建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制

崔如波

黨的十九大是在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期召開的一次十分重要的大會。大會選舉產生了以習近平同志為核心的新一屆中央領導集體，確立了習近平新時代中國特色社會主義思想是我們黨必須長期堅持的指導思想，全面規(guī)劃部署了到本世紀中葉把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標。在生態(tài)文明建設方面，十九大報告把生態(tài)文明建設提升到中華民族永續(xù)發(fā)展的“千年大計”的戰(zhàn)略高度，將“美麗”納入國家現(xiàn)代化目標之中，明確堅持人與自然和諧共生是構成新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，將提供更多“優(yōu)質生態(tài)產品”納入“現(xiàn)代化建設”目標體系，并規(guī)劃部署實現(xiàn)中國夢第二個百年目標兩個階段的生態(tài)文明建設的目標和任務。十九大報告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”一章中，特別強調要“建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制”，這對于牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀、推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代建設新格局、加快美麗中國建設進程，具有十分重要的意義。

一、建立市場化、多元化生態(tài)補償機制應遵循的基本原則

根據(jù)生態(tài)補償原理和生態(tài)破壞的歷史，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制應遵循以下四個原則：

（一）生態(tài)受益者付費原則

在區(qū)域之間或者流域上下游間，應該遵循受益者付費原則，即受益者應該對生態(tài)環(huán)境服務功能提供者支付相應的費用。如對國家生態(tài)安全具有重要意義的大江大河源頭區(qū)、防風固沙區(qū)、洪水調蓄區(qū)等區(qū)域的保護與建設，國家級自然保護區(qū)與國家級地質遺跡或自然與文化遺產的保護，受益范圍是整個國家乃至世界，國家應當承擔其保護與建設的主要責任，同時，國際社會亦應承擔相應責任。區(qū)域或流域內的公共資源，由公共資源的全部受益者按照一定的分擔機制承擔補償?shù)呢熑巍？赏ㄟ^市場交易來確定生態(tài)產品或服務的市場交易價格，由市場交易價格和交易量來計算補償標準簡單易行，而且有利于激勵生態(tài)保護者采用新的技術來降低生態(tài)保護的成本，促使生態(tài)保護的不斷發(fā)展。

（二）保護生態(tài)者得到補償原則

對生態(tài)建設和生態(tài)保護做出貢獻的集體和個人，對其投入的直接成本和喪失的機會成本應給予補償和獎勵。生態(tài)保護者為了保護生態(tài)環(huán)境，投入的人力、物力和財力應納入補償標準的計算之中。同時，由于生態(tài)保護者要保護生態(tài)環(huán)境，犧牲了部分的發(fā)展權，這一部分機會成本也應納入補償標準的計算之中。從理論上講，直接投入與機會成本之和應該是生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴省?/p>

（三）生態(tài)資源使用者付費原則

生態(tài)資源屬于公共資源，具有稀缺性，應該按照使用者付費原則，由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國家或公眾利益代表提供補償。該原則可應用在資源和生態(tài)要素管理方面，如占用耕地、采伐利用木材和非木質資源、礦產資源開發(fā)，企業(yè)在取得資源開發(fā)權時，需要向國家交納資源占用費。

（四）破壞生態(tài)者付費原則

破壞生態(tài)者付費原則（簡稱DPP），主要針對行為主體對公益性的生態(tài)環(huán)境產生不良影響從而導致生態(tài)系統(tǒng)服務功能的退化的行為進行的補償。這一原則適用于區(qū)域性的生態(tài)問題責任的確定。資源開發(fā)活動會造成一定范圍內的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等，直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化、氣候調節(jié)、生物供養(yǎng)等生態(tài)服務功能，減少了社會福利。因此，按照誰破壞誰恢復的原則，需要通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復的成本核算作為生態(tài)補償標準的參考。

二、創(chuàng)新市場化、多元化生態(tài)補償機制的運行模式

生態(tài)補償?shù)男问娇梢允琴Y金，也可是實物、人力、技術等，但依據(jù)生態(tài)重建的特點應以資金補償為主。生態(tài)補償?shù)幕灸Ｊ桨ㄒ韵聨追N。

（一）財政轉移型生態(tài)補償模式

財政轉移型生態(tài)補償模式的實質，是政府在公平基礎上將部分財政收入進行重新再分配，政府運用補貼或獎勵的形式，對保護和建設生態(tài)環(huán)境中的公益勞動行為給予一定比例的報酬支付，對因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲自身利益的人們給予一定比例的補償。

（二）“反哺”式生態(tài)補償模式

“反哺”式生態(tài)補償模式是指下游地區(qū)補償上游地區(qū)、生態(tài)受益區(qū)補償因生態(tài)建設蒙受損失區(qū)域的補償制度。建立“反哺”式補償機制，首先，要選擇生態(tài)關聯(lián)性高、相對獨立的生態(tài)系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有明確的生態(tài)環(huán)境受益者和損失者（或建設者），受益者按適當比例對損失者（或建設者）進行補償。其次，建立一套相應的生態(tài)補償評價體系。由于生態(tài)環(huán)境產品的外部性特征，外部的經濟性及不經濟性在區(qū)際間的補償計算方法及補償額度的量化上存在一定的困難，因此必須在生態(tài)環(huán)境的受益者和損失者（或建設者）之間找到最佳的平衡點，通過多方考察建立起相應的生態(tài)補償評價體系。北京市的環(huán)境（沙塵暴）與內蒙古的生態(tài)建設（沙漠治理）有密切關系，應建設京蒙兩地的生態(tài)保護建設與金融支持機制，北京對內蒙古生態(tài)環(huán)保建設給予外部性補償。如利用北京地區(qū)經濟及技術等發(fā)達的優(yōu)勢建立京蒙環(huán)保銀行，辦理京蒙兩地生態(tài)環(huán)境恢復和建設以及污染治理的政策性貸款和貼息業(yè)務，解決內蒙古生態(tài)資金的內引外聯(lián)，發(fā)揮區(qū)域性融資功能，為內蒙古生態(tài)環(huán)境的發(fā)展提供穩(wěn)定的金融支持。

（三）環(huán)境成本性生態(tài)補償模式

環(huán)境成本性生態(tài)補償模式，是指國家根據(jù)各經濟主體生產經營方式和環(huán)境污染或破壞等因素征收生態(tài)環(huán)境成本補償稅，稅收收入納入預算管理作為生態(tài)環(huán)保的專項基金，對因保護生態(tài)而放棄正常發(fā)展的受損者進行補償，對生態(tài)環(huán)境的建設者進行資助。該模式的建立前提是要將生態(tài)環(huán)境資源成本計入國民經濟核算體系，建立“綠色GDP”。在建立綠色GDP核算體系后，國家應增收的生態(tài)環(huán)境成本補償稅總額就是環(huán)境調整前后的國內總產值差額AGDP：△GDP=GDP-EDP。其中，GDP是根據(jù)傳統(tǒng)國民賬戶核算體系計算的國內生產總值，EDP是環(huán)境調整后的國內生產總值，亦即“綠色GDP”的價值。

三、完善市場化、多元化生態(tài)補償機制的配套措施endprint

市場化、多元化生態(tài)補償機制的有效建立，必須解決誰補償誰、補償多少及補償資金如何籌集三個基本問題。要解決這三個基本問題為有效建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，必須做好以下配套工作。

（一）明確界定生態(tài)環(huán)境資源的產權歸屬

明確界定生態(tài)環(huán)境資源的產權歸屬，它是進行有效的生態(tài)補償?shù)那疤峄A。生態(tài)環(huán)境資源的產權結構必然會影響人們的行為方式，進而影響市場化、多元化生態(tài)補償機制的制定。要界定生態(tài)環(huán)境資源產權，首先，必須強化社會經濟主體的環(huán)境產權意識，把生態(tài)資源視為生態(tài)資源資產，逐步將其劃入資產領域進行有效管理，將其產權界定和資產管理逐步納入法制化軌道；其次，通過政府的示范作用，推進生態(tài)環(huán)境產權的明晰化和規(guī)范化；第三，建立相應的經濟激勵機制，完善資源稅制，建立生態(tài)環(huán)境資源代價共擔機制；第四，通過市場機制建立生態(tài)環(huán)境產權的形成和流轉機制；第五，加強國際合作，建立跨國、跨省、跨地區(qū)的生態(tài)資源保護組織，形成網絡化、國際化的環(huán)境管理體系，建立協(xié)調機制解決與其他地區(qū)間的環(huán)境利益和損害糾紛問題。

（二）明確界定補償?shù)闹黧w和客體

首先要明確界定補償主體。具體是確定誰來承擔補償?shù)呢熑危鶕?jù)市場化、多元化生態(tài)補償機制應遵循的原則，主要由三個主體承擔。一是生態(tài)受益者，即受益者應該對生態(tài)環(huán)境服務功能提供者支付相應的費用。如對國家生態(tài)安全具有重要意義的庫區(qū)的保護與建設，國家應當承擔其主要責任。二是生態(tài)資源使用者。生態(tài)資源屬于公共資源，具有稀缺性應該按照使用者付費原則，由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國家或公眾利益代表提供補償。如企業(yè)在取得資源開發(fā)權時，需要向國家交納資源占用費。三是破壞生態(tài)者。主要針對行為主體對公益性的生態(tài)環(huán)境產生不良影響從而導致生態(tài)系統(tǒng)服務功能的退化的行為進行的補償。適用于區(qū)域性的生態(tài)問題責任的確定。資源開發(fā)活動直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化等生態(tài)服務功能，減少了社會福利。因此，通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復的成本核算作為破壞生態(tài)者生態(tài)補償標準的參考。其次要明確界定補償客體。補償?shù)氖鼙姳仨毷巧鷳B(tài)保護者和建設者。對生態(tài)建設和生態(tài)保護做出貢獻的集體和個人，對其投入的直接成本和喪失的機會成本應給予補償和獎勵。生態(tài)保護者為了保護生態(tài)環(huán)境，投入的人力、物力和財力應納入補償標準的計算之中。同時，由于生態(tài)保護者要保護生態(tài)環(huán)境，犧牲了部分的發(fā)展權，這一部分機會成本也應納入補償標準的計算之中。從理論上講，直接投入與機會成本之和應該是生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴省?/p>

（三）建立科學的生態(tài)資源價值評估體系

建立科學的生態(tài)資源價值評估體系，以決定生態(tài)補償?shù)臄?shù)量。目前對生態(tài)資源價值進行評估的成熟方法不多，建議應用以下方法開展生態(tài)資源價值評估：一是效果評價法，根據(jù)生態(tài)環(huán)境資源提供的環(huán)境效果，計算出效果的定量值。如森林資源的環(huán)境價值，可通過森林資源每年涵養(yǎng)水源的噸數(shù)、每年制造的氧氣的噸數(shù)等，再根據(jù)市場貨物代替非市場貨物法，求出森林環(huán)境效益的“影子價格”。二是收益損失法，即從生態(tài)環(huán)境資源效益的損失角度評價其效益。如森林保護土壤的效益評價，可根據(jù)因土壤退化而放棄使用的機會成本來計算森林在減少土壤侵蝕方面的價值。三是旅行費用法，即建立旅行費用—游憩需求模式。將某一旅游地的旅游者所支付的旅行費用作為內涵價格。主要適用于具體旅游地的評估，是目前發(fā)達國家中較廣泛應用的間接評價方法。四是隨機評估法，指通過訪問或發(fā)放調查問卷直接詢問消費者對生態(tài)環(huán)境商品的最大愿意支付量，以獲得其個人價值，進而推算出其經濟價值。在評估實踐中，往往需要綜合多種方法來確定生態(tài)環(huán)境資源的價值，從而確定出科學的補償金額及補償形式。

（四）多渠道強化生態(tài)補償資金的籌集

多渠道強化生態(tài)補償資金的籌集，形成充足的資金來源保障。目前可通過以下途徑籌措生態(tài)補償所需資金：一是征收生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅。由政府征收生態(tài)補償費和補償稅，建立生態(tài)補償基金。二是建立生態(tài)補償保證金制度。建立健全有關法律法規(guī)，如環(huán)境保護法、礦產法；建立復墾抵押金制度來資助礦區(qū)的恢復與復墾，逐步完善生態(tài)保證金制度。三是國家與各級財政生態(tài)專項補償。對有利于生態(tài)資源保護的經濟行為可通過減免稅費方式補償，如農民減免農業(yè)稅、特產稅、教育附加費等，以鼓勵正確的環(huán)境行為和方式。四是優(yōu)惠信貸。國家給予優(yōu)惠政策，以低息貸款的形式向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當?shù)鼐用駨氖掠欣谏鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動。同時，貸款形式還可刺激借貸人更有效地使用貸款，并可以不斷地周轉使用資金，提高資金的使用效率。五是資產證券化融資，即ABS融資，指在建立生態(tài)環(huán)境保護建設項目，以該項目所擁有的資產為基礎，以該項目未來收益為保證，通過在國內外市場上發(fā)行高檔債券來籌集資金，緩解地區(qū)生態(tài)環(huán)保建設基金不足的現(xiàn)狀。六是其他途徑。如建立排污權交易市場，促進企業(yè)之間的相互補貼；建立生態(tài)補償捐助機構，接受來自社會的各種捐贈；發(fā)行生態(tài)補償彩票等，開展BOT投資方式等，多方位進行資金籌措。

（五）建立有效的生態(tài)補償資金管理機制

生態(tài)補償基金的使用與管理應委托專門的基金管理機構進行操作，采用市場化方法運作和管理。按照國家預定的生態(tài)建設規(guī)劃，由需要使用資金的地區(qū)、組織或個人提出生態(tài)建設項目資金使用申請，由該基金管理機構審查并初步批準，初步批準后予以公示公告，出資者或符合補償條件的地區(qū)均可提出質疑，以完善生態(tài)建設的方案，并有利于出資方進行監(jiān)督。同時，還可以根據(jù)國家確定的生態(tài)建設項目，對社會公開招標，以降低生態(tài)建設的支出，提高資金使用的效率，避免生態(tài)補償成為“豆腐渣”工程、腐敗工程，防止補償資金流失。對分散的生態(tài)重建工作，如農戶的退耕還林、還草等零星項目，應制定相應的標準和等級，核算其成本和績效，實行不同的補償，充分調動廣大農民群眾進行生態(tài)建設的積極性，以鞏固生態(tài)建設的成效。

作 者：中共重慶市委黨校經濟管理教研部教授

責任編輯：宋英俊endprint