重慶關閉煤礦植被恢復和土地復墾問題研究

王琳 馮明偉 王毅

摘要：由于在常年的開采過程中，礦區的土地資源與生態環境遭到了嚴重的破壞。本文在對已關閉煤礦植被恢復和土地復墾中存在的問題進行分析探討的基礎上，就關閉煤礦植被恢復和土地復墾成效提出了一些建議。

關鍵詞：礦區生態恢復;土地復墾

重慶煤炭資源開采歷史悠久，且開采條件復雜。長期的煤礦開采過程中不僅改變了礦區的地表結構，而且煤礦開采中形成的廢石、研石的堆積，占用了大量的農田和林地，處置不當，會造成有害物質的擴散、并引發礦山泥石流等;此外，煤炭洗選生成的廢水、廢氣對礦區周圍的水系、空氣等污染也十分嚴重，這些因素對礦區周圍的生態系統造成較為嚴重的破壞。

根據《重慶市人民政府辦公廳關于進一步做好全市煤礦整頓關閉工作的通知》（渝府辦[2013]17號）、《礦山地質環境保護規定》（國土資源部令第44號）和《土地復墾條例》（國務院令第592號）等有關規定和要求，近幾年，關閉了一些落后產能;但礦區植被恢復、土地復墾和人員安置工作成為關閉過程中的關鍵問題。而且重慶煤礦建設歷史較長，經歷集體到有限公司（私營）的轉變，所租用土地現狀早已改變，每個煤礦租用土地和最后關閉處置的方式、標準等各不相同，礦山植被恢復和土地復墾難以短時間完成，亟需研究有效推進關閉煤礦植被恢復和土地復墾的機制。

1 關閉煤礦植被恢復和土地復墾中存在的問題

（1）關閉煤礦植被恢復和土地復墾缺乏全局觀念和有效的協調，工作難度增大，成本較高，在一定程度上阻礙了工作的有效開展。在開展土地復墾與生態恢復時，宣傳工作不到位，土地歸屬存在爭議，導致復墾與生態恢復協調困難，責任主體缺乏積極性，成本居高不下，在經濟效益不佳面前企業往往也是積極性不足。

（2）關閉煤礦植被恢復和土地復墾的責任機制不完善。我國《土地管理法》第十八條明確規定：“采礦、取土后能夠復墾的土地，用地單位或者個人應當負責復墾，恢復利用?！钡谒氖l：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾;沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優先用于農業。，《土地復墾規定》明確了土地復墾“誰破壞、誰復墾”的基本原則，較全面地規定了企業的義務、資金來源、政府和部門的職責等。雖然我國土地復墾的法律法規、制度框架基本確立，但在實踐操作上，關閉煤礦主體已經退出，退出后的土地歸屬、植被恢復和土地復墾的責任主體不明確。而企業已完成退出，還需要投入大量的資金成本來進行植被恢復和土地復墾，積極性不高;也造成了關閉煤礦植被恢復和土地復墾缺乏完善的社會監督機制，進展緩慢且成效難如人意。

（3）關閉煤礦植被恢復和土地復墾資金投入機制不健全?！罢l破壞、誰復墾”是法律確立的土地復墾基本原則，使得我國礦區植被恢復和土地復墾的資金投入基本由企業全部承擔。這一方面造成了企業資金投人較大，缺乏主動性與持續性;另一方面也造成了礦區植被恢復和土地復墾的資金投入不足，欠缺有效性與持續性。礦山植被恢復和土地復墾是一項長期的、需要持續投人才能顯現成效的工作，缺乏完善的市場運作機制，是我國礦山植被恢復和土地復墾工作發展緩慢的一個重要因素。從重慶目前的關閉退出現狀而言，多數的煤礦企業都履行了植被恢復和土地復墾工作，通過了驗收，但驗收后就無法有效監管企業繼續承擔相應的后續責任。

2 提高關閉煤礦植被恢復和土地復墾建議

2.1 關閉煤礦植被恢復和土地復墾應加強政策普及和監管

應強化政府、煤監、國土等相關部門對關閉煤礦植被恢復和土地復墾的指導和監管工作;摸清關閉煤礦周邊污染、破壞情況，以及植被恢復和土地復墾的現狀，區分不同礦區具體情況，有效利用安全風險抵押金、植被恢復保證金、關閉煤礦獎勵資金及剩余應退還的采礦權價款等可支配資金，在確保生態恢復通過驗收的前提下盡可能減輕企業負擔。

2.2 應加強關閉煤礦植被恢復和土地復墾法制化宣傳

相較于國外，我國對于礦區植被恢復和土地復墾的研究起步較晚，相關的法律法規也不是很成熟、完善。又由于普法工作的不到位，雖然目前我國在土地復墾方面的法律法規框架已基本建立，但在實施細則與具體操作中，還存在較多的問題。根據相關統計，我國目前因礦產資源開發等生產建設活動，挖損、壓占等各種人為因素造成破壞廢棄的約2億畝土地，其中80%以上沒有得到恢復利用?！锻恋貜蛪ㄒ幎ā奉C布實施30年，成效仍然不盡人意。就法制化層面來說，《土地管理法》、《礦產資源法》、《環境保護法》等法律中雖然都有土地復墾的相關規定，重慶也制定了針對關閉退出煤礦的相應政策，針對以前已收取土地恢復保證金的，由于企業有退款需求，態度較為積極，但沒有繳納的，只有靠有效的監管和法律的約束和企業的社會責任感。政策機制還亟待進一步規范和完善。

2.3 應建立關閉煤礦植被恢復和土地復墾市場化運營機制

關閉煤礦植被恢復和土地復墾最大的問題就是資金問題。單純依靠企業投入來進行植被恢復和土地復墾，實踐證明是遠不夠的。在“誰破壞、誰復墾”之外，還應“誰復墾、誰受益”，利用多種形式、多種渠道吸引社會資金參與關閉煤礦生態恢復，建立市場化的運營機制才是解決問題的根本，尤其是那些歷史遺留的問題以及經營陷入困境，無力復墾的礦區。

3 結語

關閉煤礦植被恢復和土地復墾是一項長期而艱巨的任務，需要企業、政府、社會各方面合力，才能最終取得成效，造福大眾。只有政府加強監管、重視法律制度建設、企業強化生態環保意識、強調公眾廣泛參與，礦關閉煤礦植被恢復和土地復墾中的問題才能得到更好地解決。