農村集體經營性建設用地入市問題研究
——以山西省澤州縣為例

樊麗如，李富忠

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價［1］。十九大報告中也提出要鞏固完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革。山西省澤州縣是國家于2015年選定的全國農村土地制度“三塊地改革”（土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）的33個試點之一。澤州縣正逐步探索符合本縣實際的集體經營性建設用地入市路徑，對助力本縣農村土地制度改革，解決國家、集體、個人三者利益公平分配問題，緩解城鎮建設用地的需求壓力以及促進土地資源優化配置有很大作用。

1　澤州縣集體經營性建設用地入市情況概述

集體經營性建設用地入市是指在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地可以像國有土地那樣采用招拍掛形式進入市場交易［2］。集體經營性建設用地是中國特有的現象，屬于集體建設用地的范疇，是指具有生產經營性質的、用于非傳統農業經營、投資興辦鄉鎮企業的農村建設用地，是地方政府為了發展地方經濟、促進農民就業等目標而用于發展第二、第三產業的土地。

澤州縣位于山西省東南端，隸屬于晉城市，原為晉城市郊區。總面積2 023 km2，約占山西省總面積的1.2%，占晉城市總面積的21.3%。2015年澤州縣常住總人口489 898人，人口密度為242人／km2，居民人均可支配收入17 211元，同比增長9.0%。下轄14個鎮、3個鄉，共轄634個行政村（631個村民委員會、3個居民委員會），1 093個自然村。隨著人們生活水平提高和旅游資源開發力度加大，已逐步形成了小康旅游區、人文旅游區及自然風光旅游區。截至2017年6月20日，澤州縣集體經營性建設用地已成功入市 62.57 hm2。

2　澤州縣集體經營性建設用地入市取得的初步成效

澤州縣作為集體經營性建設用地入市改革的試點地區，隨著試點工作的不斷深化，一定程度上有效破解了縣經濟發展的土地瓶頸，同時也為推動改革注入了新的活力，取得了初步成效。

2.1　盤活了農村存量土地資產

目前，澤州縣已成功入市27宗土地，總面積達62.57 hm2，其中有17宗均為原農村集體閑置存量建設用地，使得原有荒廢的鄉鎮企業用地、閑置“僵死”的農村企業遺留廠房等通過入市重新被利用，全面盤活了存量土地資源，促進“沉睡資產”釋放紅利，增加了農民收入。同時，使得一些零散的農村礦業用地得到整合，使其集中調整到另一個區域，通過“零存整取”實現了最大價值。

2.2　優化了招商引資環境

集體經營性建設用地入市緩解了審批環節耗時長、項目建設進地難、征地資金壓力大等問題，有利于優化投資環境，促進招商引資以及項目落地。試點實行以來，行政審批的時間縮減、環節減少，效能大大提升。目前，一般集體經營性建設用地入市土地45 d內可辦結，例如，北京立根集團和北京博雅方略集團共同投資5億元的澤州縣大陽古鎮旅游項目實現了最快28 d辦結。同時，流程大大縮短，企業通過入股、租賃等方式，減輕了前期資金投入壓力，緩解了資金緊張問題，使得招商環境更具吸引力。目前落戶澤州縣的項目涉及多行業，投資數額大。

2.3　增加了村集體和農民的土地收益

集體經營性建設用地入市導致各個主體之間的收益分配比例發生變化，有利于壯大農民集體經濟，建立新的利益分配格局。在原有的征地模式下，政府在土地增值收益分配中占絕大部分，使得農民集體應有的收益得不到保障［3］；試點實行以來，澤州縣農村集體經濟組織自主決策，收益比重大幅提高，群眾有明顯的權益獲得感。比如，位于巴公鎮東四義村3.76 hm2的地塊以作價入股的方式出讓給山西蘭花醋釀造有限公司，村集體總計獲得收益739.26萬元，每年村集體可以獲得土地入股收益50.00萬元，其中35.00萬元向村民內部分配，15.00萬元作為村集體經濟組織留成，有效促進了當地勞動力就業，促進農民增收 800 萬元［4］。

2.4　綜合改革有利于釋放最大效益

澤州縣集體經營性建設用地入市改革與全省工礦廢棄地復墾利用試點、礦業用地整合利用試點等改革有機結合，取得了綜合效益。比如，澤州縣完成廢棄地復墾93.3 hm2，作為調整集體經營性建設用地入市的后備資源，打破了以往依托土地財政的局面，通過引進新項目，推進項目落地，促使企業盡快產生效益、形成稅收，為澤州縣發展增強后勁。調研中還了解到，澤州縣擬投資16億元的南村鑄造園區一期項目調整集體經營性建設用地入市41.91 hm2，主要用于南村鎮207國道沿線37家鑄造企業搬遷并聯合改造，這將推動澤州縣鑄造產業集約、集群化發展。

3　澤州縣集體經營性建設用地入市面臨的潛在問題

3.1　隱形市場廣泛存在

由于經濟利益的驅動，在改革沒開展之前就已有集體經營性建設用地隱形交易，改革開展后，要求必須合法才能交易，進而導致之前隱形交易的土地無法公開；集體經營性建設用地入市試點規定了稅費要求，但是某些交易主體為了逃避稅費就選擇在隱形市場進行交易；權源合法且主體明晰的集體經營性經營性建設用地因破產、合并等原因需要流轉，但由于缺乏統一的交易平臺，因而也存在私下交易。

3.2　區位特征明顯，布局過于分散

總體來看，集體經營性建設用地入市的地塊大多分布在城鄉過渡地帶、交通沿線，而較偏遠的地塊入市極少，區位特征明顯。同時，制造企業需要有一定的集中度，農產品加工企業也需要一定的集群度，但是村莊的土地過于零散，面積較小，不利于集中規劃及產業集群使用。倘若將零散的集體經營性建設用地用來開發商業住宅，那么商品房會與村莊民宅混合，建設配套基礎設施很困難，而且商品房與村莊民宅外觀反差太大，也會使商品房貶值，使得開發商望而卻步。

3.3　相關法律法規不完備

盡管澤州縣制定了 《澤州縣農村集體經營性建設用地入市試點實施方案》，但集體經營性建設用地入市仍缺少明確的法律法規支撐，對于農村集體經營性建設用地使用權的實際價值缺少明確的法律條文進行保護。在2016年經濟下行壓力不斷加大的背景下，澤州縣的支柱產業煤炭市場不景氣，集體經營性建設用地需求不足，且各類有意向轉入的企業持觀望態度，對其市場價值以及流轉的合法地位持懷疑態度，交易的積極性普遍不高，仍然傾向于購買有法律依據的國有建設用地使用權，因而影響集體經營性建設用地入市試點工作的進展。

3.4　規劃管控制約了試點進展

隨著澤州縣集體經營性建設用地入市試點工作的開展，現行土地利用總體規劃已完全不能適應當前的用地需求，且存在新增建設用地指標和掛鉤流量指標不能混用的問題，阻礙了試點工作的順利開展。因為現行土地利用總體規劃大部分是在2005年至2010年修編的，而全國33個試點縣區的入市試點工作2015年開始，修編時對集體建設用地性質在土地利用總體規劃用途管制中沒有區分，且與城鄉規劃、村鎮規劃銜接不夠緊密，導致大量集體經營性建設用地在用途上不符合規劃［6］，集體經營性建設用地入市受到規劃用途管制的限制。

3.5　土地收益分配機制不完善

由于集體經營性建設用地入市工作目前尚處于試點階段，全國缺乏統一的收益分配機制，對收入分配沒有明確的法律界定和理論依據，同時也沒有成熟的實踐經驗可借鑒。從參與分配主體上來說，雖然試點的收益分配方案由政府、集體、農民代表參與制定，但實際上流于形式，農民利益實際上難以得到充分保障，利益驅動導致各主體之間矛盾重重；從集體經濟組織內部分配上來看，由于出生、死亡、嫁娶等因素造成內部人口數量變化，導致分配中存在諸多分歧。

目前澤州縣政府參與入市收益分配的主要方式是征收土地增值收益調節金，在入市的一級市場，入市主體需按入市收入的16%繳納土地增值收益調節金，土地受讓方按成交價款的4%繳納調節金。入市二級市場轉讓和再出租的，按增值收益的20%收取調節金。這一標準是否科學合理還值得探討。

4　澤州縣集體經營性建設用地入市的完善路徑

4.1　明晰產權，建立統一的交易平臺

加快推進不動產統一登記工作，確保集體經營性建設用地入市主體明晰、范圍明確、權源合法［7］。同時，必須出臺相關法律規定，強制要求現行使用者與村集體重新簽訂合同，更換新證。對于原來合同中所涉及的期限和價格等相關問題，如果使用者提供的合同真實有效，并且對于流轉期限是有限期的，村集體應承認并執行原合同，無論當時流轉價格如何低廉，在合同約定的期限內都不應再增加流轉金［8］；對于合同中沒有約定期限的，可按照國有建設用地所規定的出讓最大的年限來認定。其次，要加大對隱形交易的執法查處力度，嚴懲并清理整頓其交易行為。再次，需要成立專門的集體土地價格評估機構，通過地價評估和基準地價制度確立上市的集體建設用地，應在統一規范的土地交易市場上進行招拍掛。

4.2　成片統籌入市地塊

要根據澤州縣新型城鎮化建設的發展目標，同時結合城鎮規劃，在區域安排上應盡可能地將計劃入市的地塊集中，便于集中開發利用。加強土地整治力度，可以將細碎分散的土地通過組織開展整治復墾后再調整入市。對于計劃入市的地塊不應該僅僅選取鄉鎮周邊的地塊，還要適當擴延到城市周邊，增加入市宗地數量，從而促進政府成片統籌考慮土地規劃利用［9］。

4.3　修訂完善相關法律法規

要以國家法律的形式明確入市范圍、條件、流程、監管機制、收入分配機制等，為入市提供法律支持，承認集體經營性建設用地的價值及合法地位。盡快修訂和完善有關法律法規，對于以往禁止入市的相關法律束縛要予以解除，目前在試點工作試行期間暫停執行相關法律條規，可由國土資源管理部門對試點地區進行觀察，對其統籌協調、審慎推進［10］，并且要不斷總結試點區的工作經驗，對試點區證明可行的，修善相關法律；對證明不宜調整的，應該繼續按照原來的法律，從而為法律正式修改和全國性制度的開展積累經驗。當試點經驗成熟時，要積極協調各方利益，在達成共識的基礎上再統一修改相關法律。

4.4　科學編制土地利用規劃

確保集體經營性建設用地入市順利必須加強農村土地利用規劃這一基礎性工作，對于規劃期內農村集體經營性建設用地的用途必須嚴格限定。對于其范圍、數量和布局要科學合理地界定。另外規劃的修編還應結合城市發展方向，要結合地方實際進行項目引進和布局開發。由于村一級的規劃缺乏，還要抓緊編制澤州縣村莊建設規劃、控制性詳細規劃等［11］。此外，還需要進一步協調國土資源部和省國土資源廳，同意該縣在修編土地利用總體規劃時將新增建設用地指標和掛鉤流量指標可總體布局，統一調配使用，給予農村土地利用規劃更大的靈活性。

4.5　建立科學的收益分配機制

由于集體經營性建設用地入市的過程涉及多方利益主體，在入市決策前要加大公眾參與力度，真正做到“四議兩公開”，要充分考慮到農民意愿。其次，要統籌兼顧各方利益，處理好國家、基層政府、村集體成員之間的分配比例關系，一定程度上降低基層政府和國家在入市收益中的分配比例，對于少地或者失地的農民可以給予適當的傾斜。再次，要考慮建立健全所有權人與轉入單位的利益分紅機制，對于失地農民，還應探索收益保障機制，可借鑒大東溝鎮東溝村為本集體經濟組織內的成員提供就業機會、“留門市留物業”等模式。

5　小結

農村集體經營性建設用地入市這一舉措政策性強、涉及范圍廣、影響力大，它對緩解當下土地供需矛盾，深化農村土地制度改革，促進三農發展以及助力供給側改革大有裨益，但也勢必會沖擊現行的土地制度以及經濟結構，面臨多方面問題及矛盾，澤州縣政府亟待探索符合當地實際的路子，從而確保集體經營性建設用地入市工作深入推進。

參考文獻：

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