政府購買社會工作服務的模式探析

劉燕

摘要：本文主要談論政府購買社會服務的由來與發展，政府與社會工作機構之間則形成的以購買形式提供社會服務的合作機制。

關鍵詞：政府購買;社會工作服務

政府購買社會服務起源于西方國家。20世紀20年代末期，席卷歐美的經濟危機，促使歐美各國開始考慮為廣大弱勢群體提供社會保障和社會服務問題。在這種背景下，歐美國家通過一系列“社會計劃”和社會福利政策去調整利益格局，化解社會沖突，維護社會穩定。然而，政府在推行過程逐漸意識到僅僅依靠單一的、有限的政府資源難以滿足廣大群眾的多樣化需求，建立一套能有效整合各方資源、實現政府和非政府組織共同治理的制度框架尤為重要。就這樣，職業化、專業化與社會化的社會工作機制應運而生，作為非政府和非盈利組織最重要載體的社會工作機構迅速發展，政府與社會工作機構之間則初步形成了以購買形式提供社會服務的合作機制。

盡管處于社會轉型期的中國總體上已進入小康社會，但在就業、社會保障、教育、衛生等方面的社會矛盾和問題卻十分突出。由于直接提供公共服務能力的不足，政府開始認識到公共服務的提供需要全社會的共同努力，政府需要轉變職能，積極建設服務型政府。與此同時，在經濟多元化過程中，各種非政府組織、社會工作機構快速發展，在貧困救助、孤殘救助、臨終關懷、青少年犯罪等方面發揮著日益重要的作用。社會工作機構逐漸成為政府理想的合作伙伴。因此，政府購買社會工作服務在我國悄然興起，且在實踐過程中逐漸形成多樣化的購買模式。

1 政府購買社會工作服務模式的內涵

目前，我國學術界對“政府購買服務”這一概念是眾說紛紜，尚未形成一個統一的定義。有的學者從政府向社會組織購買公共服務的角度闡述了這個概念，認為所謂政府向社會組織購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量來支付服務費用（王浦劬等，2010）。從這個角度來看，“政府購買社會工作服務”的概念也應該以此類推。但需要指出的是，這里對于“社會工作服務”概念應該有所界定。學者們關于社會工作的定義已經討論很多，而“社會工作服務”的定義卻相對較少。筆者認為“社會工作服務”的定義應該包含兩層含義：一層是“社會工作”，“即是以利他主義為導向，以科學的知識為基礎，運用科學的方法進行助人服務活動”（王思斌，2014）;另一層含義是“服務”，這里的服務應該從政府的角度來探討，即與政府購買一詞相連接。因此，“社會工作服務”首先應該以受助人需求為目的，依靠科學的助人方法與手段來完成，同時是政府購買的各項服務活動而不是其他活動，這就體現出“社會工作服務”的性質。

由此可見，政府購買社會工作服務模式是指政府將社會工作服務項目委托給有資質的民辦社會工作機構去實施，并為此而支付費用的一種特殊的制度體系。政府購買的主體關系包括服務的購買者、提供者及接受者。其中，購買者是政府或其授權機構;服務提供者是政府以外的社會工作機構;服務接受者是公眾受益者。而政府購買的客體則是原由政府負責管理的公共服務項目，如教育、醫療衛生、勞動就業、社區矯正、福利服務等。

2 我國政府購買社會工作服務的內容

2.1 購買主體、對象及范圍

“民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見”（民發[2012]196號）上指出：“各級政府是購買社會工作服務的主體，各級民政部門具體負責本級政府購買社會工作服務的統籌規劃、組織實施和績效評估。”、“政府購買社會工作服務的對象主要為具有獨立法人資格，擁有一支能夠熟練掌握和靈活運用社會工作知識、方法和技能的專業團隊，具備完善的內部治理結構、健全的規章制度、良好的社會公信力以及較強的公益項目運營管理和社會工作專業服務能力的社會團體、民辦非企業單位和基金會。具備相應能力和條件的企事業單位可承接政府購買社會工作服務。”

至于購買范圍，則是“按照‘受益廣泛、群眾急需、服務專業原則，重點圍繞城市流動人口、農村留守人員、困難群體、特殊人群和受災群眾的個性化、多樣化社會服務需求，組織開展政府購買社會工作服務。”這就從政府的角度界定了購買社會工作服務的領域。

2.2 購買服務的資金來源

目前，政府購買社會工作服務的資金來源主要有兩種，一是稅收收入。例如，上海浦東、普陀、靜安等區專門制定了政府購買社會工作服務的政策或者文件，將政府購買民間組織服務的資金納入財政預算。二是非稅收收入，包括行政事業性收費或者彩票公益金收入。例如，上海虹口區四川北路街道每年投入3000多萬元用于購買民間組織在社區文化體育方面的服務。遼寧省民政廳與財政廳建立福彩扶貧專項資金，積極引導農村專業經濟協會扶貧幫困。深圳從彩票公益金劃出2000萬元資助社區社會組織。

3 我國政府購買社會工作服務的模式

從國外的實踐經驗來看，政府購買社會工作服務的模式主要有這樣幾種形式：從政府與社會組織的關系來看，可以分為獨立性服務購買和依賴性服務購買。依據政府購買程序的角度又分為競爭性服務購買與非競爭性服務購買。有學者綜合兩種劃分方式，認為從我國的現狀來看，政府向社會組織購買服務的模式基本上有三種形式。第一種是獨立關系競爭性購買模式。這種模式是指購買與服務雙方之間是獨立的關系，不存在資源、人事等方面的依賴關系。政府通常采用公開競爭的秩序來挑選提供服務的社會組織。其特點是購買與服務雙方不存在依附關系。第二種是獨立關系非競爭性模式。這種模式是指購買與服務雙方的關系是獨立的，在服務機構的選擇秩序上，常常采用非競爭的方式，選擇有良好社會聲譽的社會組織，以此降低購買風險。這一模式特點是因政府購買服務而與政府發生聯系，因這些組織在之前就已經獨立存在，因此，這些組織具有法人和工作運行方面的獨立性，并不依賴政府購買服務的資金而生存。第三種是依賴關系非競爭性模式。這種模式是指購買與服務雙方之間是依賴性關系，購買程序是定向和非競爭性的。這種模式的特點是提供服務的社會組織通常是因為得到政府的購買任務而建立的，與政府部門保持依賴關系（王浦劬等，2010）。

從我國政府購買社會工作服務的實踐情況來看，已逐漸形成兩類主要的購買模式。

其一，購買就業崗位。購買崗位是指購買方根據服務需求設置社會工作崗位，聘用符合崗位要求的社會工作者完成崗位職責，社會工作服務的提供方為自然人而不是獨立法人，買賣雙方訂立勞動合同，構成勞動契約關系，社會工作者在受聘崗位上提供專業服務。

這種模式的優點在于政府對社會工作服務的管理力度大，在一定程度上解決了政府公共服務提供不足的問題，并有利于短期內建立社會工作人才隊伍和培養社會志愿者。此外，在就業形式日益嚴峻的情況下，地方政府通過出資購買就業崗位的方式，可以提高本地就業率。

然而，購買崗位模式中社會工作服務的提供方實際上是購買方在職能上的延伸，因此其缺點表現在：一是政府與民間社會組織之間存在著一定的依附關系，使得社會組織的工作獨立性相對較差，社會工作者獨立開展工作的可能性較小，行政化特征明顯。二是由于合同雙方不是兩個獨立決策的主體，而是帶有一定的“雇傭”關系，使得這種購買模式容易流于形式，從而違背了政府購買社會工作服務的本意。

其二，購買服務項目。購買方根據社會需求并就某類需求形成購買計劃，通過一定購買程序，以合約管理方式向符合項目要求的明間組織購買社會工作服務，社會工作服務提供方為社會組織，具備獨立法人資格。例如，上海普陀區曹楊新村街道社會工作站接受政府委托，拆除70多戶（處）違章建筑，無一起群眾信訪事件發生。南京市鼓樓區通過政府購買養老服務的方式，基本解決了全區獨居老人和部分空巢老人日間照料和提供養老系列服務，促進了社會養老事業的發展。重慶市婚姻收養登記管理中心通過項目招投標的形式向各個區縣的社會工作機構購買服務，在全市16個區縣開展婚姻家庭社會工作“家和計劃”項目，一定程度上維護了婚姻家庭幸福和諧，促進了社會的穩定。

在購買服務項目這種模式中，項目買賣雙方是兩個獨立決策的主體、有明確的社會工作服務購買目標、有可選擇性的競爭市場和公開的競標程序等條件。政府通過競爭性購買的方式提供多種社會工作服務，從而實現通過招標的方式達到成本最小化、收益最大化的目的。具體而言，該模式的優點包括：一是發揮了社會組織自身優勢，提高了社會工作服務的質量;二是有了成本約束機制，提高了服務效率;三是通過公開透明的招標，有效地防止了腐敗，降低了政府采購成本。

綜上所述，兩種購買模式各具特點，其有效運作所需要的技術支持和外部環境也不盡相同。即使是同一模式，對于不同的主體，他們的利益評判、價值選擇標準也是有差異的。因此，實踐中應根據具體某一項業務的特點，選擇適合現實環境條件的政府購買模式。