慶陽市種子管理機構的弊病分析及改革構想

鄧明瑞

（甘肅省慶陽市種子管理站，745000）

中國特色社會主義進入新時代，面對統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局新要求，當前的慶陽市種子管理機構設置和職能配置已不能完全適應，為使種子管理系統完備、科學規范、運行高效，促進種業健康、快速發展，深化種子管理機構改革勢在必行。

1 機構設置及職能

1.1 機構設置 慶陽市種子管理機構按市、縣（區）2級設置，包括市種子管理站及西峰、慶城、環縣、華池、鎮原、合水、寧縣、正寧8個縣（區）種子管理站，分別于1996年前后成立，核定編制共91人，全部為財政全額撥款科級事業單位，行政上隸屬市、縣（區）農牧部門，加掛種子質量監督檢驗站牌子，其中市級種子質量監督檢驗機構在2013年經省農牧廳評審考核合格。

1.2 基本職能 《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）于2015年11月4日修訂通過，2016年1月1日起施行，截至目前，市、縣（區）機構編制管理機關對種子管理機構規格、職責任務、業務范圍、人員編制職能未做出相應調整。全市種子管理機構仍依照市、縣（區）于2005年出臺的相關文件，履行六方面的職責：貫徹執行有關農作物種子的法律、法規和規章；編制農作物種子發展規劃，組織實施農作物品種引進、區域試驗、示范、繁育、推廣計劃，發布信息；負責農作物品種管理；審核、核發、管理農作物種子生產、經營許可證，監督農作物種子生產、經營活動和種子質量；培訓農作物種子專業技術人員和管理人員；依法查處種子生產、經營活動中的違法行為。

2 機構現狀及弊病分析

2.1 機構現狀 20世紀90年代中期，隨著國家《種子管理條例》的出臺，市、縣種子管理站成立，與種子公司合署辦公；2000年《種子法》頒布實施后，市、縣種子管理機構先后進行了調整，種子管理站與種子公司職能逐步脫鉤；2006年后，依據國務院國辦發〔2006〕40號文件精神，市、縣種子管理機構再次調整，原種子公司撤銷，部分人員分流到種子管理站，其中帶編7人，其他無編。近年，市、縣機構編制機關對農牧部門其他內設機構進行過調整，帶編從種子管理機構調出人員8人。當前，全市種子管理機構性質為事業，現有編制90人，實際在崗人員123人，其中高級職稱人員7人、中級職稱人員29人、初級職稱及以下人員32人、管理人員28人、工勤人員27人。

2.2 弊病分析 面對國家新時代提出的新任務新要求，面對國內種業發展新機遇新挑戰，慶陽市種子管理機構的管理及服務模式遠遠跟不上種業發展節拍，甚至會阻礙現代種業成長壯大。現行機構弊病重重，并作以分析。

2.2.1 機構性質設置欠合理 全市范圍的事業單位改革工作搞過不止一次，是一項嚴謹且嚴肅的工作，應該強調整體性和統一性，但在行政類事業單位的劃分上以及人員參照公務員管理方式上，還有失統一性、權威性。因為有大量的法律法規和部門、地方條例規章授權或委托的具有公共事務管理職能的事業單位，本應該在行政類事業單位的范疇里一并進行改革，卻簡單地劃入公益類敷衍了事。從根本上來講，種子管理機構仍然是專業執法機構，而且是按照《種子法》《甘肅省農作物種子條例》正在行使行政職能，但目前慶陽市種子管理站仍為公益性事業單位，人員為事業編制。

2.2.2 機構執法關系不統一 新修訂的《種子法》于2016年起正式施行，市農牧部門委托市種子管理機構開展種子執法，從行業管理角度講，縣（區）種子管理機構本也應受所在農牧部門委托，履行相應的種子管理職能。但實際上，只有西峰、環縣、華池、寧縣、正寧5個農牧部門向所屬種子管理機構委托了種子執法，其他3個縣仍因未知原因未受委托。因此，在行業工作安排上，市種子管理機構安排的執法工作到未經委托執法縣種子管理機構，只能是戛然而止；同時從機構職能賦予上看，未受委托機構仍需按當地機構編制文件確定的工作內容開展日常工作，卻出現“只能開展名義上的執法檢查，不能立案查處”的局面，違法違規生產經營種子的企業、門店對種子管理機構的此類執法“不屑一顧”。

2.2.3 機構職責劃分不清楚 全市農業綜合執法機構在2012年成立后，由省農牧廳和市政府確立了由其開展農業綜合執法的地位，涵蓋種子、種苗、化肥、農藥、獸藥、飼料、農機、漁機漁具等內容的農資管理，但實際面對涉及農牧部門內設的種子管理、漁政管理、畜牧管理、動物衛生管理、農機管理等多個職能機構的管理內容，而且這些職能機構也是在按照法律法規以法定授權或行政委托方式開展專一執法，截至目前，還沒有任何一個內設機構將其中的管理職能單獨剝離，歸并到農牧部門新設立的農業綜合執法機構職能之中。由于執法職責劃分不清，在農牧部門內部出現多個管理機構與農業綜合執法機構同時開展專一和綜合執法的交叉、混亂現象。尤其遇到“建功績、樹形象”的執法事項時，不但農牧部門內部，甚至還要與工商、質檢等部門搶執法，遇到敏感糾紛事件、硬骨頭案件發生后，卻又出現誰都不管的推諉扯皮現象[1]。

2.2.4 機構中管理與檢驗集于一體 《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20 號）《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》（國辦發〔2014〕8號）文件均提出要加快轉變政府職能，堅持管辦分離，推進部門和系統內整合，創新體制機制，轉變發展方式。截至目前，慶陽市農產品檢、糧食檢、計量檢、纖維檢、車輛檢等檢驗機構已初步整合或與政府脫鉤。而種子管理機構成立之初，同時加掛了種子質量監督檢驗機構，目前仍是管理與檢驗于一體。就市種子管理機構在具體執法中，尤其是立案查處須鑒定的時候，實際上只有6名持證執法的人員，同時也是檢驗技術骨干力量，身份重疊，成為“既是運動員又是裁判員”的事實。

2.2.5 機構運行受經費困難牽制 全市種子管理機構的資金來源基本上為各級財政撥款，人員基本工資得到保障，但除市級外，多數縣（區）無工作經費列支。本應是“兵馬未動，糧草先行”，卻不同程度存在著“有錢養兵，無錢打仗”情形，嚴重制約了市場管理、質量管理、品種管理、業務技能培訓等職能工作。大部分縣（區）在種子管理工作上只能是走過場，管理職能不斷弱化，農業生產用種安全存在隱患；個別縣還因經費不足，出現過“以收代管、以罰代管”事件。這些都嚴重影響了種子管理工作的正常開展，與種子管理所處的特殊法律地位及種業發展的戰略地位極不相稱。

2.2.6 機構隊伍素質普遍偏低 全市種子管理人員編制確定于20世紀，多年來只減不增，老人手“占著位子混日子”，“新鮮血液得不到及時輸入”，怎談得上要根據形勢發展完成新任務新要求。機構管理者在管理理念上，要么重技術，輕管理，習慣于技術推廣，執法高度嚴重缺乏，要么重管理，輕服務，重市場管理，輕品種和質量管理，忽視信息管理工作；干部隊伍知識結構也極不合理，業務型多，法律型基本沒有，與依法執法、規范執法、文明執法的要求差距較大[1]；在業務上重點培養的干部，“小荷才露尖尖角”便被行政崗位嚴重匱缺的農牧機關以各種理由抽調、借調，整體隊伍極不穩定；尤其是還存在著龐大的非專業技術人員，全市種子管理機構中都有從種子公司過度而來的職工，僅在崗工勤人員就有27人，占總數123人的22%，與種子管理創新發展極不適應。

2.2.7 機構推動種業創新動力不足 2012-2013年，國務院辦公廳先后印發《全國現代農作物種業發展規劃（2012-2020年）》和工作意見，要求不斷深化種業體制改革中，強化企業技術創新主體地位，優化育種資源配置，推動種業產業升級。面臨艱巨的工作任務，2015年初，市、縣農牧部門先后組織種子管理機構擬定了工作方案與意見，經市、縣（區）政府工作會議討論同意也印發到各相關部門，但作為種業非重點產業區域，規劃與意見中也缺乏獎懲和責任追究制，加之種子管理機構缺乏與其他相關部門的溝通協調能力，此項工作明顯沒有受到各界重視，創新體制口號喊了幾年，在行動上沒有得到真正落實，嚴重制約了全市種業創新發展。

3 今后改革構想

種子是農業的“芯片”，具有科技含量高、對農產品生產影響范圍大等特征。因此，遵循市場經濟規律及原則，應該是本市現行種子管理機構改革的制度基礎，也只有科學合理分配管理、服務、檢定三者職能，對種業進行依法管理、提供技術保障、做好協調服務，才能真正推進種業全面創新、可持續發展。

3.1 政事分開 黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，對加快推進事業單位改革進一步作出全面部署，全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關系，實現政事分開。要全力解決好全市種子管理機構的定位不明、職責交叉、效能不高等問題，建議政府將其管理與服務職能分開。首先，把本來是行政管理的種子管理職能，讓其名正言順地回歸綜合執法機構；其次，把具有公益性服務的職責，讓其名副其實地劃分到科研技術機構；再次，把種子檢驗檢測認證服務事項從中剝離。也就是將種子執法職能歸并到農業綜合執法機構，公益服務性職能統一到農業科研技術機構，不再單獨設立種子管理機構。

3.2 管檢分離 依照《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20 號）《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》（國辦發〔2014〕8號）文件要求，堅持政府引導、市場驅動。建議市、縣政府要強化制訂政策法規、發展規劃、標準規范和監督引導職責，把本來是市場可以做的事情，就應徹底走向市場。逐步與種子檢驗檢測認證服務機構脫鉤，推進種子檢驗檢測認證機構轉企改制，加大政府購買服務力度，鼓勵社會力量參與。

3.3 優化隊伍 按政事分開的論述，分兩步走。其一是將種子管理職能歸并到農業綜合執法機構，科學核定農業綜合執法機構編制，明確專一執法在綜合執法事項中的編制比例，在保證專一性職能的基礎上，提高農業綜合執法水平，切實推行“雙隨機一公開”信息化技術應用等執法工作新技能，全面扎實開展隨機抽查，規范事中事后監管工作；其二是將公益職能劃分到農業科研技術機構，注重農學類、生化類專業技能人員崗位分配比例，鼓勵科研單位人員向企業流動（《人社部關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》（人社部規〔2017〕4號）文件中有鼓勵政策與獎勵機制），參與到企業科研、中小農場建設、農產品加工與貿易等方面的建設，使其成為未來現代農業和新型農村經濟的組織者、參與者和技術支撐力量。同時，更為重要的是堅持當前改革中的用人機制，實行人員聘用制度，采取公開招聘、競聘上崗、擇優聘用的方式，優化內部隊伍建設的同時，選拔高校優秀畢業生進入農業隊伍。

3.4 培育協會 2016年起正式施行新修訂的《種子法》，第五十一條對依法自愿成立種子行業協會作出了明確規定，這是我國種業發展史上首次把協會工作以法律條文加以規范化，充分體現了政府改革和轉變職能的決心。全市農牧部門應結合建設現代種業實際，扶持以種子行業協會為主體的行業管理體系建設，培育種子質量鑒定服務協會、種子貿易協會、知識產權維權協會、種子管理監督協會、育種家協會、作物改良協會等，充分發揮“第三只手”作用，使其廣泛參與到種子管理和種業創新工作上，建立管理機構、研究推廣機構、企業與群眾共同參與決策的機制，開創行業自律信用評價模式，開設多方位信息咨詢服務與交流平臺，組織參與行業技術交流、培訓，及時解決種子質量、貿易、產權糾紛，承接政府購買服務項目[2]，為促進現代種子管理與種業發展起到積極的推動作用。