湖南瀏陽市政府購買動物防疫社會化服務的探索

鄭文成　鄧云波 王曉春 熊　漣　李　昂

（1湖南省獸醫局，湖南長沙 410006；2湖南省瀏陽市畜牧獸醫水產局，湖南瀏陽 414107；3中國動物衛生與流行病學中心，山東青島 266032）

湖南省自2016年開始，探索獸醫社會化服務體系建設，積極推進政府購買獸醫社會化服務，創新獸醫公共服務供給方式，提升獸醫公共服務的供給水平。本文以瀏陽市為例，探討瀏陽市政府購買獸醫社會服務的實踐過程，分析實踐成效與啟示。

1　實踐背景

瀏陽是傳統養殖業大縣、生豬調出大縣，地域面積5 007平方公里，人口147萬，轄32個鄉鎮（街道），401個村（社區），年出欄生豬190余萬頭、牛羊70余萬頭（只），出籠家禽1 400余萬羽。隨著養殖業發展水平的不斷提升，政府的動物防疫水平與公共服務供給能力則不能滿足養殖業發展和需求。

1.1　動物疫情形勢依然嚴峻

一是病原污染面大，病原復雜等帶來新的挑戰。H7、H5禽流感病毒變異快，仔豬腹瀉、豬偽狂犬病等動物疫病呈發展態勢，擴散蔓延速度明顯加快。二是獸醫公共衛生監管任務重。動物布魯氏菌病監測陽性數量持續上升，動物布病發病數量增加迅速，感染的區域也不斷擴大；病死動物無害化處理體系不健全；動物產品質量安全事件時有發生。

1.2　中小規模養殖方式加大疫病防控難度

在當前和今后一個時期，中小規模養殖仍是養殖結構的主體，這些主體也是發生動物疫病的“重災區”。中小規模養殖場（戶）飼養密度高，養殖環境差，疫病防控意識淡薄，管理粗放，缺乏必要的生物安全措施。一些養殖場（戶）不能依法對病死畜禽進行無害化處理，造成環境污染以及疫病傳播，無法根除。

1.3　獸醫工作任務和難度不斷增加

近年實施的鄉鎮機構綜合改革，基層動物防疫站受到嚴重沖擊，機構被撤并、職能被削弱、編制被挪用、人員被精減，特別是2015年以來，屠宰職能劃轉和暫停征收動物檢疫費后，鄉鎮動物防疫站人員少、任務多、責任重、待遇低等問題更加突出，基層獸醫人員不但要承擔動物強制免疫、動物產地和屠宰檢疫、質量安全監督、病死動物無害化處理監管、獸藥飼料監管、養殖業保險服務、養殖環境治理、養殖業技術推廣、養殖業統計、屠宰管理等工作，還要完成鄉鎮黨委、政府安排的拆遷、維穩、扶貧等中心工作任務。

1.4　動物防疫 “最后一公里”出現斷層

基層防疫任務重、力量不足、工資待遇低、勞動保障不到位。瀏陽市聘有村級防疫員180人，平均2.2個村配備1名。全市中小養殖戶年生豬、家禽、牛羊出欄分別為64.6萬頭、504萬羽、28萬頭（只），分別占全市出欄量的34%、36%、40%；按生豬免3針/頭、牛羊免2針/頭、禽類免1針/羽計算，人均承擔免疫1.39萬針次/年、家禽2.8萬針次/年，但人均村級防疫員補助為9 600元/年，按實際工作時間計算，其工資水平是當地同類農村臨時用工的30%左右。加之，因基層財政投入不足，鄉鎮政府沒有與聘用人員簽訂勞動合同、繳納社會保險，村級防疫員對社會保障的訴求強烈。因此，村級防疫員工作積極性不高，人員流動大，落實中小養殖戶強制免疫任務難。

2　政府購買動物防疫社會服務的有效探索

瀏陽市按照“政府引導、社會參與、企業運作、項目服務”原則，探索強制免疫“勞務外包”供給模式，采取培育社會服務組織、合理消納村級動物防疫員、健全考核管理機制等有效措施，完善了強制免疫等防控手段，拓展了社會獸醫組織發展空間，發揮了專項資金功效，促進了政府職能轉變，取得了較好的社會效益。

2.1　主要做法

2.1.1積極探索勞務外包模式

瀏陽市政府出臺政府購買動物防疫公益性服務相關政策，并保障資金投入。市畜牧獸醫水產局制定了《瀏陽市動物防疫勞務外包工作方案》，將全市春、秋兩季動物強制免疫業務委托給勞務公司，雙方簽訂購買合同，約定免疫時間、人員報酬、目標任務和考核內容。勞務公司按照合同約定完成相應的業務工作，市畜牧獸醫水產局對公司防疫工作進展和成效實施監督考核。2.1.2精心培育社會服務組織

瀏陽市畜牧獸醫水產局支持和培育獸醫社會服務組織發展壯大，引導動物防疫合作社或勞務公司參與動物防疫工作。通過全面調研和摸底，從瀏陽市5家勞務公司中擇優選擇綜合實力較強的瀏陽河勞務服務有限公司作為委托企業，瀏陽河勞務服務有限公司進一步完善動物防疫管理制度，注冊成立“湖南康達利農牧科技服務有限公司”，成為全省第一家承擔政府委托業務的專業性獸醫服務公司。

2.1.3合理消納村級動物防疫員

瀏陽市畜牧獸醫水產局與湖南康達利農牧科技服務有限公司在充分協商的基礎上達成協議，擇優聘用現有村級動物防疫員，由企業對村級動物防疫員進行培訓、考核和管理，繳納相關保險。公司根據地域面積、養殖量、養殖結構等因素，綜合測算各轄區所需村級防疫員職數135名，按照“去留自愿、優勝劣汰”的原則，對原來180名村級防疫員進行選拔，具有畜牧獸醫相關業務知識、取得執業獸醫或鄉村獸醫資格、年齡不超過55周歲人員優先。公司為聘用人員核定報酬標準2 500元/村/月，繳納意外傷害保險費550元/人/年，勞務管理費100元/人/年等。

2.1.4嚴格實行績效考核管理

政府層面，由瀏陽市畜牧獸醫水產局制定《瀏陽市春、秋防疫工作評分細則》，通過實地檢查、監測免疫抗體等方式，實時掌握防疫情況；鄉鎮（街道）動物防疫站配合做好相關保障和工作指導。部門層面，獸醫主管部門根據評分細則表對各鄉鎮防疫工作進行驗收和評分，驗收和評分的結果作為撥付勞務費、管理費的依據。公司層面，勞務承接公司安排專人對春秋兩季防疫工作進行督查，按照評分細則表對免疫工作進行評估。春、秋防工作結束后，勞務公司根據評分細則表對每名防疫員工作進行績效考核，考核結果與報酬及獎金掛鉤，考核評分在90分（含90分）以上全額發放勞務補助，90分以下按得分比例發放勞務補助。

2.2　實踐路徑思路

2.2.1“政府引導”

政府在創新服務供給模式中扮演推動和引導角色。一是積極引進專業性獸醫社會組織。通過對瀏陽市5家勞務公司調研和考察，擇優選擇綜合實力較強的瀏陽河勞務服務有限公司，注冊成立“湖南康達利農牧科技服務有限公司”，提供免疫注射、消毒滅源、養殖技術推廣、動物診療等服務。二是建立有效的引導和保障機制。獸醫主管部門和財政部門聯合出臺文件，對獸醫社會組織的工作發展進行總體規劃、完善政策、加強指導和協調統籌。

2.2.2“社會參與”

瀏陽市動員社會各方力量參與和支持獸醫社會服務的開展，鼓勵勞務公司合理消納村級動物防疫員，企業為聘用人員購買意外工傷保險，為企業正式員工購買社保，拓寬了村級防疫員的出路，在一定程度上保障了技術力量，維護了基層防疫隊伍和社會穩定。

2.2.3“企業運作”

企業具體實施動物防疫等獸醫公共服務的購買及供給。湖南康達利農牧科技服務有限公司自主招聘、管理、考評及培訓員工，并根據春、秋兩次集中防疫工作特點，通過“企業職工+臨聘員工”的運作模式來擴充人力資源。

2.2.4“項目服務”

以“動物防疫勞務外包項目”的形式開展獸醫社會化服務。市畜牧獸醫水產局代表政府具體履行動物防疫公共服務“發包方”職責，通過招標、簽訂合同，有步驟地引導和推動項目化服務，并對委托的項目進行考評驗收，根據考評結果支付勞務費用。勞務企業則按照“動物防疫勞務外包項目”合同要求，按時完成規定的委托業務。

2.3　實踐成效顯著

2.3.1創新服務供給模式，提升動物防疫效果

獸醫專業社會組織為中小養殖場戶提供了高效、便捷、安全、可靠的專業化、標準化、系統化社會服務，保證了服務項目的質量和效果。從瀏陽市2年來的免疫效果評估結果來看，畜禽強制免疫密度和免疫抗體合格率均有提高，并全部達到了農業農村部（原農業部）規定的水平，免疫副反應處理及時，養殖者普遍滿意，動物疫情平穩，滿足了養殖業健康發展需求。據統計，2016年瀏陽市高致病性禽流感、口蹄疫、豬瘟、高致病性豬藍耳病隨機抽樣免疫抗體群體合格率均比2015年提高10%以上，豬、牛、羊、禽死亡率比2015年下降0.5%，應免密度100%。

2.3.2培育獸醫社會組織，激發社會生機活力

購買服務破解了社會組織開展服務資金短缺問題，確保社會組織有錢做事、發揮作用。項目的規范運作、資金的嚴格管理、績效的科學考評，促使社會組織不斷提升自身素質和服務能力，規范內部管理，增強生機活力。同時，瀏陽的試點工作在湖南省起到了很好的示范和借鑒作用，社會組織參與的數量和規模呈現出大幅度上升態勢。專業獸醫社會組織作為主責單位參與購買動物防疫服務，為其聯系社會組織、增強吸引力和凝聚力提供有力抓手，有效推動了獸醫社會化服務體系的構建和完善。

2.3.3促進政府職能轉變，推動動物衛生治理創新

在購買獸醫社會服務實踐中，政府、企業及社會組織的互動與合作是構成政府購買獸醫社會服務3個密不可分的要素，是實現服務供給模式創新的內在動力。購買獸醫社會組織服務是政府向社會組織轉移職能的探索實踐，為獸醫公共服務提供新途徑。實踐發現，通過購買動物防疫等獸醫公共服務項目，在不增加機構、人員情況下，滿足了日益增長的獸醫公共服務需求。同時，專業獸醫社會組織，通過承接獸醫公共服務項目參與社會服務管理，推動政府、市場、社會三者良性互動，促進政府職能轉變，推動形成多方共贏的良好格局。政府職能回歸本源，官方獸醫從繁重的強制免疫等服務工作中解脫出來，實現“運動員”與“裁判員”職責分離[1]。2.3.4發揮專項資金功效，推動社會建設持續發展

經費保障是開展獸醫社會化服務工作的關鍵，是有效推進政府購買服務工作的重要支撐。在中央和省級下撥的動物防疫經費130萬元的基礎上，瀏陽市財政安排專項經費220萬元，兩項合計350萬元，用于購買強制免疫勞務外包服務；市畜牧局與市財政局聯合印發《瀏陽市動物疫病防控與獸醫社會化服務體系建設項目資金管理辦法》，有效推動了獸醫社會化服務體系建設和發展。一是培育獸醫社會組織，增強獸醫社會化服務體系建設外在推力。二是合理消化村級防疫員隊伍。將優秀的村級防疫員、鄉村獸醫引入企業，夯實了企業技術隊伍，強化了獸醫社會組織內生動力。三是動物防疫員報酬提高。人平均年收入由改革前的4 000元提高至目前12 500元，另增加了工傷和意外傷害保險福利，增強了工作積極性。四是在項目資金的扶持下，獸醫社會組織在獸醫公共服務方面發揮應有作用，滿足社會需求，激發社會活力。

3　啟示

3.1　大力培育社會組織是前提

社會組織的大量存在及規范運作是政府購買公共服務政策實施的前提。政府購買獸醫服務是一項重大的制度創新，通過政府向社會組織購買獸醫服務，建立起政府、企業、個體之間溝通的橋梁，通過政社互動，提供公共產品的績效。因此，地方政府和獸醫主管部門要加大對政府購買獸醫服務的宣傳力度，調動社會組織、個體參與政府購買獸醫服務工作的積極性，通過充分了解社會和行業需求，確定政府購買獸醫公共服務的方向。

3.2　明確公共服務范圍是基礎

在政府購買獸醫公共服務中，政府購買的是獸醫公共產品，但并非所有的獸醫公共產品都適合通過政府購買來完成，瀏陽市通過制定《動物防疫勞務外包工作方案》，將全市春、秋兩季動物集中強制免疫業務進行外包，在外包合同中明確獸醫公共服務的內容。要加強業務指導，研究制定政府購買動物防疫公益性服務指導意見[2]。主管部門應該廣泛征求意見，形成可以操作的規范性的指導文本，并向社會公示。

3.3　市場化運作機制是核心

對承接組織的監督管理是獸醫部門的一項重要任務[1]，在推進政府購買獸醫公共服務進程中要注重以下幾點：一是要加強服務供給的過程監督和控制，及時發現供給過程中存在的隱患；二要及時客觀評估獸醫服務供給（包括供給的數量和質量）情況。要建立一套完整的效果評估體系，包括協調機制、信息溝通機制、運行機制、激勵機制、約束機制、評估反饋機制、第三方評價機制等，對承接組織的項目管理能力、服務對象滿意度等進行評估。三要要規范雙方的行為，便于在供給失效時追尋相關責任者的責任，并且給予一定的懲罰。

3.4　合同管理是關鍵

獸醫社會化服務組織通過契約的形式，為政府部門提供有償服務[3]。瀏陽市政府在購買獸醫社會公共服務的合同管理上，對資格確定、組織選擇、合同起草、過程管理、結果評估的各個環節及其每一個細節都有詳細具體的規范。在推進獸醫社會化服務發展過程中，首先，積極培養合同意識，在平等協商的基礎上與社會組織簽訂合同。其次，要明確合同的具體內容，依據政府簽訂合同方向的不同采取不同的合同形式，明確獸醫服務供給的目標、供給的方式、供給的標準以及財務評估等內容。

[1]李昂,李衛華,翟海華,等.政府購買動物防疫公益性服務現狀研究[J].中國動物檢疫,2017,34(3)：42-46.

[2]李昂,朱琳,李衛華,等.政府購買動物防疫公益性服務的框架探析[J].中國動物檢疫,2017,34(4)：38-41.

[3]王彬,高升,高松華,等.探索社會化服務新模式 [J].中國動物檢疫,2017,34(1)：56-58.

■簡訊

山東省5縣分別獲6 000萬元用于畜禽糞污治理

據德州日報2018年2月27日報道，山東省有5個縣獲批全國首批畜禽糞污資源化利用整縣制推進試點，每個縣將獲中央預算內投資6 000萬元，用于畜禽糞污治理基礎設施的建設。其中包括山東德州市的臨邑縣和齊河縣。