養(yǎng)老政策對財政風險的影響

林月雯

[提要] 隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，勞動力規(guī)模及勞動力年齡分布狀況都隨之發(fā)生變化，養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施供給、養(yǎng)老保險等社會保障問題也越來越突出。養(yǎng)老政策如何制定會進一步對公共資源和財政支出產(chǎn)生重大影響，進而帶來財政風險。如何做到兩者兼顧，全面、立體地對待兩者之間產(chǎn)生的風險，建立完善風險防范機制，具有理論和現(xiàn)實雙重意義。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老政策；財政風險；風險防范機制

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年11月14日

一、引言

目前，我國正處在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，許多社會問題凸顯，人口老齡化的迅速發(fā)展和程度的加深，對現(xiàn)行養(yǎng)老金制度體系帶來巨大的沖擊和挑戰(zhàn)，養(yǎng)老基金收支缺口的擴大使得財政負擔加重，政府財政極易出現(xiàn)入不敷出，財政收支無法平衡，進而可能引發(fā)財政風險。因此，如何通過完善養(yǎng)老政策，協(xié)調(diào)養(yǎng)老基金的收與支，從而降低財政風險，成為中國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要問題之一。我國的人口老齡化是在“未富先老”、社會保障制度不完善、歷史欠賬較多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、家庭養(yǎng)老功能弱化的形勢下發(fā)生的。因此，既要解決歷史遺留問題，又要平衡經(jīng)濟發(fā)展與社會民生關(guān)系，就使得養(yǎng)老政策的完善任重而道遠。

二、養(yǎng)老政策對財政風險產(chǎn)生的原因分析

（一）人口年齡結(jié)構(gòu)。民政部發(fā)布的2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示：到2016年底，我國60歲及以上老年人口23，086萬人，占全國總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上老年人口15，003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。60歲及以上老年人口從2012年的1.94億人增長到2016年的近2.31億人，老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾矎?4.3%增長到16.7%。雖然這幾年0～14歲的人口呈逐年上漲態(tài)勢，但遠不及60歲及以上老年人口每年以超過近800萬人的速度在增長。2015年我國少兒扶養(yǎng)比為22.6%，老年撫養(yǎng)比為14.3%；在過去10年間我國少兒扶養(yǎng)比逐年下降，老年撫養(yǎng)比卻逐年上升。我國人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不均衡的發(fā)展趨勢，老年人口比重過高，而真正創(chuàng)造價值的青壯年人口比例卻增長過慢，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)頹勢。而我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老政策仍然是靠動用社會保險基金去支付退休職工的退休金以及支付相關(guān)的醫(yī)療費用。隨著這部分老年人的增長，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的支出也會隨之增加，并進而增加財政支出。財政收入難以平衡日漸增長的這部分財政支出，收不抵支，使得財政負擔不斷加大，財政風險發(fā)生的概率也就隨之變大了。

（二）城市化發(fā)展速度。所謂城市化是指人口由農(nóng)村向城市集聚或農(nóng)村人口就地城市化的現(xiàn)象。國家統(tǒng)計局公布的2016年數(shù)據(jù)顯示：從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)常住人口79，298萬人，比上年末新增2，182萬人，農(nóng)村常住人口58，973萬人，同比減少1，373萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀ǔ鞘谢剩?7.35%。我國的城市化率直到1979年之前一直維持在20%左右。但是從1980年到現(xiàn)在，每年以大概1%的速度增加，到2016年已是57%的水平?？梢?，我國城市化正處在加速發(fā)展時期。城市化快速發(fā)展最直接的表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)人口比重的上升同時農(nóng)村人口比重的下降。而顯然我國針對城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的養(yǎng)老政策是存在差別的，雖然政府用于城鄉(xiāng)養(yǎng)老的財政支出整體呈增長趨勢，但并非均衡增長、協(xié)同發(fā)展。城鎮(zhèn)人口的養(yǎng)老福利待遇水平顯著地高于農(nóng)村人口的養(yǎng)老福利待遇水平，而城市化的迅速發(fā)展，必然會造成政府用于養(yǎng)老財政支出的擴大，從而加劇收支差距，引發(fā)財政風險。

（三）社會體制改革不對稱。隨著社會的進步發(fā)展，我國養(yǎng)老政策和財政政策都經(jīng)歷了不同程度的改革，然而改革不是一蹴而就的，都不同程度的存在著設(shè)計不夠合理、監(jiān)管不夠成熟、后續(xù)執(zhí)行困難等問題。原來我國養(yǎng)老政策原則性的提法多、實質(zhì)性的措施少，與財政政策匹配度不高，缺乏有效的財力保障；現(xiàn)在我國的養(yǎng)老政策逐步轉(zhuǎn)變，注重具體措施、運營環(huán)節(jié)，這就更需要財政支出給予全方位的支持。但我國的養(yǎng)老政策和財政政策還不能形成有效的聯(lián)動機制，并且制度設(shè)計上都存在缺陷，這就使得財政風險悄然發(fā)生并不斷增加。在我國進一步加快推進社會保障制度的全覆蓋，以期建立更加公平、更加可持續(xù)的社會的同時，會由此帶來巨大的養(yǎng)老和醫(yī)療支付，也勢必引起財政支付風險的加大。

（四）“新農(nóng)合”的推行。新型農(nóng)村合作醫(yī)療采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。一經(jīng)推出，即在農(nóng)村引起強烈反響，無論是參保人數(shù)還是覆蓋率都呈現(xiàn)成倍增加態(tài)勢。然而在農(nóng)村居民參保熱情高漲的同時，政府的財政支出壓力也在顯著提升。政府對“新農(nóng)合”人均財政補貼的增幅一直高于人均繳費的增幅，從而使得人均籌資總額中財政補貼的比重越來越大，從而造成財政風險。

三、增強財政抗風險能力對策建議

（一）適度延長退休年齡，同時繼續(xù)推進“二胎”政策。隨著人們生活質(zhì)量及水平的提高，人均壽命也大大延長。我國人均預(yù)期壽命在16年間（1981年到2016年）從67.9歲提高到76.5歲。而退休年齡仍然是男性60歲，女性50歲，女干部55歲，顯然已不太合理。對于大多數(shù)人來說，50歲、60歲時身體還很健壯，行動依舊靈活，過早的退休頤養(yǎng)天年實屬浪費。因此，政府適度延長退休年齡，即有利于減輕政府支付退休金的壓力，緩解財政收支缺口；又有利于增加養(yǎng)老基金的繳費人數(shù)，為社會創(chuàng)造更多的價值。然而僅僅延長退休年齡并不能解決根本問題，老齡化問題會依舊嚴重。目前，我國人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”型，只有使底部基數(shù)增大，才能緩解老齡化的趨勢。因此，應(yīng)繼續(xù)推進“二胎”政策，提高人口出生率，徹底改變老齡化趨勢帶來的消極影響。

（二）合理控制城市化進程。我國城市化發(fā)展進程過快，西方國家用了50年的時間使城市化率達到了60%，而我國僅用了30多年的時間就基本完成了這個水平。城市化的發(fā)展水平應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)才能相互促進，否則就會相互阻礙。經(jīng)濟發(fā)展水平若不能匹配城市化發(fā)展水平，過度的城市化，必然會帶來一些社會問題，比如大量的農(nóng)村人口涌入城市，而城市不能提供配套的住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)，嚴重的就會造成失業(yè)、貧困甚至犯罪的產(chǎn)生。因此，應(yīng)合理地控制城市化的發(fā)展進程，不可盲目發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展水平提高，需要大量的勞動力，此時大力發(fā)展城市化，鼓勵農(nóng)村勞動力進城務(wù)工；而經(jīng)濟發(fā)展水平無法滿足城市化發(fā)展時，則應(yīng)放緩城市化進程，給農(nóng)村勞動力提供更多在家就業(yè)的機會。

（三）推進養(yǎng)老政策城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距較大，養(yǎng)老政策也存在區(qū)別。城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平高，財稅積累也多，在養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老機構(gòu)等方面相對完善；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，財政支出用于養(yǎng)老方面的資金也少，養(yǎng)老體系相對落后，更多的則是“養(yǎng)兒防老”。隨著城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，并在城市落地生根，在一定程度上擠占了城市的養(yǎng)老資源，造成財政收支不平衡，同時農(nóng)村只剩下缺乏勞動能力的老年人，使得農(nóng)村養(yǎng)老體系更加不堪一擊。因此，我國構(gòu)建與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老政策，平衡經(jīng)濟發(fā)展的成果與社會公平之間的關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展就顯得尤為必要。

（四）健全社會保障制度。盡快建立與完善醫(yī)保信息平臺，加快實現(xiàn)統(tǒng)一醫(yī)保報銷比例，制定針對跨省異地醫(yī)保結(jié)算辦法。由傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫蛹摇⑸鐓^(qū)與機構(gòu)互相補充的新型養(yǎng)老模式。既能減輕家庭的養(yǎng)老負擔，也能使財政支出壓力降低，充分發(fā)揮財政支出的使用效率。加大政府執(zhí)行養(yǎng)老政策的財政支出力度，適度地給予提供養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)和場所以優(yōu)惠政策。將醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)相融合，整合閑置的醫(yī)療資源納入養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中應(yīng)用，以達到共贏的效果。積極地將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引入傳統(tǒng)養(yǎng)老業(yè)，引入第三方協(xié)同健全社會保障制度。

四、結(jié)論

本文在目前學者們研究養(yǎng)老政策對財政風險影響的基礎(chǔ)上，從養(yǎng)老政策的現(xiàn)狀著手，根據(jù)我國基本國情，詳細分析并找出造成養(yǎng)老政策對財政風險影響的成因，最后探尋增強財政抗風險能力的路徑和方法，適度延長退休年齡同時繼續(xù)推進“二胎”政策，合理控制城市化進程，推進養(yǎng)老政策的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全適應(yīng)時代發(fā)展的社會保障制度。在我國調(diào)整老齡化趨勢的過程中，真正做到“老有所養(yǎng)、老有所依”。

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