甘肅省生態敏感區與深度貧困高度耦合問題探討

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

甘肅省的現存的貧困大部分屬于深度貧困，而大部分深度貧困又與生態敏感區高度耦合，從而增加了扶貧開發的難度。這是當前甘肅省推進精準扶貧工作面臨的最為嚴重的挑戰，也是扶貧戰略和政策決策必須充分考慮的深度問題。實際上，當前的精準扶貧客觀上就面臨著“深度貧困+生態敏感區+攻堅扶貧”這樣一種邏輯關系，不是一個簡單的發展經濟的方法所能夠解決的，必須統籌考慮，創新思考和決策。

一、貧困與深度貧困問題

（一）基本概念

貧困首先是家庭總收入水平不足以獲得維持簡單生存的生活必需品，包括食品、住房、衣著和其他必需的條件。而西方學者則更多地從發展能力的角度去定位貧困，1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞認為，貧困的真正含義是貧困人口創造收入能力和機會的貧困。生態敏感區是指生態系統和環境變異對人類活動干擾的敏感程度比較高，影響力比較大。在自然狀況下，人口發展與生態系統之間必然存在一種相互影響的關系，這種關系就可以叫做耦合度、或者耦合關系，這種耦合關系會隨著環境條件的變化發生聚變或者小的變化。或者有利于人口發展，或者不利于人口的發展。

（二）甘肅農村貧困人口大致分布情況

甘肅省的貧困人口分布呈現為全省分散、區域集中的格局。定西市、隴南市、甘南州、臨夏州和天水市集中了全省大部分的貧困人口，是甘肅精準扶貧的攻堅地區，國家確定的58個貧困縣中大多數分布在這些地方。根據甘肅省委辦公廳和省政府辦公廳《關于調整加強全省脫貧攻堅幫扶工作力量的意見》精神，從全省的58個“國扶貧困縣”中選擇出深度貧困的23個縣，這23個深度貧困縣分布在9個市州中，其中，隴南市5個、天水市3個、定西市3個、臨夏州3個、甘南州2個、慶陽市2個、平涼市2個、白銀市2個、武威市1個。

（三）貧困人口與生態敏感區的耦合現象

對于貧困人口與生態敏感區之間耦合度的評價，因為問題太現實和直觀，沒有必要做比較專業的評估。只要對甘肅省的情況進行一些簡單的調查和分析，就會發現貧困人口分布與生態敏感區的耦合關系非常密切。主要表現在：一是高寒陰濕區甘南和臨夏深度貧困居多；二是嚴重干旱的定西深度貧困居多；三是地震帶上的隴南等深度貧困居多；四是地方病多發區的渭源縣、岷縣和漳縣等深度貧困居多；五是泥石流多發區的武都區和宕昌縣等深度貧困居多。當然了，以上的這些劃分只是相對的，不是絕對的，詳細的生態敏感區比這樣的劃分要復雜得多。

二、深度貧困與生態敏感區的耦合現象

（一）生態敏感區是個生態體系，具體區域整體性，不能只強調氣候變化因素

近年來，關于生態敏感性對貧困的影響的研究成果很多，但大多數只強調氣候變化，認為應該將氣候因素納入扶貧戰略之中，并且提出了“氣候貧困”的概念，認為因為氣候因素，到2050年估計全球將會有3.75億多人被迫成為新的貧困人口。這是片面的。從理論和現實的角度來看，氣候因素自然會影響高溫、干旱、洪澇、病蟲害等災害的發生頻率和強度增加，但是，氣候因素必須與海拔、地理位置、地溫地質、濕度溫度、水土流失等聯系成一個整體，才能科學判斷生態敏感性對貧困的影響到底有多大，有多么厲害。由此將導致世界上更多的地區和人口面臨氣候風險脅迫，遭遇氣候貧困。

（二）貧困地區與生態環境脆弱區高度耦合是個普遍性的問題，西部和少數民族地區相對比較嚴重

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》中所重點關注的11個集中連片特困地區、505個扶貧開發重點縣與12. 8萬個貧困村，其實都集中在我國的生態環境脆弱區，如荒漠區、多石山區、少數民族地區、部分內陸沿邊地區、黃土高原區、高寒山區等。據國家環境保護部對我國生態脆弱地區與貧困地區的調查統計，我國貧困人口中約有80%是居住生活在生態環境脆弱敏感地帶的，其中，有95%的深度貧困人口居住生活于生態環境極度脆弱、生態環境惡化的老少邊窮地區，該部分人口約占全國592個貧困縣總人口的81%，這部分地區對自然災害更為敏感，適應力更加脆弱。

（三）甘肅省的生態敏感區域比較多

甘肅地處長江、黃河上游，是全國水土流失治理和防沙治沙的重點區域，在《全國主體功能區規劃》中確定了甘肅省在“兩屏三帶”的全國生態安全戰略格局中重要性。主要是指：一是甘南高原是黃河上游重要的水源補給區。甘南每年向黃河補水65.9億m3，占黃河源區年徑流量的35.8%、黃河總徑流量的11.4%。二是甘肅“兩江一水”流域是長江上游重要的水源涵養和生物多樣性保護區。甘肅境內“兩江一水”流域（白龍江、白水江、西漢水）內滑坡、泥石流和地震等自然災害多發。三是隴東隴中黃土高原是我國黃土高原水土保持重點區域。甘肅隴東隴中黃土高原總面積近11萬km2，占全國黃土高原總面積（64.87萬km2）的16.9%，每年流入黃河的泥沙達4.92億t，占黃河年均輸沙量的30.8%。四是河西走廊北部是防風固沙生態屏障區。甘肅省沙化土地（包括沙漠、戈壁）總面積11.92萬km2，占全省土地總面積的28%，列全國第5位。沙化土地絕大部分分布在河西走廊北部地區（占98%），風沙線長1600km，主要風沙口846處。五是祁連山是內陸河水源涵養和補給區。每年75億m3的水資源支撐著甘肅省河西地區及黑河下游內蒙古地區經濟社會的可持續發展。

（四）甘肅省生態敏感區目前正處在新的不穩定時期

主要表現：一是森林資源總量不足，分布不均，林分結構不合理，中幼林比例高。二是草地退化較為普遍，草場中中度以上明顯退化的面積接近50%，鼠蟲害發生面積573萬hm2。三是土地沙化問題突出，全省沙化土地面積1192萬hm2，占全省土地總面積的28%，其中中度以上沙化土地面積比例超過95%。三是濕地功能持續退化。甘南高原濕地面積萎縮，水源涵養和調蓄功能有所下降。河西內陸河干旱荒漠地區濕地面積減少，部分干涸。四是農田生態面臨鹽漬化、過量農藥、超施化肥、地膜使用、不當耕地方式等諸多威脅，農田涵養水源、保持水土生態功能降低。五是水土流失形勢依舊嚴峻。甘肅省有水土流失面積28.13萬km2，目前已完成初步治理的面積僅7.18萬km2，還有75%、近20.95萬km2水土流失面積亟需整治。總之，泥石流、滑坡、洪澇、冰雹、沙塵暴、干旱等自然災害是深度貧困區形成主要因素，而且這方面的影響在繼續增強。全省14個市（州）均有地質災害分布，危害范圍廣、程度重，其中僅長江流域就有1.2萬處滑坡體和6000多條泥石流溝道直接威脅400多萬人的生命和財產安全，這給全省經濟社會發展造成了嚴重影響和制約。

三、對策建議

（一）要把生態敏感性作為判斷深度貧困的重要指標

以往我們對貧困程度的判斷，多是運用資源占有、經濟發展、產業培育、收入水平、人口素質等指標，往往忽視生態因素對貧困的影響。實踐證明，在我國西部、特別是少數民族地區，生態因素對貧困的影響具有決定性的作用。為此，必須調整貧困農戶的識別和判斷思路，在判斷指標中加入生態指標，尤其是生態敏感性的指標，以此建立的指標判斷體系才是科學的和完整的。

（二）要把解決生態敏感現象作為精準扶貧的主要措施

許多事實證明，只單純培育扶貧產業和發展經濟，自然會快速提高貧困人口的收入，但是，由于各種生態因素的影響，一旦發生比較大的生態問題，就完全有可能造成地毀草亡、樹枯苗死、房塌地陷和河漲橋斷的大問題。為此，建議國家在對貧困片區、貧困鄉鎮、貧困村和貧困戶的判斷識別上，充分考慮生態敏感性因素，在生態敏感區規劃項目和培育產業一定要慎之又慎，千萬不能盲目樂觀、甚至抱著僥幸心理。

（三）要加大異地搬遷和生態移民的規模和質量

從根本上來說，解決生態敏感區與深度貧困區高度耦合的主要措施就是易地扶貧搬遷和生態移民。近年來，甘肅省已有95.8萬多群眾搬出山莊窩鋪，實現脫貧致富。多年的實踐證明，只有六環聯動，緊扣精準識別對象、新區安置配套、舊村拆除復墾、生態修復整治、產業就業保障和社區治理等環節，才能實現“搬得出、留得住、有產業、能致富”的目標。同時，建議政府將地方病集中多發區作為整體移民的對象，研究和實施“地方病移民”政策。

（四）要加大西部山區和水源涵養區的退耕、退牧、退市的力度

解決生態敏感區的問題也要充分考慮生態政策和生態措施。比如，用積極有效的政策，支持城鄉各地大力植樹造林，種草種花，只要能快速提高森林覆蓋率和植被覆蓋率就行。這些年以來，在甘肅省的有些城市和地區，政府比較關心城市草坪建設，而忽視植樹和種草，這是不對的。城市草坪搞得再好再多，對改善城市環境和提高亮化效應有用，但是對解決大面積的農村生態敏感性問題作用不大，必須靠種樹和種草。

（五）要大力發展各種形式的生態經濟

總結2000年以來我國西部許多地方制約種樹和種草的因素，一個重要因素就是經濟效益不大，而投入比較多。為了保證全社會有種樹和種草以及退耕退牧的積極性，一方面，需要國家運用中央財政轉移支付的方式，在投入上支持西部的生態建設；另一方面，也需要我們通過調整經濟結構，發展生態經濟，提高生態建設的經濟效益來解決。比如，大力發展林下經濟、果品經濟、草產業、草食畜牧業、花卉經濟、生態旅游業、農家樂等。

（六）要加大生態敏感區農村勞動力的轉移性就業

根據我國目前的綜合經濟實力和西部地方政府的財力，要大規模搞生態移民和異地搬遷扶貧，還是有限制的。因此，還需要做“增大分母+減少分子”的工作，即通過技能培訓和其他措施，促進勞動力轉移性就業，也是推進精準扶貧的重要舉措。根據統計，從2010年到2016年，甘肅省每年的農村勞務輸出基本都在500萬人次左右，規模已經很大。今后可以通過技能培訓和鼓勵知識型農村中青年去外打工，逐步實現從體力型勞務經濟向知識型勞務經濟的轉型，由此提高工資水平。