軍工企業“混改”的范圍界定分析

曾發力

范圍界定是分類分層次推進軍工企業混合所有制改革（以下簡稱混改）的前提與基礎。軍工企業肩負著國民經濟建設和國防建設的雙重任務，因此，軍工企業混改范圍界定既要遵循國家層面有關混改政策，也需接受國防科技工業有關行業性文件的指導。鑒于此，本文擬從政策角度分析軍工企業混改范圍，為軍工企業混改范圍界定提供參考。

軍工企業混改定位及總體要求

中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）和國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）是指導國有企業混改的頂層文件，對軍工企業在混改中的定位及總體要求予以了明確。

軍工企業在混改中的定位

中發〔2015〕22號指出，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。其中，商業類國有企業包含兩類型：第一類是主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，第二類是主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項的商業類國有企業以及自然壟斷行業。

國發〔2015〕54號進一步明確國防軍工等特殊產業屬于第二類型的商業類國有企業，即主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項的商業類國有企業。

國家對軍工企業混改范圍的總體要求

中發〔2015〕22號文指出，對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。

國發〔2015〕54號文規定，國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。

軍工企業混改范圍分析

國發〔2015〕54號、《關于軍工企業股份制改造的指導意見》（以下簡稱《股改指導意見》）等相關規定從不同層面或角度，從政策層面對混改范圍進行了原則性規定，《國防科技工業社會投資領域指導目錄》（以下簡稱《社會投資目錄》）主要從武器裝備產品及部件等操作層面對混改范圍的確定提供了進一步參考。據此，分別從政策層面和操作層面來分析軍工企業混改范圍。

軍工企業混改范圍的政策層面分析

依據國發〔2015〕54號和《股改指導意見》對軍工企業混改范圍界定的具體分析如下。

從事戰略武器裝備生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的企業

國發〔2015〕54號文要求該領域的軍工企業實行國有獨資或絕對控股，《股改指導意見》要求該領域的軍工企業應繼續保持國有獨資。從資本合作層面理解，國發〔2015〕54號文允許該領域的軍工企業可以引入國有資本或集體資本或非公資本，《股改指導意見》則要求該領域單位僅可以引入國有資本。考慮到戰略武器裝備科研生產是眾多企業相互構成的復雜體系，應根據企業在武器系統中的地位和重要程度作進一步的混改界定：

第一類：滿足從事戰略武器裝備生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密三個要素的，僅可引進國有資本。

第二類：只滿足從事戰略武器裝備生產，但不滿足國家戰略安全和涉及國家核心機密的，可引入非公資本，但要求國有資本絕對控股。

從事關鍵武器裝備總體設計、總裝集成以及關鍵分系統、特殊配套件生產的企業

國發〔2015〕54號文要求該領域的軍工企業分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。《股改指導意見》要求該領域的軍工企業保持國家絕對控股，鼓勵境內資本（指內資資本）參與企業股份制改造。從資本合作層面理解，國發〔2015〕54號文允許該領域的軍工企業可以引入國有資本或集體資本或非公資本或外資，《股改指導意見》允許該領域軍工企業可以引入國有資本或集體資本或非公資本，因此，建議該領域軍工企業納入混改范圍，可引入國有資本、集體資本、非公資本，視其涉及國家安全的程度，實行國有資本絕對控股、相對控股。

從事重要武器裝備生產的企業

國發〔2015〕54號文要求該領域的軍工企業分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。《股改指導意見》要求該領域的軍工企業實行國有絕對控股、相對控股、參股等，鼓勵引入境內資本和有條件地允許外資參與企業股份制改造。從資本合作層面理解，國發〔2015〕54號文允許該領域的軍工企業引入國有資本或集體資本或非公資本或外資，《股改指導意見》允許該領域單位可以引入國有資本或集體資本或非公資本或外資。因此，建議該領域軍工企業納入混改范圍，可引入國有資本、集體資本、非公資本，或有條件引入外資，視其涉及國家安全的程度，實行國有資本絕對控股、相對控股、參股。

以民為主，從事軍民兩用產品、一般武器裝備及配套產品生產的企業

國發〔2015〕54號文要求該領域的軍工企業分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。《股改指導意見》要求該領域的軍工企業引入各類社會資本實施股份制改造，具備條件的軍工企業可以在國內外資本市場上融資。從資本合作層面理解，國發〔2015〕54號文允許該領域的軍工企業引入國有資本或集體資本或非公資本或外資，《股改指導意見》鼓勵該領域軍工企業可以引入國有資本或集體資本或非公資本或外資，因此，建議該領域軍工企業納入混改范圍，可引入國有資本、集體資本、非公資本，或有條件引入外資，對國有資本的股比不設限。

軍工企業混改范圍的操作層面分析

《社會投資目錄》

《社會投資目錄》并非針對軍工企業混改而制定，鑒于其從武器裝備的產品、部件等微觀層次對社會資本進入作了詳細規定，因此也就為混改范圍的確定提供了進一步的指引：

《社會投資目錄》禁止類產品，即禁止對社會投資開放的產品，承擔相關產品科研生產的軍工企業不納入混改范圍。

《社會投資目錄》限制類產品，即僅對國有絕對控股公司和國有相對控股公司開放的產品，從事相關產品科研生產的軍工企業可以納入混改范圍，可引入國有資本、集體資本和非公資本。

《社會投資目錄》開放類產品，即對社會投資完全開放的產品，從事相關產品科研生產的軍工企業可以納入混改范圍，可引入國有資本、集體資本和非公資本，有條件引入外資。

第四次軍調

國務院已批準的國防科技工業第四次能力結構調整的請示，已明確將現有能力分為核心、重要、一般三類進行調整優化，進一步縮小保軍范圍，突出核心能力建設。國防科工局據此正在制訂調整方案，同類技術產品，列入核心能力和列入重要能力建設的單位數量保持一定范圍，其余列入一般能力放開搞活。預計方案出臺后，同類專業的軍工企業會通過混改大面積重組。

第一種情況：未核定單位與核定能力單位合并為股份制公司。

第二種情況：未核定單位轉至下一個能力等級，或與下一個能力等級的企業混改成股份制。

第三種情況：列入放開能力以后，與非公資本重組，進入軍民兩用產業。

軍工企業混改范圍界定的思路

根據前述分析，軍工企業混改范圍界定可從兩個層次來確認：政策層次，根據國發〔2015〕54號文和《股改指導意見》等，來梳理軍工企業混改的大致范圍。操作層次，根據《社會投資目錄》和第四次軍調等來具體判定，《社會投資目錄》是從軍工企業從事科研生產產品的具體類別（即禁止類、限制類和放開類）來確認引進社會資本的軍工企業混改范圍；第四次軍調是從控制同類專業技術產品生產企業數量的關系，來確認引進國有資本或非國有資本的軍工企業混改范圍，兩個文件相互補充。

作者單位： 中國兵器裝備集團自動化研究所