監督沙龍

話題嘉賓

匡小平：二級教授，財政學學科點博士生導師，應用經濟學博士后合作導師，長期從事應用經濟學（公共經濟與政策、財稅理論與政策）領域的教學與研究，擔任全國高校財政學教學研究會副會長、中國稅收教育研究會副會長等

陳工：廈門大學財政系教授、博士生導師。曾先后赴加拿大達爾豪西大學工商管理學院、英國萊斯特大學管理中心、英國赫爾大學、美國西雅圖華盛頓大學做高級訪問學者，主要社會兼職有中國財政學會理事、全國高校財政學教學研究會常務理事等，主要研究方向為財政理論與政策、財政管理與制度、稅收理論與實務、公共經濟與管理

楊燕英：中央財經大學政府管理學院公共事業管理系副主任，教授，主要研究財稅理論與政策、政府購買公共服務等

翟繼光：法學博士，中國政法大學民商經濟法學院副教授、碩士生導師，中國財稅法學研究會副秘書長，《法制日報》《中國稅務報》特邀評論員，研究領域為財政法、稅法

余桔云：江西財經大學財稅與公共管理學院副教授、碩士生導師、青年骨干教師，新加坡南洋理工大學訪問學者，江西省人社廳政策咨詢專家，江西省人社學會常務理事等，主要研究方向為社會保障和公共治理

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

劃轉國有資本進社保：如何監管？

背景材料：

劃轉部分國有資本充實社保基金，是基本養老保險制度改革和國有企業改革的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措。實際上，從2001年的“國有股減持”、2009年的“國有股轉持”到此次的“國有資本劃轉”，從設想、頂層設計到給出具體路線圖和時間表，長期以來，讓國資輸血社保，黨中央、國務院作出了諸多努力。

近日印發的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（簡稱《方案》），明確將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。首先以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口為基本目標，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。

而對于劃轉的國有資本，《方案》指出，劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。劃轉的地方企業國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省（區、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。

《方案》強調，國務院國有企業改革領導小組要加強統籌協調、督促落實。各有關部門和機構要高度重視劃轉工作，統籌規劃，周密安排，落實責任，有序實施。

當前，我國的社會保障收支狀況總體表現良好，養老保險基金總體上仍保持收大于支，然而一些老工業基地和經濟相對落后地區已經出現了赤字狀況，隨著未來老齡化程度的日益加深，我國社會保障發展形勢不容樂觀。此次《方案》劃轉部分國有資本充實社保基金，被認為是增強基本養老保險制度可持續性的重要舉措。為什么要劃轉部分國有資本充實社保基金？國資劃轉在實操中可能會遇到哪些風險？如何監管？本期監督沙龍聚焦國有資本劃轉，圍繞相關話題展開探討。

解讀國有資本劃轉新政

主持人：黨的十八屆三中、五中全會明確提出“劃轉部分國有資本充實社保基金”，黨的十九大進一步對加強社會保障體系建設提出了要求。您認為劃轉部分國有資本充實社保基金是基于哪些考慮？

匡小平：劃轉國有資本進入社保基金，是由我國社會主義的基本國情和現實狀況所決定的。首先，共享經濟的發展要求改革成果全民共享。五大發展理念里的共享發展要求全面共享，全民共享，且由于我國的特殊國情，國有企業和國有企業所取得的利潤以及國有資本應當歸全體人民共同所有。此次，劃轉國有資本進入社保基金，也是間接地將國有資本普惠到廣大人民群眾，同時也是國有資本在切實履行著我國國情所決定的社會責任，這事關國家發展全局，事關億萬人民的福祉。其次，社會保障的不足和社會保障需求增加的矛盾日益突出。中國特色社會主義進入新時代以后，人民生活水平顯著提高，人們對社會保障的保障水平和待遇提出了更高的要求，希望社會保障不僅能夠提供現金的保障還能夠提供生活娛樂服務、醫療康復等各種服務，但是當社會保障的不足和社會保障需求增加的矛盾出現的時候，在社會保障費用無法完全依靠政府、企業和個人這“三支柱”的情況之下，劃轉國有資本充實社保基金，使其成為社保基金來源的“第四支柱”，從根本上拓寬了社保基金來源渠道，從而更加有利于實現好、豐富好廣大人民群眾的美好生活的需要。再次，近年來我國人口老齡化程度步伐加快，社保基金缺口大。據統計，截止到2016年底，我國60歲以上人口為2.29億人，占總人口的16.6%，相比較2012年14.3%而言，上升了2.3%。據預測，2025年中國60歲以上人口將達3億多人，成為超老年性國家。老年人口的持續增加，需要更多的資金來填補我國養老保險資金的缺口，此次劃轉國資進入社保基金，是我國積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老的社會保障體系的重要舉措，能夠從根本上實現好、解決好養老保險基金的代際公平問題。最后，基于我國社保基金的可持續發展要求。國資進入社保，在給廣大人民群眾吃下一顆“定心丸”的同時，也為我國社保基金上市運作提供了保值增值的可靠性保障，有國家資本作為后盾，能夠增加投資者的信心，這為民間個人和民營等企業投資社保提供了保證，從而有利于實現社保基金的可持續發展。

總之，國資進入社保的原因是多方面的，既有我國的歷史性遺留難題，又有人口老齡化加快，社保資金面臨不足和資金來源渠道過窄，以及社保基金的可持續發展性等一系列問題。這些問題共同推動著社保體系不斷深化改革，此次國資進入社保基金就是對社保體系的一項重要的改革措施。

陳工：近年來，隨著我國人口老齡化問題不斷加劇，視同繳費年限政策形成的基本養老保險基金缺口越來越大；同時，我國醫療保險基金的缺口也在不斷擴大，部分地區正通過限制醫療耗材等手段控制醫保支出規模。這意味著我國社保基金缺口不斷擴大的問題已經到了亟待解決的程度，因此將國有資本劃轉充實社保基金是應對這一問題的必然舉措。

習近平總書記在黨的十九大上提出要按照“兜底線、織密網、建機制”的要求建立覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。劃撥國有資本充實社保基金有助于進一步織密社會保障安全網，使我國社保基金增加一項重要的資金來源，與建立可持續社會保障體系的精神相符。

根據《方案》的相關規定，國有資本的劃撥承接單位除了能夠得到所劃撥國有股權的分紅收入外，還可以通過股權質押、企業托管等方式獲取國有股權資本運營收入，這意味著社保基金又得到了一項重要的收入來源，有助于保障社保基金的可持續發展。

近年來，我國國有企業發展勢頭較為迅猛，國企改革所帶來的紅利已是人所共知。劃撥部分國有股份進入社保基金，使國有企業運營所帶來的股利和資本運營收益直接彌補社保基金缺口，這是實現全民共享我國國有企業改革發展成果的需要。

楊燕英：劃轉部分國有資本充實社保基金的提法已經有很多年了。十九大之后國務院印發的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，使爭論了多年的國資劃轉社保問題塵埃落定，不僅為未來中國公民的養老金領取提供了一份重要資金來源保障，同時也為今后的社會保障制度改革和完善提供了一定的空間，因而具有非常重要的意義。首先，由于歷史原因導致的我國社保基金缺口問題長期得不到解決，已經造成了事實上的隱性債務，而通過部分國有資本劃轉充實社保基金是一條穩妥可靠的路徑，因而進行國資劃轉就成為必須和必然；其次，人口老齡化日趨嚴重帶來的巨大養老壓力，要求國家必須在制度層面進行養老基金的戰略儲備，而將部分國有資本劃轉社保基金，形成未來養老保障的戰略儲備基金，通過社保基金專門機構的運作，使其保值增值，將有效降低老齡化帶來的養老基金壓力。

翟繼光：劃轉部分國有資本充實社保基金主要基于兩個方面的考慮：一是，社保基金存在入不敷出的問題，而且隨著中國勞動力人口的減少、老齡化的程度不斷提高，未來社保基金入不敷出的現象會越來越嚴重，中央必須提前應對，但目前我國社保繳費比例已經處于全球較高的水平，不僅不能提高，還應適當降低，目前沒有其他合適的資金來源可以用于充實社保基金；二是，國有企業存在的價值之一就是承擔基本社會責任，向全體股東分紅，目前國有企業分紅的比例和數額都比較低，沒有真正體現全民所有的特征，在社保基金缺乏資金時，將部分國有資本充實社保基金正是體現國有企業價值的最直接方式之一。

余桔云：劃轉部分國有資本充實社保基金主要是為了緩解未來養老金支付的巨額缺口。全國社保基金屬于國家戰略儲備基金，實質是“國家養老儲備基金”，主要是為了應付未來養老金支付壓力。養老保險制度由現收現付變為部分積累制度形成巨額轉制成本，主要包括沒有個人賬戶的“老人”養老金和只有部分個賬積累的“中人”的過渡性養老金。此外，由于人口老齡化，加上每年調增的養老金等因素，使得未來養老金支付缺口巨大。劃轉國有資本能夠為社保基金提供穩定的資金來源。

此外，劃轉部分國有資本充實社保基金具有可行性。當初“企業退休”變為“社會退休”的主要政策目標是作為國企改革的配套措施推進的，養老保險的轉制成本主要是國有企業改革形成的。劃轉部分國有資本充實社保基金用于民生保障，讓民眾真正分享國企發展的紅利，能夠體現國有資產的全民屬性，在法理上具有不可爭辯性。同時，也是實現國有產權多元化，優化國有企業治理結構的多贏選擇。

當然，劃轉部分國有資本充實社保基金只能緩解養老金巨額缺口，并不能完全解決養老金的龐大需求，養老保險制度的可持續發展還需要從制度本身尋求出路，如進行繳費年限、退休年齡等參量改革，規范繳費基數、完善征管制度等。

主持人：一直以來，黨中央、國務院高度重視社會保障體系建設。在《方案》發布之前，2001年的“國有股減持”、2009年的“國有股轉持”等政策已將劃撥部分國有資產補充社保基金作為重要部署。這些政策的實施效果如何？相比之下，此次《方案》有哪些不同？

匡小平：國務院七部委于2001年6月發布了《減持國有股籌資社會保障資金管理暫行辦法》，指出：國有上市公司在新發、增發股票時應按融資額的10%出售國有股，國有股存量出售的收入，應上繳全國社會保障基金，由全國社會保障基金會統一管理。表面看有利于增加我國社會保障基金的存量，也有利于改革國有股“一股獨大”的局面，是一條利好的消息，但在實際的操作過程中，遭遇了滬深指數的長期大幅度下跌，面對此種情況，2002年6月，國務院發布國內上市公司停止執行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，歷時一年的國有股減持籌資社會保障基金的辦法以失敗告終。究其原因，是當時我國資本市場的不完善和頂層設計的缺陷以及當時減持國有股條件的不成熟，但是這一探索性的實踐經驗為以后國有股減持和劃轉等改革奠定了豐富的基礎。相比較 “國有股減持”，財政部等四部委于2009年6月下發了 《證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，據統計，國有股轉持社保基金以后，社保基金每年會多收300億，這對于當前社保基金的缺口而言是利好的消息，但是“轉持國有股”并不是一條可持續發展的思路，因為隨著國有大型公司上市改革的完成，轉持完這一波以后就沒有可轉持的來源，其國有股轉持潛力會不斷縮小。而且面對我國如此龐大的社保基金缺口，靠轉持上市國有股所取得的收益可謂是杯水車薪。

根據全國社保基金的數據統計，截止到2016年底，通過減持國有股籌集全國社保基金（10%），轉持國有股籌集全國社保基金（10%）的兩輪改革和探索，為全國社會保障基金增加2748.16億元。但是“減持國有股”歷時一年被叫停，以失敗告終，而“轉持國有股”也不是長久之策，實現不了社保基金的可持續發展問題。

2017年11月國務院下發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，相比較前兩輪改革而言，首先，此次劃轉國有資本充實全國社保基金（10%）的力度之大前所未有。據有關學者推算此次的劃轉可為社保基金帶來5-10萬億（目前這一數據尚有爭議，但總體徘徊在5-10萬億左右），因此，這次的國有資本劃轉會為全國社保基金帶來一個數值非常可觀的儲備資產，而且以后每年也可在股權的分紅中獲取一定的收益，這在一定程度上有利于全國社保基金的可持續發展。其次，劃轉國有資本覆蓋面更廣，范圍更大；相比國有股轉持所規定的僅對上市企業的國有股進行轉持而言，此次劃轉新規拓寬了劃轉范圍，雖然劃轉比例還是維持了之前的10%，但是，這次劃轉范圍從之前的少量國有上市公司拓寬到15萬家以上的國有企業，其范圍全面擴大。

陳工：國有股減持是在社保基金缺口較小、社保基金收支不平衡矛盾尚未激化的背景下實施的，規定國家持有股份的股份有限公司在首次發行和增發新股時，減持部分國有股權并將出讓收益交給社保基金。這樣的劃撥方式所提供的資金是一次性、間斷的，而且在證監會暫停IPO期間，社保基金將面臨資金斷流的風險；國有股轉持更進一步，是股份有限公司初次上市后將所持有的國有股轉給社保基金持有，這使得社保基金擁有了更多的資本收益來源，相對于減持而言其現金流較為持續，避免了新股上市暫停期間資金來源中斷的問題。然而，社保基金僅僅能從轉持的國有股份中獲得股息紅利收入，不能用其進行資本運營，這限制了社保基金從中獲取更多收益。

劃撥國有資本充實社保基金是將國有資本直接劃撥給社保基金，社保基金和其他劃轉承接主體除了能夠從中獲得股息紅利收入外，還可以通過企業托管、股權質押等方式獲得資本運營收入，這使得社保基金來源進一步多樣化。此外，所劃撥的國有資本三年內不能夠上市交易，這降低了劃撥承接方在短期內將所承接的國有股權出讓獲利的風險，令國有資本在運營過程中的安全性得到了保障。

同時，這次劃撥要求對全部國有股 “劃轉”10%。由于目前我國國有資產數量龐大，有望在很大程度上做大全國社保基金總儲備，確保社保基金的可持續。

實際上，國有資本的劃轉背后也涉及國有企業股權結構改革、中央與地方的利益關系、國民經濟相關部門之間的利益平衡等問題。通過股權結構的運作，也有利于國有企業的長期發展。

楊燕英：2001年6月，國務院發布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，正式啟動了國有股減持工作。此次國有股減持，主要采取國有股存量發行的方式。即凡國家擁有股份的股份有限公司 (包括境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售收入全部上繳全國社會保障基金。由于此次國有股減持沒有考慮到市場的承受力和股權分置下非流通股股東和流通股股東之間的利益對立，減持采取的是存量發行和市場定價方式，因而對證券市場的沖擊太大，不久之后即被緊急叫停。2009年6月，國務院再次決定在境內證券市場實施國有股轉持，明確國有股是指國有股東持有的上市公司股份。規定凡在境內證券市場首次公開發行股票并上市的含國有股的股份公司，除另有規定之外，均須按首次公開發行時股份數量的10%，將部分國有股轉由全國社保基金理事會持有，全國社保基金理事會對轉持股份承繼原國有股東的禁售期義務。這兩次政策的目的都是充實社保基金，“減持”和“轉持”雖只有一字之差，但“減持”是出手國有股后將收入上繳社保基金，而“轉持”是先把國有股股權劃轉給社保基金，實現收益權和處置權的轉移，再通過鎖定三年的方式，減輕劃轉期間對市場的沖擊和市場的疑慮。但是從實際效果來看轉持的收效并不明顯。有關數據顯示，截至2011年末，國有股份累計劃撥給全國社保基金理事會的資金僅2119億元，只占中央和地方持有的全部國企股份凈資產的1%，占國有上市股份的1.5%。全國社保基金理事會年報顯示，2014年，國有股減轉持資金和股份82.83億元 （其中減持資金21.58億元，境內轉持股票25.36億元，境外轉持股票35.89億元），只占當年基金資產總額15356.39億元的不足1%。2015年，國有股減轉持資金和股份金額179.04億元，在基金權益總額17966.51億元中只占1%的比例。而根據《2014年全國社會保險基金預算》的數據，2014年企業職工基本養老保險基金收入21489億元，其中保險費收入17554億元，財政補貼收入3038億元；支出19117億元，剔除財政補貼后，當期保費收入與支出相減，虧空1563億元。到2015年，這一數字，擴大到超過3000億元。本次“劃轉”部分國資補充社保基金，與前兩次的減持、轉持相比，其區別首先表現為劃轉范圍超預期，也就是說此次劃轉方案沒有將范圍局限于國有股東持有的上市公司股份，而是明確“將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外”；其次表現在劃轉規模超預期，即按照上述范圍國資總量的10%進行劃轉，規模空前；最后表現為考慮長遠、穩中求進，即要求按照試點先行、分級組織、穩步推進的原則完成劃轉工作，以保證劃轉工作的平穩進行。

翟繼光：本次劃轉是對前兩次試點的總結和完善，2001年的國有股減持帶來股市較大的反應，并被很多人扣上用股民的錢來補充社保資金的帽子，這的確是該方案在設計之初沒有考慮到的問題。因此，2001年的方案在實施一年后就被叫停了。經過7年的醞釀，2009年，國務院又推出了“國有股轉持”的政策，該政策吸取了2001年的教訓，沒有減持國有股，而僅僅是轉持國有股，由此減輕對股市的沖擊。該政策的主要內容是股份有限公司首次公開發行股票并上市時，按實際發行股份數量的10%，將上市公司部分國有股轉由全國社會保障基金理事會持有。2009年的政策也存在兩個方面的問題：一是直接轉持上市公司股份，對股市影響較大；二是僅在IPO時轉持，數量有限，無法解決社保資金不足的問題。本次劃轉方案與2009年方案最大的不同有兩個：一是在集團公司的層面進行股權劃轉，不直接涉及上市公司股權，盡量減少對股市的影響；二是劃轉的數額較大，其基本目標是“彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口”，有望通過這次改革，徹底解決該類資金的缺口。

余桔云：國有股減持是要求國有股IPO和增發時，必須按融資額的10%出售股權，所得資金上繳全國社保基金。但當時引發證券市場劇烈動蕩，最后除企業海外發行上市外，國內上市公司被迫暫停執行相關規定。“國有股轉持”無需出售，直接將實際發行股份數量的10%劃歸全國社保基金，相比“減持”有利于市

場穩定，但是仍然存在一系列風險。《實施辦法》規定：“本辦法頒布后首次公開發行股票并上市的股份有限公司，由經國有資產監督管理機構確認的國有股東承擔轉持義務。”對于應盡轉持義務的國有股東究竟如何界定，操作性不強。此外，國有股轉持是針對境內證券市場的IPO公司而言，國有股東法人為減輕“國有股轉持”帶來的不利影響，可以采取各種方式規避。如采取境外上市或者境內借殼上市；減少擬上市公司的IPO股份數量；在IPO前轉讓國有股；運用有關政策申請豁免轉持義務等方式規避 “國有股轉持”問題，這使得擴大社保基金資產的政策效應大打折扣。

新規《方案》出臺后，劃轉范圍由“在境內證券市場首次公開發行股票并上市的含國有股的股份有限公司”，變更至“中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構”；IPO不再是劃轉的時間節點，由“實際發行股份數量的10%”變更為“國有股權10%”。如果說“國有股轉持”類似剪羊毛，“劃轉國有資本”則是抓大放小，抓住了國有資本的源頭，能夠通過多種方式參與國有資本運作并獲取其增值收益，真正讓全民受益，充分體現了國有資本的全民屬性，并有效保障社保基金的資金來源。

主持人：《方案》指出，劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。劃轉的地方企業國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省（區、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。您對此作何解讀？此前，山東省先試先行，啟動國有資本劃轉社保基金，由省社保基金理事會持有。但由于國家沒有放開投資運營權限，山東省社保基金理事會將千億養老金委托全國社保基金理事會入市運營。此次《方案》明確，劃轉承接主體作為財務投資者，管理運營所劃入的國有資本，除了股權分紅，經批準也可以通過國有資本運作獲取收益。這給劃轉承接主體帶來了哪些機遇和挑戰？

匡小平：劃轉中央的國有股權由全國社保基金會持有，負責運營核算，劃轉地方的由各個省成立獨資公司進行集中持有和運營，這是因為我國各級政府對自己管轄范圍內的國有資產具有比較完整的收益、處分等所有權。此次的分級劃轉管理機制體現了獨特的優勢：一是它可能從根本上改變國有資產所有權一直處于割裂的現狀，從而能夠實現責、權、利關系的統一，進一步提升國有資本運作效率。二是各省成立獨立的國有獨資公司，各級政府獲得了部分國有資本充實社保基金的所有權和管理權，能夠根據自身情況，因地制宜對其進行運營和管理，也有利于調動各級政府的積極性和主動性。三是一直以來，我國在社會保障的管理分工上存在中央政府與地方政府的責任不明問題，造成了在養老基金債務上的界限模糊。此次分級管理，獨立運營，能夠改變以往吃“大鍋飯”的現象，并且在一定程度上能夠有效地解決中央和地方政府之間關于社保基金的流動與互動合作的具體模式問題。四是實行專戶管理，進一步推進了專款專用制度。

據相關數據統計顯示：我國社保基金自2000年8月成立以來，其每年平均收益率為8.37%，累計投資收益高達8227.3億元。從這些統計數據可以看出全國社保基金的穩定性比較好，適合作為其承接主體。至于地方的劃轉，其對分級成立的國有獨資公司這個承接主體而言有利于獨立地對社保基金進行管轄、運作、監督和核算，也有利于減少本地的財政壓力，從而彌補本地養老基金的缺口。但是，劃轉后的國有獨資公司承接主體也存在著一定的挑戰，即劃轉承接主體作為財務投資者，應當明確應該如何去管理國有資本，能不能管好是最大的挑戰。此外，承接主體應當如何確保國有資本運作不受到損失或者解決收益率下降的問題；承接主體又如何確保社保基金的保值增值等可持續發展，這些問題都將成為承接主體所面臨的挑戰。

陳工：國有股權由社保基金持有，地方股權由國有獨資公司持有，這意味著我國政府高度重視所劃轉國有資本的資金安全，對資本運營的監管力度較強，注重防止劃轉承接對象將所劃轉股權出讓變現的問題。在加大對劃轉股權管理的同時，政府允許具有相關資質的公司對該股權進行管理，這使得劃轉承接主體除獲得股利分紅收益外，還能夠通過托管、股權質押等方式獲取更多的資本運營收益。

對于全國社保基金而言，其從僅能通過所持國有股權中獲取股息紅利收入，到可以通過一定的資本運營手段獲取資本收入，其能夠掌握的財源得到了較大幅度的增加，彌補社保基金缺口的壓力也有所減少。然而，社保基金在資本運營方面的經驗相對缺乏，其機構設置難以與架構完整的現代企業相比，這是其面臨的一個較大挑戰，未來設置專門的公司對其進行管理是一個必然趨勢。

對于地方劃轉承接主體而言，地方政府新成立國有獨資公司意味著地方社保基金獲得了較為獨立的資金來源，能夠為地方社保基金缺口的彌補提供有力的財源支持。然而，新成立國有獨資公司意味著社保基金管理機構規模的進一步膨脹，將運營權力交給具有相應資質的公司又會面臨“委托——代理”問題。因此地方社保基金管理部門需要在確保利用相關股權獲取更多資金的同時加大監管力度，防止所劃撥的國有資本受到較大損失。

楊燕英：毫無疑問，此次國資劃轉按照國有資產管理體制分別確定中央級和地方國資劃轉承接主體獨立運營的責權與利益。明確“劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。劃轉的地方企業國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省（區、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理”，實際上是在強調“劃轉的國有資本應集中持有，獨立運行，單獨核算，接受考核和監督”這一基本原則。這一方面明確了劃轉國資的具體承接主體，突出了其獨立運行的地位；另一方面也強調了十九大關于全面績效管理的基本理念，通過集中持有、單獨核算或專戶管理，落實承接主體承擔的國資管理公共責任，為實施績效管理奠定制度基礎。此次國資劃轉對作為財務投資者的承接主體而言，迎來了非常大的機遇，即擁有獨立運行的地位，使其能夠在較少甚至沒有外來行政干預的情況下，根據市場規律進行資本運作，同時享受相應的收益。但與此同時，對承接主體的資本運作能力也帶來了很大的挑戰，需要各級承接主體不斷提高自身的管理運營水平，才能保證劃轉的國有資本真正實現保值增值。

翟繼光：承接主體將在國有股權的管理和運作方面承擔更多的職責。根據《公司法》《企業國有資產法》等法律的規定，承接主體需要承擔股東的管理、收益、監督等權利。為此，承接主體需要設置專門的部門或者增加原有部門的人員來完成該項工作。特別是，承接主體在進行“國有資本運作”時更加需要具備相應能力的專業人才，這明顯是一個挑戰。但由此也可以提高社保基金會等承接主體進行資金運作的能力，提高對社保基金的整體管理水平和投資收益，也是一個很好的機遇。

余桔云：劃轉承接主體可以通過多種經濟手段，如通過資產重組、產權轉讓、參股控股等方法參與國有資本運作，社保基金按股權比例享有出資人權益、參與利潤分配，獲取其增值收益。相比“轉持”，有利于為社保基金提供更加穩定充分的資金來源。但是劃轉承接主體如何正確處理履行股東職責與支持企業經營發展的關系，做到不缺位、不越位、不錯位，將成為面臨的最大挑戰。

有序推進，積極防范和監管國有資本劃轉風險

主持人：《方案》要求，國務院國有企業改革領導小組要加強統籌協調、督促落實。并點名財政部、人力資源社會保障部、國務院國資委、證監會、社保基金會等部門做好《方案》實施的各項工作。您認為相應部門應出臺哪些配套制度方法？如何協調推進？

匡小平：一是要立法先行。加強法律法規的建設，用法律法規來規范國有資本劃轉的過程。發達國家用國有資本充實社保基金的同時，不久便會頒布相關的法律法規，這是我們應當學習和借鑒的。完善相關法律法規，從立法的角度明確國有資本劃轉的比例、對象和方式，用法律來筑起國有資本劃轉過程中保護的圍墻。與此同時，將劃轉部分國有資本充實社保基金和劃轉后的社保基金的投資運營以及保值增值、承接主體的責任和義務等均納入法制化軌道，從而建立健全社保基金風險預警防范機制。

二是要建立社保基金專項預算制度，加強國有資本劃轉的高效監管機制。在借鑒吸收發達國家社保基金預算方面經驗的基礎之上，結合我國國情建立包括社保基金在內的社會保障專項預算制度。同時要建立健全國有資本劃轉的監督管理體系，充分發揮巡視組和監事會的監督職能，對其進行定期和非定期巡視、審查和監督，充分發揮社會輿論的監督作用。

三是在國資劃轉社保基金的同時，社保制度改革需要與其同步推進。例如要逐漸實現社保基金的全國流轉制度等。此外，推動劃撥國有資本補充社保基金，公司制改革是前提條件；國資委要加強頂層設計，盡快推進國企公司制改革；證監會應加快建立社保入市運行的專項信息披露機制、監管機制和證券結算機制。

總之，財政、證監會、國資和社保等部門要為國企資產充實社保基金創造良好的政策優惠環境；財政、審計、勞動保障等部門要對國資劃撥的社會保險金實施專項監督、檢查，以保證社保基金的專款專用。在如何協調財政部、國資委、證監會和全國社會保障基金理事會等問題上，因考慮到“無償”劃轉出自身股權的時候，各個省份可能會設置一系列障礙來阻礙政策的暢行，為了避免小團體利益博弈情況的出現，建議成立由財政部、國資委、證監會、中央證券結算登記公司和全國社會保障基金理事會的部際聯席會議機構，由國務院統一協調劃轉國有股充實社保基金的進程。

陳工：在國有股權劃撥社保基金的具體操作過程中，財政部門作為政府資金的“總管家”應當參與到整個規則的具體制定過程中，與其他部門通力協作完成實施細則的制定工作。具體而言，我認為應當注意以下幾個方面：

首先，關于所劃撥的國有資本劃撥過程和收益的管理需要得到進一步的明確，相關資金是否需要設置專戶管理？國有公司股權的劃撥需要經過什么樣的流程，審批部門有哪些？國有資本的股利分紅和資本運營收益的收回應當怎樣管理？財政部門和社保基金部門應當就此制定相應的細則。

其次，國有企業進行改制時已劃撥的股權應當如何處理？企業改革與股權劃轉方案如何銜接？國有企業在對其股利進行分紅時應當遵循什么樣的規則？這些問題需要在財政部門和國有資產管理部門的協同下予以進一步細化。

最后，證監部門應當針對國有股權市場交易的一系列環節制定相應的規則。國有股權在委托給其他經濟主體代為運作的過程中應當遵循哪些規則？對運作方的資質和相關行為有什么樣的限定？所劃撥的股權在三年禁售期后能否上市交易？交易流程應當設定怎樣的限制？

楊燕英：國資劃轉是一個影響范圍甚廣的重要事項，各部門必須協調配合方能有效推進。本人認為，應當盡快明確不同類型國有資本劃轉的具體辦法，劃轉后國有資本的運作方式、股權分紅和運作收益的分配方案、劃轉國有資本運作的績效管理辦法等。本次《方案》明確“社保基金會及各省（區、市）國有獨資公司等承接主體持有的股權分紅和運作收益，專項用于彌補企業職工基本養老保險基金缺口，不納入國有資本經營預算管理”，但股權分紅和運作收益用于補充養老保險基金的部分，雖不納入國有資本經營預算，但應明確納入社保金預算管理，通過公開透明的預算管理，向全社會匯報承接主體對劃轉國有資本運作的績效，接受全社會的監督和評判，從而體現其公共責任的履行情況。

翟繼光：股權劃轉首先涉及承接主體和原持股部門之間的關系，目前我國國有企業的股權，在中央層面主要由國資委和財政部負責持有，未來還將由社保基金會等主體來持有，為此，必須制定相關制度來規范劃轉的過程以及新部門對國有股權的行使方式。本次股權劃轉主要在企業集團層面，基本不直接涉及上市公司，但畢竟會對上市公司產生一定的影響，同時，《方案》還提出部分尚未完成公司制改制的企業集團，可以探索劃轉子公司股權，此時就可能涉及部分上市公司股權，因此，證監會在整個劃轉過程中也應承擔一定職責，穩定股市運行。國有企業股權劃轉后，社保基金會如何運作該國有企業股權也需要制定配套制度，特別是《方案》中提及的“國有資本運作”具體包括哪些方式都需要由配套制度來細化。股權劃轉從形式上來看是股權轉讓，這也涉及稅收的問題，財政部和國家稅務總局應聯合出臺相關配套制度來對該股權劃轉行為免稅。

余桔云：出臺相關法律法規，規范操作流程和標準，以保障各部門的劃轉行為有規可循和協同推進。在國有資本劃轉社保基金的過程中，涉及的利益主體眾多，其中關系復雜、程序繁瑣，所以在劃轉的過程中有必要建立相應的標準制度，規范相關利益主體的義務和行為，避免在劃轉過程中出現推卸責任、推諉扯皮現象。在劃轉過程中若出現與現行的相關法律沖突情況，需要協調修正相關法律政策，努力做好劃轉工作。對于劃轉后的責任主體和利益主體的規定以及劃轉后的社會基金如何處置的問題，也同樣需要相關的法律法規來進行規范和約束。

主持人：《方案》強調，劃轉的國有資本應集中持有，獨立運行，單獨核算，接受考核和監督。您認為劃轉部分國有資本充實社保基金在實操中可能會遇到哪些風險？如何防范及監管？

匡小平：把國有資本劃轉充實社保基金，我國早在2001年就出臺相關政策文件開始探索，但2001年的減持國有股在實際操作中引發了股市的低迷，股市反復持續下跌，于是國家叫停國有股減持；2009年國家又出臺轉持國有股充實社保基金，但隨著國有大型公司改制上市的完成，所轉持的國有股空間已經萎靡。直到此次方案的出臺，在學界叫聲看好的同時，我們也應該盡可能地預知將會出現的新問題和風險，從而提出相關的解決思路，以為此次方案在實際操作中的順利實施保駕護航。

劃轉什么樣的國有企業是面臨的第一個風險。《方案》明確規定劃轉范圍是除公益企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以外的中央、地方的國有控股大中型企業和金融機構。但是長期以來，我國的國有企業劃分界限還是比較模糊的，在劃轉的過程中地方政府為了自身的經濟利益，為了避免股權被劃撥，可能會將一些企業定位為文化或者公益性質的企業，這樣就不會被劃轉。風險之二是此次《方案》明確規定劃轉比例為企業國有股權的10%，但是我國國有企業尤其是地方國有企業千差萬別，各地方的國有企業數量和退休人數差異較大，國有資產的存量在各個省份也有較大差異，因而國有企業的股權總額是有限的，這樣省際之間就存在較大的差異，統一按10%來劃轉對那些資產運營情況較差的企業和落后的省份而言存在一定壓力，這對那些財政收入來源不足的省份來說也將會承受更大的壓力。而且地方政府國有資本劃轉可能出現參差不齊的狀況，各省在劃轉力度、結果和時間上都會有所差異。社保體系本身就是一個系統性工程，牽連著財政部、國資委、人社部等各方主體的利益訴求，不同的利益主體對政策的解讀和訴求有所不同，這就存在利益博弈的均衡點問題，如何理清劃轉的各方主體責任是面臨的風險之三。總之，在實施過程中還可能面臨其他的問題或者風險，例如，之前劃轉的對象是上市公司，一般情況下，上市公司信息披露比較完整，有利于監管，而此次的劃轉包括未上市的國有企業，在股權劃轉以后，由于這些公司未上市，面臨著經營管理信息的披露與監管的風險等。

基于以上可能出現的問題，我們應當從以下幾個方面去著手解決：第一，要詳細地正確區分國有資本屬性。各省要盡可能詳細地列出屬于劃轉范圍的國有企業，財政部或者相關主體進行監督核實，避免可能因地方的僥幸心理而出現偷雞摸狗的情況。第二，根據各省的實際情況和國有資本運營狀況設置不同的劃轉比例。即上市國有企業與非上市國有企業、中央政府所屬國有企業和地方政府所屬國有企業，以及經營狀況好的企業和經營狀況一般的企業，還有省際之間發達程度的不同，應按照不同的比例進行劃轉。第三，在理清各方主體責任的情況下，要堅持劃轉國有資本的總規模與社會保障基金的總缺口相平衡，要根據公平、公正、公開、透明的原則分步驟進行劃轉，此外，可以讓國有資本經濟運行狀況較好的省份先實行，總結經驗、汲取教訓，以對其他省份提供借鑒和參考。

陳工：首先，劃轉的國有資本能夠直接投入市場獲得市場經營收益，在我國資本市場風險較大、相應監管體制尚不健全的情況下，國有資本能否進一步保值增值是一個重要的問題。這需要證監部門加大對資本市場的監管力度，確保劃撥社保的國有股權在禁售期內不得上市；對于委托其他市場主體運營的國有股權，證監會要嚴格審批，防止該類股權被交給沒有資質的運營方管理。

其次，《方案》允許劃轉承接主體將國有資本委托給具有相應資質的公司進行運營管理，對第三方運營機構的監管也是一個難題，如“委托——代理”問題等。這需要證監會對國有股權的運營主體和市場運作方面制定相應的規則，例如只有經營國有股權達到一定年限、信用達到相當標準的基金公司才能夠承接社保基金所持有股權的運營；運營機構需要定期披露與該項資本運營的相關信息，國資委和財政部門要聯合證監會對資產運營情況進行定期核查。

最后，對劃轉承接主體的監管也是一個難題，地方國有企業的股權被劃轉國有獨資公司后，財政部門對其監管可能會面臨信息不對稱的問題，國有獨資公司的經營者可能會利用監管漏洞將所持股權變現，或者在將所劃撥股權轉讓給其他主體經營時違反相關規定以謀取私利，這需要財政部門大力監管。

楊燕英：我認為，這些風險主要表現在以下幾個方面：首先，對于國有資本劃轉，應當怎樣確定劃轉的國有資本的質量存在風險。劃轉國有資本的目的是補充社保基金缺口，當然應選擇比較優質的國有資本，才可能通過股權分紅和資本運作獲得的較高收益進行缺口彌補。但怎么判斷國資的優劣？標準是什么？而且資本本身就是一個動態的變化過程，現在的所謂優或劣，并不代表永遠的優或劣，因而在劃轉國資的選擇上存在風險。其次，在國資劃轉的過程中，也存在著一定的操作風險。如采用何種劃轉方式？涉及境外上市的企業股權如何劃轉等。最后，國資劃轉完成后，承接主體的資本運作水平也存在一定風險。而這種風險直接關系到已劃轉國資的保值增值水平和補充養老金缺口的能力大小。因此，為了防范各類風險，必須從制度層面加緊研究相關配套政策措施，讓《方案》具有切實的可操作性。同時，對劃轉的國有資本運作，應當加強績效管理。通過績效目標、過程監管和結果評價等方式，強化承接主體的公共責任意識，促使其努力提高資本運作水平，保證國有資本真正實現保值增值，為彌補社保基金缺口提供穩定的資金來源保障。在這個過程中，財政、人力資源與社會保障、國資委、證監會、社保基金理事會等部門，必須通力合作，協調配合，從不同角度加強監督，防止國有資產流失。

翟繼光：由于本次劃轉并非直接在上市公司層面進行，而且劃轉以后仍然保持國有資本的屬性不變，因此，對上市公司估價的穩定不會帶來較大的影響。但中國股市已經經歷若干次較大的股災，股民的心理比較脆弱，證監會仍應準備相應的預案。特別是在三年后，劃轉的國有股權開始解禁，從理論上來講，有可能出現社保基金會減持國有股權的現象，此時對股市的影響可能就比較明顯了。建議社保基金會未來以長期持有國有股權為主，即使進行一些必要的“運作”，也應保持在相當小的比例范圍內，以免對股市帶來負面影響。另外一個可能的風險就是劃轉部分國有股權的收益過低，降低了整個國有企業股權運作的效益。本次劃轉導致國有股權進一步分散，雖然名義上都是國有股權，但由于是多個部門在持有，在行使股東權利時畢竟存在協調和統一的過程，有可能影響國有股權整體運作的效益。因此，持有國有股權的相關部門應制定未來股權運作的詳細規則。在股權劃轉和未來的資本運作過程中還應嚴防腐敗的產生，防止侵吞國有資產、內幕交易等違法行為的產生。

余桔云：如何確定具體的劃轉范圍、比例、層級等等，以及劃轉后的資本如何運作，比如對于非上市公司劃轉，如何變現、流轉都是難點，非上市公司沒有上市公司的信息公開、股權流通性好，如果流轉就涉及公開透明操作的問題。此外，社保基金按股權份額參與分紅，但分紅多少？如何確定？可見，在操作的每個環節都可能存在風險。

對此，必須出臺相關法律法規，規范各部門的操作規程。只有各個部門做好本職工作，努力協調好跨部門的社保基金監督工作，才能形成一個有機整體，構建一個完善的監督機制。■