新種子法框架下農作物品種審定工作形勢探析

王莉娟 許明

（1江蘇第二師范學院，南京210013；2江蘇省種子管理站，南京210036）

農作物品種是農業(yè)科技發(fā)展的重要載體，是種業(yè)發(fā)展水平的重要標志，品種審定肩負著篩選、鑒定、審定優(yōu)良品種的重任。江蘇省自開展農作物品種審定工作以來，審定了一批高產優(yōu)質新品種，為推進農業(yè)結構調整、保障農業(yè)生產安全發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟的不斷深入，原有的品種審定制度在實施過程中暴露出種種問題，已不能適應當前社會形勢發(fā)展的需要。為此，2016年新種子法適時頒布實施，對原有的農作物品種審定制度作了較大的調整。品種審定工作應及時按照新種子法要求，加快品種審定制度改革，充分發(fā)揮農作物品種在農業(yè)供給側結構性改革中的基礎性、先導性作用。本文結合當前江蘇省品種審定工作的基本情況，并對新種子法實施后的形勢進行了預測，提出一些解決問題的見解和想法。

1 新種子法頒布前農作物品種審定工作

1.1 農作物品種審定的初始階段

從20世紀60年代開始，江蘇省開始嘗試農作物品種試驗審定工作，主要由省級科研育種單位牽頭，聯(lián)合地區(qū)農科所等開展農作物品種區(qū)域試驗及生產試驗工作。受3年自然災害等的影響，江蘇省農作物品種試驗及審定工作一度中斷，直到20世紀70年代后期才逐步恢復。

1.2 農作物品種審定的發(fā)展階段

1982年，原農牧漁業(yè)部頒布了《全國農作物品種審定試行條例》，第二條規(guī)定“國家和省、市、自治區(qū)分別設農作物品種審定委員會”。該條例的頒布意味著我國兩級品種審定制度得到了規(guī)范。后來又陸續(xù)出臺一批與農作物品種審定相關的配套規(guī)定，如《種子管理條例》《全國農作物品種審定辦法(試行)》（1989年）、《種子管理條例農作物種子實施細則》（1991年）、《全國農作物品種審定辦法》（1997年）。與此同時，一些省份結合本地區(qū)實際制定了本地區(qū)的規(guī)定，如《湖南省農作物品種審定實施辦法》（1985年）、《貴州省農作物品種審定辦法》（1991年）。江蘇省于1982年召開了第一次農作物品種審定會議，到目前為止已經召開了62次主要農作物品種審定會議。

1.3 品種審定制度的完善階段

2001年《中華人民共和國種子法》及農業(yè)部《主要農作物品種審定辦法》頒布實施后，江蘇省相繼制定了《江蘇省種子條例》《江蘇省主要農作物品種審定規(guī)定》《江蘇省引種同一生態(tài)區(qū)相鄰省（市）審定的主要農作物品種管理規(guī)定》《江蘇省農作物品種審定委員會工作規(guī)則》《江蘇省主要農作物審定品種退出管理辦法》《江蘇省非主要農作物品種鑒定辦法》等一系列規(guī)章制度，對參試品種受理、品種試驗、品種報審、品種審定委員職責、同一生態(tài)區(qū)相鄰?。ㄊ校彾ㄆ贩N引種和退出等各項工作均作了明確規(guī)定，使各項工作有章可循。

2 品種審定制度的總結

回顧江蘇省農作物品種審定60多年的發(fā)展歷程，農作物品種審定制度趨向于不斷完善，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是把關作用。制定了較為完善的品種區(qū)試審定制度，使品種審定工作有法可依，有章可循。試驗以及試驗過程中的抗逆性、抗病性測試技術和方法日趨完善，推進了品種試驗工作的程序性和有效性。二是規(guī)范作用。品種審定中的品種試驗指標、測試指標、檢測、鑒定的評價標準對品種開發(fā)、品種分類、品種管理、品種保護等有重大影響，為品種審定制度的改革奠定了技術基礎。三是導向作用。通過標準的制定對品種審定發(fā)揮指揮棒作用。從制度建立至今，隨著形勢的不斷變化，市場的需求，江蘇省經歷了品種從高稈到矮稈，從追求產量到產量和品質兼顧，到現(xiàn)在的生態(tài)綠色指標，品種審定的標準、方向、要求在不斷調整，每一時期都提出了具備時代特征的具體指標，引導著育種和種子產業(yè)的發(fā)展方向。例如，1998年，江蘇省水稻單產和總產均創(chuàng)歷史最高紀錄，1999年，我國實行種植業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整，同年國家出臺優(yōu)質稻谷新標準（GB/T 17891-1999），江蘇省品種審定委員會率先提出水稻審定品種品質必須達到國標3級以上。2007年，在全國率先將食味品質作為水稻品種審定的重要指標，通過食味品嘗，優(yōu)先推薦食味品質優(yōu)良的粳稻品種進入審定快車道，引導了被譽為“江蘇省最好吃的大米”南粳46、南粳5055、南粳9108等系列優(yōu)質稻米品種的誕生。四是保障作用。通過審定標準的制定與完善，確保審定品種符合當時生產需求。例如，2003年，針對江蘇粳稻區(qū)條紋葉枯病大爆發(fā)的現(xiàn)狀，江蘇省品種審定委員會及時提出抗條紋葉枯病的審定標準。早在2014年江蘇省稻瘟病大發(fā)生前10年，江蘇省品種審定委員會就制定了稻瘟病抗性一票否決的審定標準。正是由于完善的審定制度和應對生產需求的品種審定標準的及時出臺，才確保了江蘇省大面積推廣應用的主要農作物品種符合生產需求，對加快種業(yè)科技成果創(chuàng)新，培育現(xiàn)代種業(yè)，保障農業(yè)生產安全發(fā)揮了積極的作用。

但隨著社會主義市場經濟的建立與完善，品種審定工作也暴露出了種種問題，如品種審定的時間過長、通道狹窄、標準單一、同質化品種多、審定品種與市場脫節(jié)、“跑點”現(xiàn)象屢禁不止等，品種審定工作已滯后于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要。

3 新種子法頒布后的形勢預測

為適應當前形勢發(fā)展的需要，2016年新《種子法》和《主要農作物品種審定辦法》相繼出臺，規(guī)定了農作物品種的選育、審定、登記以及引種備案制度，與原品種審定制度相比，減少了主要農作物品種的數(shù)量，放寬了品種試驗、審定渠道，完善了同一生態(tài)區(qū)引種備案制度。很大程度上解決了當前品種審定的矛盾和桎梏，體現(xiàn)了簡政放權的思想，適應了產業(yè)發(fā)展的需求，加快了種業(yè)的市場化進程，發(fā)揮了市場機制的作用。但是，事物的發(fā)展具有兩面性，制度條款也是一把雙刃劍，品種審定也不例外，新的品種審定制度的實施，在今后的品種管理工作中有可能會面臨以下情況。

3.1 品種數(shù)量急劇增加

隨著品種區(qū)試審定通道逐步開放，包括國家級和省級試驗、聯(lián)合體試驗、育繁推一體化企業(yè)綠色通道試驗，審定品種的數(shù)量將成倍增加，按照目前試驗數(shù)量規(guī)模，預計2～3年后江蘇省審定品種數(shù)量將會是現(xiàn)在的3～4倍，包括同一生態(tài)區(qū)品種的引種，進入到生產上的品種將會達到現(xiàn)在的5～6倍，僅水稻品種將從現(xiàn)在的200多個達到1 000個以上，再加上非主要農作物登記的品種，可以預測，2～3年后進入到江蘇省生產流通的品種數(shù)量將會達到幾千個。

3.2 品種糾紛概率增大

品種審定通道放開后，審定品種的數(shù)量將會越來越多，進入市場流通的品種也會越來越多，一方面，在沒有突破性種質資源出現(xiàn)的情況下，育成品種的同質化問題和品種權糾紛將會隨之增加；另一方面，不同品種適應性、抗逆性水平難免良莠不齊，農民面對眾多品種時選擇品種無所適從，很容易引發(fā)農業(yè)生產事故。加上當前江蘇省種子市場經營主體多、實力弱，種業(yè)市場還沒有形成規(guī)范有序的良性循環(huán)機制，推廣品種數(shù)量的激增，不少種子企業(yè)為了自身利益考慮，很容易抱著僥幸的心理想賭一把，稍有不慎很容易造成事故頻發(fā)以及市場混亂。

3.3 品種審定工作壓力增大

新品種審定制度中農作物品種審定、登記的門檻降低，取消了農業(yè)部及各省對主要農作物的確定權，減少了品種管理的行政許可事項，對不再實行品種審定的農作物絕大多數(shù)納入了品種登記管理，體現(xiàn)了簡政放權的思想。簡政放權，并不意味著政府責任的減輕，與之相反，而是對政府的管理水平提出了更高的要求，政府的管理和引導責任更加重大。如果事前審批下放了，事中事后的監(jiān)管不能跟上來，就會有很大的風險。如何實現(xiàn)管理方式、理念和作風轉變，使品種審定工作做到有所作為，真正做到為種業(yè)發(fā)展保駕護航，仍然是品種管理工作的重中之重。

4 對下一步品種審定工作的思考

新品種審定制度的實施，對江蘇省農作物品種區(qū)試審定工作的有序開展、種業(yè)市場監(jiān)管、農業(yè)生產安全措施防范等都帶來了很大挑戰(zhàn)。當前正值江蘇省深化農業(yè)供給側改革的關鍵階段，如何強化種業(yè)基礎地位，發(fā)揮品種在農業(yè)供給側改革中的關鍵性作用，品種審定工作要重點做好以下4個方面的工作。

4.1 創(chuàng)新品種試驗審定管理機制

管理的思路和核心是通過制度和標準來規(guī)范產業(yè)的發(fā)展，在當前簡政放權的大形勢下，品種審定制度將會經歷從逐步放寬到以后完全取消的過程，繼續(xù)重復以前省級種子管理部門從參加品種試驗審定到推廣的一站式全包的管理模式，不僅大量消耗有限的人力資源，也無法適應目前的實際工作。所以，品種審定工作也應該與時俱進，放開市場“看不見的手”，用好政府“看得見的手”，加強自身建設，改變管理方式，將管理重心下移，管理部門做好頂層設計，在實際工作中，放管相結合，從具體品種的審批，轉向標準、規(guī)范和具體實施方案的制定，來引導產業(yè)的發(fā)展，側重安全性和風險性的防范；重視種子行業(yè)協(xié)會的作用，協(xié)調溝通政府與種子企業(yè)的關系，加強行業(yè)自律，促進種業(yè)協(xié)調發(fā)展；推動品種管理具體工作重心下移，讓市（縣）品種管理部門在品種的試驗、審定、示范、種業(yè)市場安全的管理中發(fā)揮主導作用。

4.2 充分利用品種審定的導向作用

品種審定是農作物科研育種的指揮棒，對推動農業(yè)新品種的創(chuàng)新發(fā)揮著導向作用。當前農業(yè)供給側結構性改革對穩(wěn)定糧食生產、推進結構調整、推進綠色發(fā)展等提出了新要求，原有的品種審定標準已經不能滿足當前農業(yè)結構調整的需要。比如，在實際農業(yè)生產過程中，產量已經不再是農作物生產唯一的、甚至有時不是主要的追求目標。農民對于其在生產過程中表現(xiàn)的穩(wěn)定性、是否適合機械化操作和品質優(yōu)良等特性已經超過對產量的簡單追求。因此，當前品種審定工作的重點在于利用品種審定標準來引領新品種的選育方向，在廣泛調研的基礎上做好審定標準的制定，甚至應該具備一定的超前性和引導性，讓市場決定品種的審定標準，培育生產急需的突破性新品種來解決種業(yè)創(chuàng)新與農業(yè)生產“兩張皮”的問題，讓品種真正做到為農業(yè)供給側改革服務。

4.3 做好品種的種植風險安全防范

農業(yè)生產安全除了容易受到自然災害、市場調節(jié)、生產栽培技術等因素的影響外，由于品種選擇不當更容易導致農業(yè)生產安全事故的發(fā)生，特別是品種數(shù)量攀升后，由于選用品種不當而導致的糾紛數(shù)量將不可避免地增加，應積極采取有效措施，防范因品種原因而引發(fā)的農業(yè)生產安全事故。首先，要開展品種安全性測試服務。針對不同品種，做好分類服務指導，開展新品種展示和示范，綜合性測試，遴選出適合本地種植的高效、安全、綠色的品種，對有種植風險的品種及時發(fā)布信息，必要時限制其推廣應用。其次，加大品種的農業(yè)生產保險力度。到目前為止，人類仍然解決不了農業(yè)靠天吃飯的局面，仍舊會遇到不可預測的風險。江蘇省每年都有因自然災害給農業(yè)生產造成嚴重損失的情況發(fā)生，有時還會遇到血本無歸的狀況。通過增加保險份額，可減少自然災害損失。除此之外，還要加強科技信息服務，進一步轉變農業(yè)生產方式，落實“藏糧于技”戰(zhàn)略，加大技術培訓和技術指導，減少因技術不當而造成的損失。

4.4 強化品種市場監(jiān)管

加強品種市場的監(jiān)管力量在新種子法實施后顯得特別重要，尤其是基層一線的市場監(jiān)管力量，也是品種市場管理的重心所在。當前江蘇省品種市場監(jiān)管力量較弱，主要體現(xiàn)在基層一線人員力量薄弱，全省不少地方職能劃轉、體制調整、機構整合后，基層任務量普遍增加，執(zhí)法力量不足，難以應付繁重的品種市場監(jiān)管任務。凡事預則立，品種市場管理的工作重點在于加強基層人員隊伍建設，開展人員業(yè)務培訓。進一步把好種子源頭質量關、市場準入關、品種流通關，構建和諧有序的種業(yè)市場環(huán)境。

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