這么多的法律法規(guī)，作為監(jiān)管人員，將其全部讀一遍，就已經(jīng)相當(dāng)費(fèi)時(shí)，更何況理解運(yùn)用。然而工商部門(mén)對(duì)涉及這些法律法規(guī)的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)少之又少，導(dǎo)致基層監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平不高。

三、雙橋經(jīng)開(kāi)區(qū)工商局對(duì)“行業(yè)+企業(yè)”監(jiān)管模式的探索

通過(guò)對(duì)高危行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，雙橋經(jīng)開(kāi)區(qū)工商局結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，積極探索“行業(yè)+企業(yè)”監(jiān)管模式，通過(guò)對(duì)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的梳理，進(jìn)一步明確監(jiān)管的重點(diǎn)企業(yè)名單，采取一系列具體的措施，從而夯實(shí)了該局對(duì)高危行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)。

（一）開(kāi)展全面摸底，明確監(jiān)管行業(yè)

首先，對(duì)部分高危行業(yè)進(jìn)行摸底。根據(jù)業(yè)務(wù)科室和基層工商所監(jiān)管人員相互溝通，明確日常監(jiān)管中認(rèn)為涉及安全風(fēng)險(xiǎn)比較大的行業(yè)，對(duì)這些行業(yè)逐步開(kāi)展梳理工作。

其次，對(duì)確定的行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)。根據(jù)行業(yè)梳理情況，明確的名單一共207戶企業(yè)。梳理的名單中，涉及危化品經(jīng)營(yíng)企業(yè)9戶，加油站9戶，危化品使用企業(yè)14戶，高溫熔融企業(yè)13戶，煤礦非煤礦山共14戶，涉塵防爆3戶，另外還涉及建筑施工、道路交通等其他行業(yè)。

這些企業(yè)作為這次探索工作的試點(diǎn)企業(yè)，也是該局認(rèn)為目前最為重要的一部分企業(yè)。在今后根據(jù)實(shí)際情況和監(jiān)管效果，結(jié)合上級(jí)要求和基層反饋，將對(duì)行業(yè)進(jìn)行合理的調(diào)整。

（二）實(shí)行分級(jí)監(jiān)管，確定監(jiān)管頻次

通過(guò)前期摸底、數(shù)據(jù)收集，該局對(duì)轄區(qū)內(nèi)高危行業(yè)有了初步了解。根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，該局將梳理出來(lái)的207戶安全風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)，依據(jù)工商監(jiān)管職責(zé)，將其劃分為三級(jí)監(jiān)管對(duì)象，一級(jí)監(jiān)管對(duì)象為危化品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，一共18戶；二級(jí)監(jiān)管對(duì)象為危化品使用企業(yè)、高溫熔融、煤礦、非煤礦山、涉塵防爆等，一共43戶；三級(jí)監(jiān)管對(duì)象為剩余的129戶企業(yè)。

針對(duì)三級(jí)監(jiān)管對(duì)象的不同特點(diǎn)，制定監(jiān)管工作規(guī)范，明確對(duì)三級(jí)監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管重點(diǎn)和聯(lián)系檢查頻率。比如對(duì)危化品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，該局要求企業(yè)必須按月建立進(jìn)貨臺(tái)賬，監(jiān)管人員每季度對(duì)其進(jìn)貨臺(tái)賬進(jìn)行查看；二級(jí)監(jiān)管對(duì)象至少半年檢查一次，遇特殊情況特殊時(shí)期可以增加檢查頻率；三級(jí)監(jiān)管對(duì)象作為常規(guī)日常監(jiān)管，結(jié)合各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)整治開(kāi)展檢查工作。endprint

為使工商部門(mén)監(jiān)管檢查工作更好地留痕，該局在市局今年制作發(fā)布的文書(shū)基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，制作了專(zhuān)門(mén)用于高危行業(yè)監(jiān)管的《現(xiàn)場(chǎng)檢查表》《行政指導(dǎo)告誡書(shū)》等文書(shū)模板。在具體檢查中，強(qiáng)調(diào)以行政指導(dǎo)為主的理念。

（三）探索信用監(jiān)管，實(shí)施積分管理

結(jié)合現(xiàn)在正在實(shí)施的“一張網(wǎng)”建設(shè)，該局通過(guò)對(duì)高危行業(yè)采用積分管理的方式，實(shí)施信用管理。通過(guò)對(duì)企業(yè)報(bào)送年報(bào)、即時(shí)信息的及時(shí)性、納稅情況、許可辦理、變更情況、抽查檢查、登記事項(xiàng)情況、行政處罰等情況分別實(shí)行積分扣分制。根據(jù)該局的信息征集情況，如果沒(méi)有不良信息的，計(jì)100分，如某一項(xiàng)有不良信息，則按比例扣分。

根據(jù)企業(yè)的積分情況，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。當(dāng)季度根據(jù)上一季度的信用情況，對(duì)于“百分”企業(yè)可以延長(zhǎng)一季度檢查頻次，而對(duì)于上一季度扣分較多的企業(yè)，則根據(jù)其扣分情況，實(shí)施特定方向監(jiān)管。

（四）強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，促進(jìn)協(xié)同監(jiān)管

一方面，在雙橋經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，該局主動(dòng)參與，建言獻(xiàn)策。根據(jù)該局監(jiān)管思路，該局向管委會(huì)提出以行業(yè)主管為主的分級(jí)監(jiān)管思路，促進(jìn)了《重慶市雙橋經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)，并建議安委會(huì)，由各主管部門(mén)根據(jù)行業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)將轄區(qū)企業(yè)按照安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，將各自主管的企業(yè)分別劃分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)企業(yè)，在此基礎(chǔ)上形成了《雙橋經(jīng)開(kāi)區(qū)企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)分布圖》，分布圖發(fā)放給安委會(huì)各成員單位，使轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)的分布位置一目了然，有利于各部門(mén)開(kāi)展監(jiān)管工作。

另一方面，積極推進(jìn)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制建立。一是積極配合安監(jiān)等各部門(mén)開(kāi)展各類(lèi)安全生產(chǎn)檢查。積極參加每次打非治違專(zhuān)項(xiàng)整治，在職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格履職盡責(zé)；二是在不越權(quán)的情況下，促進(jìn)各部門(mén)及時(shí)反饋相關(guān)情況。如該局常規(guī)檢查中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)80余戶許可到期的煙花爆竹經(jīng)營(yíng)戶，及時(shí)抄告安監(jiān)部門(mén)，并要求他們反饋?zhàn)C照審核辦理情況，我們?cè)俑M(jìn)他們反饋情況做出相應(yīng)的監(jiān)管措施。又如，該局利用信用信息征集工作，積極聯(lián)系消防、安監(jiān)、環(huán)保等部門(mén)，獲取其許可審核情況。在工作開(kāi)展中，該局與安監(jiān)、消防等經(jīng)開(kāi)區(qū)其他部門(mén)緊密聯(lián)系，相互配合，形成了良好的互動(dòng)合作局面，聯(lián)合監(jiān)管局面初步形成。

（五）規(guī)范對(duì)象管理，強(qiáng)化檔案留痕

根據(jù)該局制定的監(jiān)管工作規(guī)范，該局由監(jiān)管科牽頭，負(fù)責(zé)對(duì)已有的重點(diǎn)企業(yè)按監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)建立電子臺(tái)賬。具體檢查工作由工商所負(fù)責(zé)實(shí)施，嚴(yán)格按照重點(diǎn)行業(yè)監(jiān)管工作規(guī)范要求開(kāi)展監(jiān)管工作。對(duì)于新增重點(diǎn)企業(yè)，由工商所片區(qū)人員在經(jīng)濟(jì)戶口認(rèn)領(lǐng)時(shí)，獲取企業(yè)基本情況，每半月上報(bào)監(jiān)管科一次，同時(shí)自己建檔，并根據(jù)其分級(jí)特點(diǎn)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行開(kāi)業(yè)回訪。工作規(guī)范要求一級(jí)、二級(jí)監(jiān)管對(duì)象在1個(gè)月內(nèi)回訪，三級(jí)監(jiān)管對(duì)象要求在3個(gè)月內(nèi)回訪，在開(kāi)展回訪、檢查后，應(yīng)及時(shí)將資料完善歸檔。

該局的高危行業(yè)監(jiān)管檔案實(shí)行一戶一檔，由片區(qū)監(jiān)管人員負(fù)責(zé)管理，檔案由企業(yè)基本情況、檢查記錄表、信用情況記錄表及其他相關(guān)文書(shū)按時(shí)間先后歸檔。片區(qū)人員調(diào)整的，要求必須完善檔案方可交接；各片區(qū)監(jiān)管人員作為其轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)管人員，每?jī)蓚€(gè)片區(qū)人員互為AB角，根據(jù)其片區(qū)內(nèi)企業(yè)戶數(shù)多少，均衡搭配。通過(guò)對(duì)部分重點(diǎn)行業(yè)監(jiān)管方式的探索，力爭(zhēng)達(dá)到嚴(yán)格履行工商職責(zé)，在安全生產(chǎn)工作中做到盡職盡責(zé)。

（六）促進(jìn)企業(yè)作為，主動(dòng)守法自律

該局通過(guò)對(duì)企業(yè)開(kāi)展上門(mén)指導(dǎo)、督促，定期檢查，各部門(mén)的聯(lián)合監(jiān)督檢查，加強(qiáng)了企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)工作的重視程度。尤其是危化品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，大部分企業(yè)之前一般都只注重財(cái)務(wù)進(jìn)出，他們的進(jìn)貨票據(jù)都只歸檔進(jìn)財(cái)務(wù)賬簿，很少有進(jìn)貨管理意識(shí)，通過(guò)該局主動(dòng)上門(mén)宣傳和指導(dǎo)，他們也充分認(rèn)識(shí)到進(jìn)貨管理的重要性，企業(yè)開(kāi)始主動(dòng)作為，盡量完善進(jìn)貨臺(tái)賬，自覺(jué)做到守法自律。

作者單位：重慶市雙橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工商局

責(zé)任編輯：胡 越endprint