基于空間相關性的耕地占用稅實證研究

萬嘉理 劉艷芳

摘要：耕地占用稅是為了保護耕地而特別設置的稅種，在設立之初對緩解耕地急劇減少起到了積極的保護作用。然而隨著中國城市化進程的加快，建設用地需求量增加，人地沖突日益顯著及區域間發展的差異性都導致了耕地占用稅的耕地保護功能下降，因此探究耕地占用稅的意義和制度的安排，不僅可對完善土地財政機制提供決策建議，同時還能夠為耕地保護提供幫助。通過引入空間計量模型，從空間相關性的角度選取GDP、耕地轉變量、人均耕地面積和耕地占用稅收入4個指標，對湖北省耕地占用稅進行了分析，以期為《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的修訂提供實踐支撐，完善耕地占用稅制度。

關鍵詞：耕地占用稅;空間相關性;耕地保護;湖北省

中圖分類號：F323? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）21-0152-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.21.039? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Empirical Study on Cultivated Land Occupation Tax Based on Spatial Correlation

WAN Jia-li，LIU Yan-fang

（School of Resource and Environmental Sciences，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract： The occupation tax of cultivated land is a special tax set for the protection of cultivated land.At the beginning of the establishment，it has played a positive role in alleviating the drastic reduction of cultivated land. However，with the accelerated process of urbanization in China，the increasing demand for construction land， the increasingly obvious conflict between people and land，and the difference of regional development have led to the decline of cultivated land protection function of cultivated land occupation tax. Therefore，exploring the significance of the land occupation tax and the arrangement of the system could not only improve the land financial mechanism to provide decision-making suggestions，but also provide help for the protection of cultivated land. This study introduces the spatial econometric model and selects four indicators of GDP，cultivated land conversion，per capita cultivated land area and cultivated land occupation tax income from the perspective of spatial correlation，and analyzes the cultivated land occupation tax in Hubei Province in order to provide practical support to the revision of the Provisional Regulations on Tax and improve the system of farmland occupation tax.

Key words： occupation tax of cultivated land; spatial correlation; cultivated land protection; Hubei province

耕地占用稅是中國針對耕地資源保護所設的惟一稅種，其課稅對象是占用耕地建房或者從事非農業建設的單位或者個人。在過去很長一段時間內，耕地占用稅對耕地資源的保護起到了積極作用，有效地保障了中國的糧食安全問題。但是，伴隨著城市化、工業化的快速擴張和發展，土地價值劇增，耕地占用稅制度在耕地保護當中的作用發揮十分有限，耕地占用稅條例的規定和社會的發展出現了嚴重脫節，相較于快速高效的行政手段而言，耕地占用稅的功能急劇弱化。因此，為了適應時代發展，繼續發揮耕地占用稅作為資源稅的保護性功能，2018年十三屆全國人大會議上明確提出對耕地占用稅進行法律修改。現有耕地占用稅的研究主要是保護制度層面的宏觀改革的研究[1，2]，征管過程中的問題[3-5]，耕地占用稅和耕地變化的模擬預測[6]，耕地占用稅稅率體系的建立[7]等，對于耕地占用稅的空間影響的研究很少。鑒于此，本研究擬從空間分析的角度對湖北省耕地占用稅進行分析，旨在為進一步修訂《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（以下簡稱《條例》）提供實證經驗，促進耕地保護和土地資源的有效利用，提高耕地占用稅征收的公平性和合理性。

《條例》是1987年由國務院頒布實施的，專門針對耕地保護而開征的稅種，現行《條例》是2008年修訂后正式實施的版本，相較于過去的版本，最大的改變則是提高了稅率，較原先提高了4倍，并且還規定占用基本農田的適用稅率比照基本標準上浮50%。然而，隨著土地供需關系的緊張，耕地占用稅所占土地增值的比例愈發變小，而土地價值的暴漲和土地需求量的劇增，使得耕地占用稅無法起到有效調節耕地占用行為的目的。主要原因有以下幾點：第一，城市化進程加速造成土地需求量劇增。法律規定嚴重滯后于社會經濟的發展，快速的城市擴張，使得土地需求量增加，大量農業用地轉化為非農用地，耕地占用數量持續增加。第二，土地出讓金收入遠超耕地占用稅。1994年稅制改革之后，地方大量的稅源被中央拿走，但卻背負大量的事務性開支，在此背景下，政府通過買賣土地的方式獲取大量的土地出讓金作為財政性的非稅收收入。并且隨著土地價格的上漲，土地出讓金逐步成為地方財政最為主要的收入來源。因此，大量土地出讓金的出現，進一步架空了耕地占用稅的實際作用。第三，忽略了耕地的空間特性。作為耕地占用稅的標的，耕地的空間性是決定稅收難度和多少的重要指標，區域的聯動性是導致耕地快速減少的重要影響因素，因此在設置耕地占用稅時，還需要充分考慮耕地空間性特征。綜上所述，耕地占用稅的失靈是社會經濟空間因素多方面導致的結果，因此在修訂的過程中必須充分考慮到這些因素。

1? 研究區概況與數據來源

湖北省位于中國中部、長江中游，介于北緯? 29°05′—33°20′，東經108°21′—116°07′之間，處于中國地勢第二級階梯向第三級階梯過渡地帶，地貌類型多樣，山地、丘陵、崗地和平原兼備。山地約占全省總面積55.5%，主要在西部地區最為集中。西部主要山脈有武當山、鄂西山地等，丘陵和崗地占24.5%，平原湖區占20%，省域內空間特性差異明顯。湖北省下轄13個地級行政區，103個縣級行政區，省會城市為武漢市，2017年全年GDP為36 522.95億元，居全國第七，但各縣（市）差異明顯，僅武漢市GDP就占全省總額的37%，發展不平衡現象仍然存在。

本研究數據來源于《湖北省統計年鑒》。在收集湖北省2000—2015年各個縣社會經濟和土地利用數據的基礎上，運用ArcGIS 10.2、Geoda空間自相關分析方法，分析耕地占用稅及其影響因素在空間位置上的相互依賴關系，對耕地占用稅的空間特性進行描述，從而為耕地占用稅修訂提供實踐經驗。

2? 研究方法

空間自相關是一種空間統計分析方法，Moran最早提出了空間相關性的分析，其目的是為了研究空間要素的聚合或離散程度，用來驗證整個研究區域的空間模式和度量屬性值在整個區域空間的分布態勢。目前，Morans I指數被廣泛應用于空間自相關的研究[8-10]，其計算表達式為：

空間自相關分析前需要依據研究單元的距離以及相鄰關系來確定計算空間權重矩陣的準則。準則分為三種，即Rock準則、Bishops準則、Queens準則，根據湖北省實際情況，本研究選擇Queens準則來計算空間權重矩陣。

3? 結果與分析

3.1? 湖北省各縣（市）耕地占用稅總體狀況

耕地占用稅從經濟調節的角度對耕地發揮重要作用。但從現實的情況來看，耕地占用稅的經濟調節功能十分有限，其根本原因是耕地占用稅的課稅標準和社會經濟發展速度嚴重不匹配[11]。耕地占用稅從立法的層面出發，就是希望通過增加耕地使用成本來控制耕地改變的數量，從而達到耕地保護的目的，然而隨著社會的快速發展，耕地占用稅實際發揮的作用越來越小。一方面是因為城市化和工業化對土地的需求量劇增，供不應求情形下的土地市場交易中土地價值快速增長，雖然《條例》提高了相應的稅率，但是相較于快速發展的土地市場而言，課稅標準的增加和土地價值的成長差異巨大，因此，其所發揮的經濟調節作用就微乎其微;另一方面，20世紀90年代國家的分稅制改革使得地方政府財政收入驟減，地方政府為實現收支平衡，通過低價征收土地高價賣出的方式獲取土地出讓金，這一舉措在過去20年間給地方政府創造了巨額的財政收入，也進一步推動了城市化的快速發展[12，13]，最終土地出讓金的出現促使政府加快土地轉變，耕地占用稅作用相對失效。

從2000—2015年15年間湖北省土地出讓金和耕地占用稅的總體情況（圖1）來看，耕地占用稅的增長量和增長幅度都相對較小，而土地出讓金收入保持持續增長的態勢且增長幅度較大，特別是2008年之后，增長量陡增，由325萬元增長到2013年? ?1 619萬元的最高水平。從所占財政收入的比重（圖2）來看，2000年以前耕地占用稅和土地出讓金所占比例相差不大，可見這時期耕地占用稅所發揮的作用相對明顯，然而，從2001年開始到2015年，其所占比例相差越來越大，土地出讓金在財政收入中占有絕對比例，而耕地占用稅發揮的作用十分微小。由此可見，社會經濟發展的變化使得耕地占用稅所發揮的經濟作用越來越小。

3.2? 湖北省耕地占用稅制度分析

為研究耕地占用稅與經濟發展脫鉤關系，進一步為耕地占用稅修改提供實踐依據，本研究引入了空間自相關分析方法。傳統研究忽略了經濟發展狀況和稅收收入耦合關系中的空間因素，而耕地占用稅中耕地位置的不可變性和空間關聯性是其區別于其他課稅對象的特性，因此針對耕地的空間性，對湖北省各縣（市）進行空間自相關分析。本研究選取了GDP、耕地較變量、人均耕地面積和耕地占用稅稅收收入4個指標來對其空間相關性進行分析。首先，對湖北省各縣（市）的GDP分布作分析，根據其發展水平不同分為5個等級，如圖3所示。從圖3可以看出，湖北省GDP分布集聚效應較為明顯，以武漢為中心的城市群GDP水平較高，經濟發展較好，鄂西北地區GDP數值普遍偏低，經濟發展較為滯后。從空間相關性分析結果可知，Morans I指數為0.026 4，GDP發展水平在空間上存在相關性，具有集聚效應。從湖北省各縣市耕地轉變量的等級分類情況（圖4）來看，其與湖北省各縣（市）GDP分等定級情況一致，鄂西北地區耕地轉變量較少，鄂中以及鄂東南地區耕地轉變量較多，這說明鄂西北地區市場對于土地需求量低于鄂中和鄂東南地區。

按照《條例》的規定，稅額的標準是根據該地區人均耕地面積大小來制定。人均耕地面積較少的地區稅額較高，發生耕地轉變為其他建設用地時，需繳納更多的耕地占用稅，這種規定是為了緩解人均耕地面積較少地區耕地被占用的情況。從湖北省人均耕地面積的分布情況（圖5）來看，人均耕地面積分布沒有很清晰的規定，這是因為土地位置的固定性決定了人均耕地面積很大程度上是因自然條件隨機分布的。但是從圖5可以看出，人均耕地面積數量的分布存在空間的關聯性，人均耕地面積較高地集中在鄂中部地區。然而，從耕地占用稅收入的分布情況（圖6）來看，GDP最高的武漢地區耕地占用稅最高，其余地區分布較為隨機。

進一步對湖北省耕地占用稅的空間相關性進行分析，從表1可以看出，GDP、耕地轉變量、人均耕地面積都顯示出空間相關性，Morans I指數分別為0.026 4、0.027 4和0.283 2。其中GDP分布以武漢為中心，周邊呈現為低—高分布，這說明武漢經濟帶動力輻射影響周邊城市，帶動周邊縣（市）GDP的增長，并且耕地轉變量也呈現出大致相當的變化，這也說明GDP與耕地轉變量具有空間相關性。與之相反的是鄂東南地區，空間相關性表現為低—低分布的特征，說明該地區GDP普遍較低，經濟發展較為滯后，同時耕地轉變量也同樣具有低—低分布的特點，和該地區GDP發展具有高度的相關性。在對4個因子進行空間自相關分析中，耕地占用稅收入沒有通過檢驗，表明耕地占用稅各地區之間并沒有空間相關性。由此可以看出，忽略了空間性和社會經濟發展，僅以人均耕地面積多少作為制定稅率的惟一標準，和現實情況具有不符合的特征，使得GDP高的地方耕地占用稅沒有產生積極控制耕地轉變量的效果，而在經濟較為落后的地區，耕地占用稅同樣也發揮不出促進資源有效利用的功能。

4? 小結與討論

耕地占用稅的目的是通過經濟手段調節耕地轉變量來達到保護耕地的作用，然而現行制度對于耕地占用稅率的規定只是根據人均耕地面積一項指標進行確定，忽略了其他因素的影響。從上述分析結果可以看出，耕地的轉變量和社會經濟的發展水平呈較明顯的相關性，且這種相關性具有空間特征，但是耕地占用稅收入并沒有充分體現這一特點。

隨著區域經濟發展速度的加快，湖北省產業聯動作用和集聚效應明顯，經濟發展要素也呈現出區域性的空間相關性，在空間上表現出明顯的差異性，形成以武漢為中心的經濟快速發展的經濟圈和鄂東南發展較為遲緩的區域，且耕地轉變量的空間分布也與之對應。因此，從耕地占用稅的目的著手，應該在充分考慮經濟發展的差異性和空間性的基礎上，對耕地占用稅的稅率進行調整，增加權重指標。對經濟發展水平和空間分布因素加以考慮，體現耕地的空間相關性特點、與經濟的相關性和與空間位置的相關性，利于更好地發揮耕地占用稅保護耕地，促進土地資源有效利用的基礎功能。

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