田園綜合體的前世和今生

■朱建江

2017年中央一號文件提出“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”。2017年5月24日財政部下發《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》，明確田園綜合體的建設目標和功能定位，提出創新投入方式，做好支持政策統籌等。一時商界和學界紛紛介入，開展實踐，發表意見，普遍認為，田園綜合體是繼我國美麗鄉村、特色小鎮后的又一熱點概念和鄉村振興方式。因此，站在歷史和發展維度，認真梳理田園綜合體與現代農業、鄉村旅游、美麗鄉村、特色小鎮關系，對田園綜合體的理論研究、產業開發和政策制定等都是非常重要的。

一、田園綜合體相關案例分析及其概念

（一）上海嘉定區的相關案例分析

1.上海嘉定現代農業園區

2004年，在上海郊區工作會議上提出了上海郊區的推進“城鄉一體化、農村城市化、農業現代化、農民市民化”發展目標和“人口向城鎮集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中”發展路徑。此后，上海郊區相繼成立了12個市級農業園區，包括崇明現代農業園區、寶山現代農業園區、松江現代農業園區、青浦現代農業園區、金山（廊下）現代農業園區、浦東（孫橋）現代農業園區、閔行現代農業園區、南匯現代農業園區、農工商現代農業園區、奉賢現代農業園區、嘉定現代農業園區。

嘉定現代農業園區位于嘉定華亭鎮北和公路以北地區，園區規劃面積22.76平方公里。規劃主要內容：一是農業產業體系，包括種養殖（含特色農業、種源農業、設施農業等），農業研發加工（含農產品加工、生物制品、植物纖維提取、新材料合成等），農業推廣營銷（含產品銷售、產品展示等）。二是農業休閑旅游，包括高爾夫運動場、度假村建設、濕地公園以及農業科普教育、觀光等。三是農村新社區建設。嘉定現代農業園區將其22.76平方公里范圍內，嘉定農業園區一期（共1610畝地）中的華亭鎮聯華行政村范圍內所屬的自然村落全部村宅予以拆遷，投資近5億元人民幣，新建聯華社區進行安置。其騰空復墾后的土地作為嘉定現代農業園區作為高效農業、農業科技研發、旅游觀光集聚區建設。

2.嘉定瀝江生態園

瀝江生態園既是嘉定又是上海比較有名的農業休閑園，是以農業種養殖為特色，集農產品加工、銷售、觀光、餐飲、住宿于一體的綜合性農業休閑園。占地1100多畝，有水稻、小麥、油茶、蔬菜、桃李、牛羊、雞鴨鵝、魚、花生、米酒、果醬、大米、菜油等自產自銷產品，將園內幾十幢己搬遷的村宅改造為民宿。僅2014年就接待16.4萬人次，帶動就業130多人。新一輪規劃中，將瀝江生態園由原來的1100多畝擴大為1.88平方公里，增加了鄰近連接的三個自然村落，一個草莓種植區，一片糧食種植區和一個廢棄的垃圾填埋場，若干塊低效工業用地。規劃后形成八個片區，包括山體景觀區、馨香蔬園區、苗圃花園區、四季果園區、田園風光區、草莓采摘區、田園種植區、民宿休閑區。歸納起來，其功能包括現代農業、鄉村度假和鄉村社區三部分。

3.嘉定萬金觀賞魚農業生態園

嘉定萬金觀賞魚農業園，現占地450畝，由觀賞魚養殖區126畝，觀光休閑區168畝、果園采摘區156畝構成。該觀光魚是上海目前最大，專供出口觀賞魚養殖的一個農業生態園，帶動周邊幾十戶農戶觀賞魚養殖戶加入，是典型的公司+農戶經營模式。規劃后，萬金觀賞魚生態園擴大到近一個多平方公里，增加周邊三個自然村落及其他農用地。擴大后，包括原來的養殖觀光區、休閑觀光區、果園采摘區，增加農耕體驗區、餐飲住宿區、鄉村社區等等。其主要功能還是包括農業種養植業、鄉村旅游業和鄉村社區三部分。

4.嘉定向陽鄉村新天地

嘉定向陽鄉村新天地規劃總面積2.19平方公里，規劃為農業種植區、傳統風貌居住片區、集中居住片區、銀杏游賞片區和銀杏療養片區。具體規劃內容：1100畝左右的水稻、油茶、蔬菜、花卉、葡萄、枇杷、稻田養魚養蝦等農業種養殖業；圍繞上海千年銀杏樹和600畝銀杏園，建設創意大棚、林下帳篷、銀杏木屋、林下經濟等；收租了若干幢村民老宅，利用基地內的老廠房建設藝術家村、匠人村、老外村、藝術中心、精品酒店、客棧、餐飲店、酒吧、咖啡吧、書店等等。歸納起來，主要包括現代農業、鄉村旅游、鄉村社區三方面。

（二）國外類似項目的案例分析

1.美國黑莓牧場

美國黑莓牧場位于田納西大煙山腳，占地4200英畝，是集農業種植、休閑觀光、餐飲住宿等功能于一體的鄉村度假旅游區。其具體產品包括黑莓種植、奶牛養殖、牧物農園觀光、餐飲美食、食品加工體驗、酒文化節慶、農產品和特色紀念品購物、SPA館養生、騎馬等各種野外運動，60多套的住宿場所等。曾獲美國十大鄉村旅游目的地、鄉村度假村等。

2.日本水上町工藝之鄉

距東京120公里，占地350公頃，包含4個村落。也具有農業種植、農場觀光、農產品加工體驗、20多種日本傳統手工藝制作體驗、溫泉養生、溫泉民宿、農產品和手工藝品購物、餐飲美食、鄉村社區等。

3.日本MOKUMOKU農場

離大阪、京都1小時車程，占地1500畝。以“自然、豬、農業”為主題，以家庭、學生為主要客群，形成農業種養殖、加工、銷售、休閑觀光、網絡購物于一體的農莊。主要包括蘑菇、牛羊養殖、休閑體驗、親子教育、農產品銷售、小豬特訓表演、餐飲美食、度假村和溫泉酒店。平均留客時間4-5小時，年客流量150萬人次。

4.英國利河郊野公園

離倫敦37公里、占地4000公頃，是個狹長地帶，南北跨度約41公里。主要功能包括戶外運動（含徒步、垂釣、騎行、高爾夫、卡丁車、漂流等），家庭親子（含牧場、農場、皮劃艇、跑馬場、單車公園、鐵軌俱樂部、皇家火藥工坊），自然探索（含自然保護區、生態公園、水庫濕地、河川公園），科普教育（含中小學生的自然教育、農場科普、戶外寫生），休閑度假（含野外宿營、汽車營地、豪華帳蓬）等。

綜上所述，田園綜合體是指獨立于城鎮地區以外，在鄉村特定的空間內，依托鄉村資源和環境，建設集現代農業、鄉村旅游和鄉村社區為一體的多功能、綜合性、高水準的鄉村發展集聚區。與特色小鎮相比，從目前國內各地特色小鎮建設實踐看，一是特色小鎮建設一般不側重現代農業，主要是二、三產業，特別重視新興工業；二是特色小鎮，倘若不是小城鎮鎮區改造型，一般不包括傳統村落的改造。與美麗鄉村相比，美麗鄉村建設內容主要是村落的村宅改造和更新，村落的基礎設施、公共服務、人居環境建設；產業方面往往考慮較少。與現代農業園相比，從國內己經實踐的農業園區看，大多數側重于農業種養殖及農業科研，比較少涉及鄉村旅游，更少涉及農村社區建設和改造。與郊區郊野公園相比，郊野公園比較側重鄉村旅游業，對現代農業和鄉村社區建設往往不很重視。而田園綜合體是在鄉村的一個特定空間范圍內，依托其資源和環境，疊加了現代農業、鄉村旅游和鄉村社區三方面建設內容。從這個角度講，田園綜合體是美麗鄉村、特色小鎮、農業園區、郊野公園建設內容的集成或綜合。因此，田園綜合體的基本特征是依托鄉村田園空間、資源、環境上的各類鄉村建設內容的綜合。

二、田園綜合體的產業發展

（一）產業和社區

1.現代農業

農業是田園綜合體的基礎產業，涉及農田的平整、肥力、農田溝渠路林泵站、大棚等基礎設施建設，種養殖種源品種選擇培育，肥料農藥的使用，農產品“三標”論證等。農產品收成后還涉及農產品的深加工、推廣營銷等。國內外做得比較成功的現代農業，往往采用農業生產體系、服務體系和經營體系聯合起來做，形成現代農業中的“農工商”綜合體，實現產前、產中、產后一體化，形成農業種養殖、農業各種服務、農業深加工、農業金融、電商、物流會展、科技多要素的融合。

鄉村旅游是指發生在鄉村的旅游活動。其功能包括吃、住、玩、游、購、娛。其類型包括農業旅游（含休閑農業、觀光農業、旅游農業等）、農家樂旅游（餐飲型農家樂、民居型農家樂、觀光型農家樂、休閑娛樂型農家樂等），鄉村民俗文化旅游（含古鎮古村文化游、古民居古宅院游、民俗文化游、民族文化游、新村風貌游等），鄉村生態游（含森林、濕地、湖泊、草原、牧場游等），鄉村度假游（含鄉村民宿、鄉村俱樂部、鄉村酒店、鄉村溫泉等）。在田園綜合體中，上述鄉村旅游樣式和功能在一個空間上往往是復合集聚建設的，具體要根據田園綜合體內及周邊的旅游資源和目標游客而定。

3.鄉村社區

田園綜合體往往發生在鎮村規劃保留保護村的空間范圍內，故田園綜合體內的鄉村建設，在建設方式角度講，一般包括村落村宅原址改造或更新和村落村宅異地遷居安置兩種。就村落村宅的住戶看，往往包括村落村宅原主人或其繼承人，外來短期度假租戶和長期養生、工作租戶，還有可能喜歡鄉村生活的住房購買者。鄉村社區要真正形成活力，在城鎮周邊，可以探索形成城鄉居民互為流動、原居民與外來居民適當混住的居住格局。

（二）田園綜合體開發范圍和開發方式

從前面討論的國內外相關案例看，做一個可以集現代農業、鄉村旅游、鄉村社區的田園綜合體，國內案例一般在1－2平方公里即可，國外一般也是在1平方公里以上。從田園綜合體內的鄉村旅游和鄉村社區開發實踐看，一般都是在一個空間節點上采取相對集聚的開發方式，現代農業中的特色農業、種源農業、設施農業往往其開發空間范圍也不宜過大，一般也在1平方公里左右就屬大型現代農業項目規模了。

從以往的空間范圍較大的現代農業園區和郊野公園開發實踐看，也是在范圍規模較大農業園或郊野公園中，再根據集聚集約開發需要，劃為若干個功能節點項目進行開發。國內首批入圍的15個國家級“田園綜合體”空間范圍和規模都比較大，其內部也需采用工業化的集聚集約劃分節點項目進行開發建設較為有效，也許這就是田園綜合體的生產經營方式。

從鄉村的發展實際效果看，農業應盡可能采取連片規模發展，這樣有助農業機械化。鄉村旅游業應按節點集聚發展，這樣有助于旅游產品復合供給。鄉村社區原地改造或更新的，其過于零星的村落應與其他自然村落進行歸并，以便基礎設施和公共服務設施的有效配套；異地安置的，應盡可能歸并到城鎮區域，便于借助城鎮基礎設施和公共服務的配套，以節約投資成本。

（三）田園綜合體的投資經營機制和企業營利模式

1.投資經營機制

一個完整的田園綜合體其投資包括產業投資和配套投資兩部分。產業投資，包括現代農業、鄉村旅游業和社區投資。在市場經濟條件下，產業投資應屬市場投資，村落改造更新應由村宅居民或社會投資進行。環境和公共配套投資，其中環境投資包括田園綜合體空間范圍內的山水田林湖草等自然環境的保護與利用，村落格局、建筑風格、非物質文化遺產的保護和利用；公共配套投資包括，田園綜合體范圍內和周邊的基礎設施配套（有兩部分：一是農業基礎設施，包括溝渠、田間道路、田間林網、農田平整復墾等；二是農村基礎設施，包括道路交通、供排水、污水處理、垃圾收集、通信、電力等）和公共服務配套（包括鄉村衛生院、文化站、托兒所、養老院等）。這些環境和公共配套投資，在城鄉一體化要求下，其大部分應屬政府財政投資范圍。

4.1.1 游泳自救能力是游泳者在水中出現危機狀況時運用自身所掌握的技能自救脫險的知識和技能的能力。水上救助能力是救助者對水中遇險者在岸上實施救助的知識和技能。

就上述田園綜合體投資內容而言，產業和社區投資比較適合由資金實力強、經驗業績好、守信用、熱心鄉村建設的企業進行，農戶或農村合作社，乃至農村集體經濟組織大都沒有這方面的實力和經驗。從這個角度講，2017年中央一號文件提出的以農民合作社為主要載體恐怕不太切合實際，但即使企業投資，讓農民參與和受益是能做到的。從戰略角度，十九大提出的鄉村振興，其基礎是我國城鎮化、工業化發展中已積累起來的資金、技術、管理經驗、企業群體等要讓其順暢流入鄉村，包括流入鄉村中的現代農業、鄉村旅游業、美麗鄉村建設、特色小鎮建設、田園綜合體建設中去，通過城鄉之間資源要素的合理流動和優化配置才能真正實現我國的鄉村振興和農業農村現代化。從這個角度講，田園綜合體建設應鼓勵有實力、有經驗、有愛心的企業參加，唯有這樣我國鄉村才能又好又快地發展及振興。

而環境和公共配套這塊投資，在田園綜合體項目中，可以有兩種投資機制：一是由政府根據田園綜合體規劃，安排資金，由相關政府職能部門作為項目甲方進行直接投資；也可以根據田園綜合體規劃，由政府認定投資項目及投資額，由社會投資方代建或采用PPP方式建設。從而實現田園綜合體全部投資采用一個規劃、一個投資主體、一桿子建設到底的交鑰匙工程建設模式。

2.企業營利模式

（1）產業和社區投資的企業營利模式

從產業營運的實踐看，現代農業達到一定經營規模，且享受地方政府相應政策補貼、品種選擇得當、管理到位、產品質量過關以及延伸到深加工、現場采摘、餐飲、購物的，應該有一定的盈利。鄉村旅游的營利點主要有門票、參與性項目、餐飲、住宿，一般營利情況會比現代農業略好。鄉村社區，主要營利點在于利用閑置房改造裝修經營民宿，利用土地增減掛鉤政策節余建設用地，利用節余建設用地進行經營性項目（包括商業房產）開發等等，這部分政策和策劃得當，營利情況會更好。所以，田園綜合體中的農業、農旅、農居三大類項目，其盈利狀況是從農業向農旅、農居逐步遞增的，三者聯動有助于在成本與效益、產品與市場上互相支撐，建立營利較好的企業商業模式，促進田園綜合體開發建設市場的發育和成熟。

（2）環境和公共配套的企業營利模式。

田園綜合體的開發建設企業，如果能代建或用PPP方式承攬田園綜合體中應由政府投資的環境和公共配套項目，一是可以獲得代建管理費和代建工程本身的施工收益。二是若采用PPP方式，企業還可以在獲得施工收益基礎上，增加融資成本以上的資本收益。三是更為重要的是，由于由企業一攬子承擔田園綜合體全部項目，使環境和配套項目的順利及時施工，將有效促進了田園綜合體內的產業投資類項目的盡早順利運營和產出，其環境和公共配套項目與產業和社區項目的疊加效益會增加，這也是一項重要的營利點。

（四）產品質量的控制和營銷

1.農產品質量控制和營銷

田園綜合體的農產品其質量控制，一是要通過綠色農產品、無公害農產品、有機農產品的“三品一標”論證；二是要建立從生產到餐桌的農產品全程追溯體系，確保農產品優質安全。要注重農產品地理標志和商標的創建，注重農戶品牌建設和農產品的宣傳推廣，逐步達到以銷定產，優質優價。要通過鄉村旅游，促進農產品銷售市場移住田園綜合體中，實現農產品就地市場化銷售，促進田園綜合體中的農產品作為采摘體驗和禮品出售，避免或減少田園綜合體新鮮農產品和加工農產品進入城市的菜場、超市進行銷售。田園綜合體自產自銷農產品不足供應的，田園綜合體農業企業可以按照其生產標準，組織周邊農戶訂單式生產其所需的農產品，納入其銷售系統，實現企業+農戶的農業生產經營方式，促進周邊農戶受益。

2.鄉村旅游產品的質量控制和營銷

田園綜合體中的各類鄉村旅游產品應積極參與行業或政府的質量等級劃分和評定，通過參與評定，促進自己的鄉村旅游產品的質量達標和提高，建立旅游市場及游客的認可和信任。企業開發的鄉村旅游產品沒有行業和政府標準的，應當制定企業產品質量標準，并按企業自制標準對其旅游產品進行質量認定及控制。應采取旅行社、節慶、游客、媒體等多種方式對田園綜合體中的鄉村旅游產品進行推介宣傳，完善產品類型，制定不同時段的價格策略，促進鄉村旅游產品的季節和時段全周期運營。

3.鄉村社區產品的質量控制和營銷

田園綜合體鄉村社區中，應該鼓勵返鄉農民利用自己的閑置或多余的住宅創辦民宿自主經營，但其設計裝修、營運定價、服務標準等，最好由村集體經濟組織或合作社統籌進行引導、統籌管理。出租他人或企業統一經營的農村閑置房屋，最好由村集體經濟組織統一租賃，確定租賃價格和年限，再將其房屋統一交給運營企業進行裝修和營運。新建的鄉村房屋，集體經濟組織或合作社有實力的可以自建，出租給營運公司經營，也可以由營運公司自建，擁有產權或一定期限的使用權，用于自營、出租、出售等等。特別需要指出，鄉村社區開發建設中，出售增減掛勾復墾節余土地指標的營銷方法，對鄉村社區的發展是最不利的，除非出售的土地指標價格很高，但即使這樣，對鄉村長遠發展也是不利的。這是因為，鄉村振興的主要手段是獲得要素的流入，而資金、技術、管理等要素流入鄉村，其基礎是建設用地這一基礎要素的存在，其他要素的流入集聚是以建設用地要素存在為前提的。

4.鄉村公共產品的質量控制

前面講到，在田園綜合體中有環境和公共配套兩方面4大類公共產品，包括山水田林湖草等自然環境產品和村落布局、建筑風貌、非物質文化等人文環境產品，農業農村道路交通、供排水、污水處理、垃圾收集、通信、電力等基礎設施產品和體育、文化、養老、教育、衛生等社會公共服務產品。這幾類公共產品，實踐中有許多管理規范、標準。田園綜合體建設這些公共產品的交付使用質量，都應該按照和達到這些管理規范和標準。

三、創新田園綜合體公共政策供給

（一）規劃的編制和審批

完整的田園綜合體規劃產業和社區方面應該包括現代農業、鄉村旅游業和鄉村社區，配套方面應該包括自然環境保護和利用，人文環境保護和利用，基礎設施建設和公共服務設施建設的內容。現在看到田園綜合體類似規劃，在產業方面，現代農業規劃方面非常薄弱或者基本沒有注意，鄉村社區規劃也涉及不多或不夠詳盡，主要是編制了鄉村旅游業的規劃內容。在配套方面不夠重視，內容簡單不全面，主要是政府有關職能部門介入不夠，規劃編制單位政策、業務不熟所致。另外，田園綜合體規劃的內容涉及政府多個職能部門，在編制中與涉及部門廣泛討論溝通，對規劃的實施是非常重要的。根據田園綜合體規劃涉及的內容，應該說田園綜合體所在村鎮認可，鎮的上一級政府就可以根據鄉村社區、現代農業、鄉村旅游業及鄉村環境和公共配套設施建設規定進行審批，規劃審批后才可以依此進行實施。

（二）創新建設用地供應和使用方式

建設用地指標對田園綜合體建設十分重要，這是因為，田園綜合體己不是純現代農業的建設內容，還有鄉村旅游業、鄉村社區，乃至一些環境和公共配套項目也需要建設用地指標。田園綜合體建設用地指標來源有兩個方面：一是通過田園綜合體范圍的存量建設用地增減掛鉤獲得建設用地指標；二是收購田園綜合體外鎮村節余建設用地指標或上級政府獎勵或新撥的建設用地指標。創新田園綜合體的用地規劃方式，城市用地規劃方式是連片成塊規劃的，而田園綜合體中，無論是現代農業中的經營用地，還是鄉村旅游業中的經營用地，都難以像城市一樣連片成塊規劃，而應按需點狀規劃，即使鄉村社區建設用地規劃，在原址保留改造更新或零星村落歸并情況下，也只能是點狀規劃方式。另外，田園綜合體范圍內的建設，在我國一般屬集體所有制性質，為降低用地成本，在國家土地政策允許條件下，應盡可能采取集體建設用地方式使用，并且可租用使用或土地使用權入股、轉讓方式使用。

（三）加強公共財政的投入

在我國，在目前，一般情況下田園綜合體范圍內及其周邊，田園綜合體生產和生活所需的環境和公共配套都是比較短缺的。而田園綜合體又是一個鄉村空間范圍內集現代農業、鄉村旅游、鄉村社區為一體，標準比較高或者在走在鄉村振興前列的一個發展集聚區。故對于這樣一個地區，在環境和公共配套上應該按城鄉一體化的要求，優先增加公共財政投入，按照政府職能承擔其應該承擔的投入職責，從而讓這個區域成為城鄉一體化的先行地區，成為帶動鄉村面上發展的示范區，以點帶面，促其全村、全鎮乃至全域城鄉一體化。

（四）創新體制機制先行區

讓一部分地區、一部分人先發展起來，先富起來，最后走向共同發展和共同富裕，這是鄧小平同志的重要思想。我國鄉村地區總體發展落后，在發展方式上，讓鄉村地區中的田園綜合體這個局部區域先行發展起來，以此帶動鄉村整個面上發展的工作方法是非常重要的。而鄉村局部地區田園綜合體要獲得先行發展，對該地區的發展政策（包括規劃、土地、資金等）和發展體制（包括組織形式、經營機制，乃至與發展不適應規定的暫停執行等）都是需要創新、適應。只有田園綜合體體制機制的創新，才有田園綜合體的先行先試。□