推進受案立案制度改革強化執法源頭質量管控

文 /李文勝 曾斌 姚會

圖/何嘯

改革完善受案立案制度，解決群眾反映強烈的受案立案突出問題，是中央全面深化公安改革的重要內容，是強化執法源頭質量管控的重大舉措，事關群眾切身利益，事關社會公平正義，事關公安執法形象，具有重要意義。2015年11月4日，公安部制定下發了《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》（以下簡稱“意見”），對推進受案立案制度改革作出了安排部署?！耙庖姟毕掳l后，各地公安機關高度重視，結合本地實際，迅速研究制訂實施方案，大力推進受案立案制度改革，取得了階段性成效。截至目前，全國31個省區市公安廳局和新疆生產建設兵團公安局均已制定出臺了受立案改革實施意見、規定或工作方案。

規范受案立案程序完善刑事立案標準

接報案、受立案相關工作流程規定不健全、不完備，刑事立案標準不統一、不協調，是造成受案立案執法問題多發的重要原因。為健全完善受案立案工作規范、細化執法標準和程序指引，各地公安機關重點從接報案登記、受案立案審查辦理、緊急情況處置三個方面進行了流程規范。

一是針對有案不接、接報案后不依法受案立案的不作為問題，進一步健全完善接報案登記制。對屬于公安機關管轄范圍的接報案，一律先行接受。對除涉及國家秘密之外的案件，一律進行網上登記。特別是老百姓上門到公安機關或者公安派出所報案，多數是自身權益受到了不法侵害，訴求往往比較迫切和強烈。針對此類上門報案，各地公安機關認真落實“三個當場”的硬性要求，即負責接待的民警當場進行報案登記，當場接受證據材料，當場出具報案回執并告知查詢案件進展情況的方式和途徑。

二是針對接案后不及時受案立案的慢作為問題，明確限定受案立案審查期限。對違法犯罪事實清楚的案件，即受、即立、即辦。對需要查證線索才能確定是否受案立案的，行政案件受案審查一般不超過24小時，最長不超過三日；刑事案件立案審查一般不超過三日，最長不超過30日。法律、法規、規章等對受案立案審查期限另有規定的，從其規定。如經濟犯罪案件情況往往較為復雜，涉及的法律關系多，立案審查有時需要較長時間，因此,《公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》對經濟犯罪的立案審查期限就區分情況作了特別規定。

三是針對違法受案立案的亂作為問題，各級公安機關法制部門加強對經濟犯罪案件以及其他易出問題、有爭議的案件是否受案立案的審核監督。如浙江省公安廳出臺受案立案工作規定，要求經濟犯罪案件、法院已經受理或者作出民事判決的案件以及定性、事實證據、法律適用存有爭議的重大復雜案件的立案或者不予立案，均應提交法制部門審核。

四是進一步做好接報案過程中緊急情況處置工作。對違法犯罪行為正在發生等情況緊急的案件，公安機關接報案后第一時間做好制止現行違法犯罪、緝捕嫌疑人、救治傷員、保護現場、固定證據等緊急處置工作，待處置完畢后24小時內完成接報案登記。如重慶市公安局修訂出臺了《公安機關常見警情處置規范》，對常見多發的治安類、刑事類、交通類案件緊急處置工作作出了分類具體規范。

五是有效剔除無效報案、重復報案，減少虛假報案、惡意報案，保障有限警力資源得到合理高效使用。對明顯不屬于公安機關職責范圍的報案事項，告知報案人向其他有關主管機關報案；對重復報案、案件正在辦理或者已經辦結的，向報案人作出解釋，不再重復接報案登記；對故意報假案等擾亂公安機關工作秩序或者捏造事實誣告陷害他人等違法行為，依據相關法律有關規定追究責任。

同時，按照刑事案件立案標準與人民檢察院、人民法院的追訴、定罪標準相協調原則，各級公安機關嚴格執行和不斷完善最高人民檢察院、公安部聯合下發的有關刑事案件立案追訴標準。依法可由省級公安機關制定、細化的刑事案件立案標準，省級公安機關主動與同級人民檢察院、人民法院溝通協調，協商一致后明確立案追訴相關標準。如天津市公安局與市檢察院、法院協商，先后會簽、轉發了《關于辦理敲詐勒索刑事案件數額與情節認定標準的意見》《關于盜竊罪、搶劫罪數額執行標準的意見》等文件，進一步細化了相關案件的立案追訴標準；遼寧省公安廳與省檢察院會簽了《關于進一步規范刑事立案和立案監督工作的有關規定（試行）》，進一步規范了刑事立案監督工作；上海市公安局與市檢察院、法院協商，制定下發了該市《公安機關管轄部分刑事案件立案追訴標準》，統一規定了270個罪名的立案數額和情節；安徽省公安廳和省檢察院聯合出臺《關于刑事立案監督工作中加強聯系協作的若干規定（試行）》《關于刑事案件適用另案處理的規定（試行）》等文件，并圍繞立案和偵查監督工作共同開展調研。

完善執法辦案系統功能實現受案立案網上運行

公安機關管轄的案件數量大、類型雜、來源形式多樣，且不少案件辦理難度很大。有的情況緊急，時效要求高；有的情況復雜，需要跨地域、跨警種協調聯動。這就要求公安機關受案立案既要規范流程、明確標準，不斷提高受案立案質量，也要積極推進執法信息化建設，依托執法辦案系統和大數據等信息技術手段，加強信息共享和協作配合，大力提升受案立案工作效率和監督管理水平。

為此，各省級公安機關依托警務信息綜合應用平臺，建立完善全省區市統一的接報案、受案立案功能模塊，實現接報案、受案立案工作信息全要素網上記載、全流程網上運轉，并與接處警、辦案等上下游流程信息整合貫通，滿足辦案部門網上接報案登記、受案立案審查和法制部門實行受案立案網上監督管理的工作需求。目前，全國大部分省級公安機關已經對執法辦案信息系統進行了功能升級改造，建立了統一的接報案、受立案功能模塊，基本上能夠滿足網上接報案登記、受立案審查和網上監督管理工作需要。許多地方公安機關將110接報警電話、現場處置執法記錄儀、接受群眾上門報案監控等視聽資料、電子數據自動導入警務信息綜合應用平臺，并與警情登記、接報案登記、受案立案審查、案件辦理等信息智能關聯，實現接報案和受案立案辦案結案全過程可溯式管理。北京市公安局結合警務大數據建設，進一步升級完善執法辦案平臺，健全完善了以全程管理、分權控制、網上監督和同步預警為重點的網上受立案監督管理體系，實現了執法辦案系統與110接報警系統的智能關聯和無縫對接，所有接報案、受立案、人員處理、法律文書和相關證據材料全要素網上記載，重要期限自動預警、實時提示，受立案、辦案、結案全流程網上運轉；江蘇、山東、重慶等省區市在重點警情監控模塊中，設置了“被搶”“被盜”等關鍵詞，法制部門可以通過關鍵詞對相關警情進行重點篩查，監督是否存在應當受立案而未受立案的情形；云南、甘肅等省份把處警結果登記為“其他”、處警反饋為“與報警內容不符、聯系不到報警人、報警人不配合、不屬公安管轄、須進一步調查核實”的警情作為監督重點，及時發現該受不受、該立不立的問題。

同時，各地公安機關充分應用信息化手段深化受案立案公開，對案件當事人提供互聯網查詢受案立案及案件辦理情況服務，在公安機關及派出所提供群眾自助查詢案件信息服務，并逐步探索建立案件警情信息公開制度，定期公布公安機關受案立案數據和分析研判情況，發揮治安預警作用，提高公眾防范意識。如江蘇省公安廳研發了全省統一的執法公示平臺，設置報案人在線投訴功能，建立了投訴辦理機制，執法監督部門可以實時掌控各地群眾投訴辦理情況，并有針對性地加強指導、整改問題；四川省公安廳建立了查詢平臺、短信平臺、評價平臺“三個平臺”，方便群眾查詢、告知當事人受立案情況、接受當事人評議；天津、甘肅等省市公安廳（局）開通了民生服務平臺，當事人可以通過互聯網移動終端直接查詢案件信息。

推動設立案管機構落實監督管理責任

長期以來，公安機關一直由派出所和各個部門警種分頭受案立案。這種分散受案立案的模式有利于群眾及時就近報案，也有利于公安機關迅速派警，及時制止、懲治違法犯罪。但由于缺乏統一的監督管理，導致接報案、受案立案底數不清，受案立案中存在的執法問題不能及時發現和糾正，群眾投訴得不到及時處理。

針對這些問題，此次改革將強化受案立案環節執法監督管理作為一項重點，各級公安機關法制部門作為公安機關內部執法監督主管部門，對受案立案實行“歸口管理”，增設受案立案管理機構，選派責任心強、熟悉執法辦案業務、熟練使用執法辦案信息系統的民警從事受案立案監督管理工作。目前，北京等18個省區市公安廳（局）在法制部門增設了案管機構；天津、河北、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、山東、廣東、陜西、青海、寧夏等地在全省區市公安機關推進組建案管中心、案管室；陜西所有地市、縣級公安機關全部設立了案管中心，江蘇所有縣級公安機關全部設立了案管中心，80%以上派出所設立了案管室；河北全省各級公安機關法制部門都成立了案管中心，新增案管民警257人；吉林、廣東等省公安廳制定下發案管中心、案管室建設標準，確保全省公安機關案管中心、案管室建設標準化、規范化。案管機構主要履行全面掌握受案立案情況、監督受案立案流程、解決受案立案環節執法問題等職責。工作中，綜合運用事前審核、事中監控、事后糾錯、執法質量考評等監督管理手段，通過網上統一管理，全面加強對受案立案工作的流程管控和問題整治。

在強化法制部門受立案監督管理職責的基礎上，公安機關各辦案警種、部門也結合各自辦理案件的特點和規律，健全完善本警種、部門受案立案的具體操作規程。上級公安機關業務主管部門進一步加強檢查指導，督促下級公安機關業務主管部門依法如實受案立案，在職責范圍內協調解決與受案立案有關的跨區域執法爭議。公安機關指揮中心、紀檢監察、督察、信訪等部門結合自身職能，積極發揮作用，共同做好受案立案監督管理工作。對受案立案工作中發生的違法違紀行為，各監督執紀部門按照職責分工依法依紀追究相關領導和人員責任。

加強督導檢查改革成效初顯

為推動落實“意見”，公安部部署開展了受立案制度改革專項調研檢查工作。各省、自治區、直轄市公安廳（局）按照公安部要求組織開展了自查，公安部法制局對河北、上海、江蘇、安徽、江西、山東、重慶、云南、甘肅、寧夏等十個省區市公安機關受立案改革情況進行了調研抽查。通過督導檢查，有力地推動了受立案改革各項要求的貫徹落實。許多地方公安機關通過召開專題會議、現場會、推進會等形式對受立案改革進行部署推動。天津、遼寧、山東、江西、海南、新疆等省區市公安廳（局）和兵團公安局組織開展了受立案改革專項督導檢查，推動改革舉措在地方的貫徹落實。

民警引導群眾自助查詢案件（圖/何嘯）

從改革成效看，公安部部署受案立案制度改革以來，各地公安機關受立案環節的監督管理明顯加強，工作流程不斷規范，受立案不實等問題有所改觀，群眾滿意度不斷提升。一是受立案數量有較大幅度增長。如河北省公安機關推行受立案改革以來，行政案件受案、刑事案件立案同比分別增長了47%、60%。二是檢察機關通知公安機關立案數量明顯下降。如在調研檢查中，各地檢察機關普遍反映受立案改革后，檢察機關通知公安機關立案數同比大幅下降。三是反映受立案問題的信訪數量明顯減少、群眾滿意度上升。如改革以來，北京市公安局受立案環節信訪同比下降22%，上海陽光警務平臺累計接受受立案查詢10萬人次，執法好評率接近80%。（作者李文勝系公安部法制局副局長，曾斌、姚會系公安部法制局執法監督處處長、副處長）