基于參與主體意愿的農村居民點整理現實潛力測算

郭 杰，肖善才，歐名豪，歐維新

（1.南京農業大學土地管理學院，江蘇 南京 210095；2.統籌城鄉發展與土地管理創新研究基地，江蘇南京210095；3.農村土地資源利用與整治國家地方聯合工程研究中心，江蘇 南京 210095）

農村居民點是農村人口生產和生活的固定場所[1]，農村居民點用地作為農民的基本生活保障用地，采取無償、無期限的方式獲取，缺乏有效的監督和管理[2]，導致其占用超標和利用低效。隨著中國城鎮化、工業化的快速推進，農村人口向城市大量轉移，但由于戶籍制度障礙[3]、農村宅基地退出機制的缺失[4]等原因，農村居民點用地規模并沒有隨著農村人口減少而降低，反而出現了農村居民點用地和城鎮用地的雙向增加，農村土地粗放利用和城市發展缺乏用地并存的尷尬局面[5]。適時開展農村居民點整理，可以吸引城市資金進入農村，盤活農村建設用地，并通過空間置換調整城鄉建設用地結構、緩解用地矛盾，是提高農村居民點用地集約度和為城鎮發展提供用地指標的有效手段。農村居民點整理現實潛力大小反映了區域可實現的農村居民點整理規模，受區域自然環境、經濟水平、社會接受程度等因素影響，科學測算農村居民點整理現實潛力是制定農村建設用地整理規劃、推進農村居民點整理有序開展的基礎性工作[6]。

現有農村居民點整理潛力測算的研究涉及潛力內涵、評價指標體系、測算方法等[7]。常用的農村居民點整理潛力測算方法有人均建設用地標準法[5，8-9]、戶均建設用地標準法[10]、土地閑置率法[11]等，上述方法僅考慮潛力實現的某一因素，其測算的理論潛力與實際釋放的現實潛力偏差較大。后來學者在此基礎上提出了潛力逐級修正法[12]，從自然、經濟等方面選擇修正指標測算農村居民點整理的現實潛力[13-14]；隨著研究的深入，部分學者發現社會可接受度也是影響農村居民點整理現實潛力的重要因素[15-16]，政府和農戶作為農村居民點整理的實施主體，其參與意愿構成影響潛力釋放的重要社會因素[12，17]。但目前缺乏定量測度政府和農戶整理意愿對農村居民點整理潛力釋放的影響，并以此來測算現實潛力的研究。因此，本文以南京市浦口區為例，在測算農村居民點整理理論潛力的基礎上，從自然、經濟、社會等現實潛力影響因素方面選取指標，構建融合參與主體意愿（政府和農戶）的農村居民點整理現實潛力測算模型，并依據現實潛力大小確定農村居民點整理現實潛力分級區，為有序推進農村居民點整理提供參考。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

浦口區地處南京市西北部，土地總面積913.75 km2，除老山林場外，全區下轄9個街道辦事處110個行政村。2014年，全區總人口72.5×104人，農村居民點面積8519.67 hm2。浦口區農村居民點布局分散，是居民長期自發選擇的結果，該地區農村居民點整理缺乏規劃引導，農民集中居住、改善生活現狀的意愿較高；國家級江北新區的建設，為區域社會經濟發展提供了良好契機，但同時也進一步激化了區域土地供需矛盾，政府開展存量建設用地挖潛、置換建設用地空間的動力進一步增強。研究參與主體（政府與農戶）意愿對農村居民點整理現實潛力的影響，對浦口區完善存量建設挖潛規劃、有序推進農村居民點整理實施進程意義重大。

通過浦口區農村居民點用地現狀分析，可知：（1）浦口區人均農村居民點用地面積320 m2，是《村鎮規劃標準（GB50188-2007）》中農村居民點人均建設用地標準140 m2/人上限的2.29倍，各街道農村居民點用地狀況差異較為明顯，但均超過了國家標準；（2）農村居民點用地比重反映區域農村居民點空間分布的疏密程度，浦口區農村居民點密集區主要分布在城鎮周邊街道，如橋林街道、湯泉街道、永寧街道等，該區域受城鎮的輻射與吸引，基礎設施完善，是農村居民點潛在集聚區[18]。

1.2 數據來源與處理

（1）土地利用數據：2014年浦口區1∶10000土地利用現狀圖、行政區劃圖、基本農田布局圖、村莊整治圖等來源于土地利用變更調查及相關規劃，運用ARCGIS空間分析模塊提取城鎮建設用地、農村居民點用地、基本農田、農村道路等用地數據；通過浦口區主要建設用地指標執行情況表，獲取浦口區建設用地指標使用情況；（2）社會經濟數據：通過查閱2004—2014年浦口區統計年鑒，獲取各街道經濟社會發展水平數據和人口數據；（3）規劃數據：通過浦口區土地利用總體規劃（2006—2020年）、浦口區村莊布點規劃（2013—2030年），基于規劃實施評估結果，獲取浦口區農村居民點整理實施情況，據此評估不同區域農村居民點整理經驗系數；同時，通過規劃控制指標獲取建設用地指標規模及基本農田保護面積。（4）農戶意愿數據：2015年6—7月在南京市浦口區開展農村居民點整理農戶意愿調查，調查范圍涉及浦口區9個街道20個行政村，共調查476戶農戶，有效問卷435份，問卷有效率91.39%。為了提高數據的代表性和準確性，主要采取以下措施：①為提高調查樣本的代表性，對選定調研區域的農戶性別、年齡、教育程度等進行分組，對農戶開展分層隨機抽樣調查，每個行政村調查20—25戶農戶；②為使農民真實的表達參與整理的意愿，由調查人員在村干部不在場的情況下對農戶進行深入訪談，并現場講解和指導農戶填寫問卷，避免農戶的策略行為和理解性偏差，保證調研數據的真實性和有效性。依據農戶參與意愿的影響因素分析，設計調查內容，主要包括：農村居民點用地情況、房屋居住條件、基礎設施情況、農戶對生活現狀滿意程度、農業收入水平等。

2 農村居民點整理現實潛力測算模型

2.1 測算模型

農村居民點整理現實潛力是考慮整理區域自然、經濟、社會等影響因素制約，依據人均建設用地標準計算的理論潛力中可以實現的部分[19]。政府是農村居民點整理政策的制定者和實施者，農戶是農村居民點整理政策的接受者和直接利益相關者，參與主體（政府與農戶）意愿直接影響農村居民點整理實施的可能性。因此，本文在考慮自然條件[5，20]、經濟等因素對現實潛力影響的基礎上，進一步量化參與主體政府[17，21]和農戶意愿[22]，構建農村居民點整理現實潛力測算模型：

式（1）中，S現實i為區域i農村居民點整理現實潛力，S現狀i為區域i農村居民點現狀規模，K人均標準i為區域i規劃期末人均用地標準，Pti為區域i規劃期末農村人口，Q修正i為基于自然、經濟、社會等影響因素計算的現實潛力修正系數。其中，規劃期末農村居民點人均用地標準參照《村鎮規劃標準（GB50188-2007）》確定，期末農村人口采用人口自然增長法計算[17]。

2.2 修正指標解釋

結合農村居民點整理現實潛力影響因素分析，選取影響因素的表征指標，測算現實潛力綜合修正系數（表1）。

表1 農村居民點整理潛力修正指標及權重Tab.1 Indicators and their weights for rural settlements consolidation potential

（1）自然因素。自然地理條件是開展農村居民點整理的基礎條件和重要限制因素，直接影響農村居民點整理的潛力。其影響主要表現在兩個方面：一是地形地貌影響農村居民點整理成本和效益，與平原地區相比，丘陵地區交通通達性較差，農村居民點整理所需的交通運輸成本較高；同時受坡度影響，丘陵地區農村居民點整理對環境的破壞程度較大，因此生態防護成本也比平原地區高[23]。二是地形地貌因素影響整理后土地利用方向，即土地的自然適宜性[5]。本文基于浦口區自然本底條件，結合已有研究[23-24]，選取坡度指數和地形起伏度指數作為自然因素的評價指標。坡度越大、地形起伏越大的地區農村居民點整理理論潛力轉化為現實潛力的可能性越小。

（2）經濟因素。農村居民點整理一個投資較大的系統工程，需要資金的持續投入[13]。經濟實力決定經濟上可行的整理規模的大小，社會固定資產投資、家庭儲蓄水平、農民人均純收入是衡量地區經濟發展水平和農民支付能力的重要指標。固定資產投資規模反映了地方政府投資能力[25]，地方政府的投資能力越強，推動農村居民點整理的可能性越大；地區經濟實力的強弱不僅取決于政府投資能力，也與農戶家庭和個人經濟實力密切相關，家庭儲蓄水平反映農戶的經濟承受能力，家庭儲蓄水平越高，則風險耐受閾值越大，其參與整理面臨的風險就越小；農民人均純收入是農民支付能力的重要體現，農民純收入越高，表明地區經濟發展水平越高，農民參與整理活動的經濟能力越強。

（3）社會因素。農村居民點整理也是一項影響廣泛的社會工程，除自然、經濟等方面的限制外，社會接受程度也影響著農村居民點整理潛力的實現[17]。參與主體意愿是表征社會接受程度的重要指標[13]，就農村居民點整理而言其可分為政府和農戶意愿。

政府意愿是農村居民點整理潛力釋放的重要影響因素，其受整理需求和整理能力的影響[21]。基本農田保護率是土地利用規劃的約束性指標之一，指標值越大，潛在的外延擴張空間就越小，政府推進農村居民點整理、加強存量建設用地挖潛的意愿就越強。新增建設用地指標也是土地利用規劃的約束性指標之一，新增建設用地指標使用率越高，政府推進農村居民點整理以增加建設用地供給的需求就越大[21]。農村居民點整理經驗系數反映地方政府推進農村居民點整理的經驗積累，其數值越高則政府實施農村居民點整理的能力越強，相對而言政府實施整理的意愿也就越高[25]。

農戶是農村居民點整理的基本決策單元，其參與意愿直接影響其決策行為[26]。農戶參與意愿難以直觀地用數據描述，基于問卷調查，可采用影響農戶決策行為的指標代替，主要包括生活條件、生存壓力、權利保障三方面[27]，據此評估區域農戶參與整理意愿，其將顯著影響農村居民點整理的現實潛力。

（4）生活條件。人均耕地面積反映地區人地關系緊張程度，人均耕地資源越稀缺，農戶對土地的需求越迫切，則通過農村居民點整理補充耕地的意愿越高。房屋成新率是近期新建房屋農戶所占比例，對于近期改善過住房條件的農戶，其再投資用于改造居住條件的意愿不強烈。本文根據農戶房屋建造時間遠近賦予不同分值，反映農戶整理前的居住條件。交通基礎設施的完善有利于農村與城市進行物質、信息和能量交換[20]，因此道路通達率既體現了待整理區的區位條件，也反映了農戶與外界交流的便捷性，道路通達率越高通行成本越低，農戶參與整理的意愿越強。

（5）生存壓力。農業收入比重反映了農戶對農業的依賴程度，農村居民點經過整理導致耕作半徑擴大、附屬房屋減少，不利于農業生產，因此農業收入比重大的農戶較難接受農村居民點整理。農村勞動力城鎮就業情況反映城鎮對失地農民的接納能力，城鎮能否提供足夠數量滿足農村勞動力需求的就業崗位是農民退出居民點用地時的重要考慮因素之一，本文以城鎮新增就業人數中農村勞動力人數所占比例來表征。整理后生活成本變化是農戶參與整理意愿的重要影響因素，由于農戶集中居住后無法進行農副業生產，庭院經濟的減少加上水、電費以及物業管理費等生活成本的增加，會造成農戶對農村居民點整理的抵觸心理。

（6）權利保障。補貼滿意程度不僅反映了政府對于農村居民點整理投資力度的大小，也是農戶用益物權的經濟體現，如果政府能夠在補貼上盡量接近農戶的心理預期，農戶參與整理的積極性會顯著提高。民意保證率反映政府對參與主體農戶的意見的尊重程度，整理政策的順利執行，需要尊重農戶的意見和選擇[27]。

2.3 指標權重與綜合修正系數測算

采用極差標準化法消除指標量綱的影響，得到0—1的標準值。考慮到指標值與指標權重無內在聯系[23]，本文采用層次分析法賦予指標權重，其兼顧主觀與客觀，通過咨詢農村居民點整理的相關專家，在比較不同指標兩兩之間的重要程度的基礎上，計算判斷矩陣的特征值，從而確定指標的權重方案，并進行了一致性檢驗，具有較高的合理性[28]。

結合前述農村居民點潛力影響因素，將各單項指標分值進行加權求和得到現實潛力綜合修正系數。現實潛力綜合修正系數值越高，表明該區域參加農村居民點整理的能力和條件越成熟，其對農村居民點整理的限制作用就越小，整理的現實潛力就越大。

3 浦口區農村居民點潛力測算結果

3.1 理論潛力測算

（1）人均用地標準。參照《村鎮規劃標準（GB50188-2007）》（表2），并結合《南京土地利用總體規劃（2006—2020年）》，確定浦口區村鎮人均建設用地標準為140 m2/人。

（2）農村人口預測。農村人口預測是農村居民點整理潛力測算的前提和基礎[30]。結合《浦口區土地利用總體規劃（2006—2020年）》，本文根據南京市浦口區歷年農村人口數據，取前10年人口自然增長率和人口機械增長量的平均值作為規劃期人口自然增長率和人口機械增長量，據此預測2030年浦口區各街道農村人口（表2）。

表2 浦口區農村居民點整理現實潛力Tab.2 Realistic potential of rural settlements in Pukou District

（3）理論潛力測算。根據規劃目標年人均用地標準和農村人口數量，測算出浦口區農村居民點整理理論潛力為6894.27 hm2，占農村居民點總面積的80.92%，農村居民點整理理論潛力巨大。

3.2 現實潛力測算

（1）參與主體意愿空間特征。政府意愿空間特征：運用綜合評價法評估研究區域政府參與意愿大小，經測算政府參與意愿修正指數介于0.03—0.25，政府參與整理意愿最高的是橋林街道，最低的是沿江街道。橋林街道作為江北新區的副城，用地供需矛盾突出，政府推進農村居民點整理的意愿強烈；而沿江街道經濟發展相對滯后，用地壓力較小，政府推動農村居民點整理的積極性也較低。農戶意愿空間特征：據調查，浦口區農村人均耕地約為0.62 hm2，戶均擁有農地較少，基礎設施條件相對完善，道路通達率較高，對農戶參與整理意愿具有正向影響；43%的農戶住房建于20世紀80年代末與90年代初，房屋破損嚴重，農戶改變自身居住條件的需求較為迫切；浦口區62%青壯年勞動力從農業轉向非農產業，對農業的依賴程度逐漸降低，農業占總收入的比重呈下降趨勢，其參與意愿比較強烈；但同時，浦口區農村居民點整理多由基層鄉村治理機構采用行政手段推動，農戶對現有政策缺乏基本了解，民意保證率不高，農戶對補貼的滿意度也較低，加之整理后生活成本的增長，都極大的制約了農村居民點整理進程。經測算，農戶參與意愿修正指數介于0.18—0.37，并且存在較大的空間異質性，其中意愿最高的是江浦街道，最低的是星甸街道。不同街道參與主體意愿詳見圖1。

（2）農村居民點整理現實潛力。根據計算得到浦口區各街道農村居民點現實潛力的綜合修正系數在0.45—0.81之間（表3），理論潛力可實現程度存在顯著的區域分異。根據式（1），計算出浦口區農村居民點整理現實潛力為4382.99 hm2，占理論潛力63.57%。自然條件、經濟水平、社會接受度（參與主體意愿）等因素制約了農村居民點整理理論潛力的釋放。

3.3 現實潛力分級

以現實潛力為分級依據，運用自然斷點法確定浦口區農村居民點整理潛力分級（圖2）。結合區域經濟發展水平、區位特征及參與主體意愿，確定區域差別化的農村居民點整理策略。

圖1 浦口區農村居民點整理參與主體意愿值分布圖Fig.1 Participants’ willingness distribution of rural settlements consolidation in Pukou District

Ⅰ級整理區：主要分布在江浦街道和橋林街道，整理現實潛力2083.59 hm2。該區域農村居民點主要分布在中心城鎮附近，受城鎮發展帶動作用強，地區經濟發展較快，農民外出購房比例高，村內房屋逐年閑置荒廢，政府和農戶進城生活的愿望強烈，因此參與整理的積極性最高。該區域整理需求和整理能力均較強，可作為近期農村居民點整理的優先實施區。根據《國務院關于同意設立南京江北新區的批復》，江北新區定位為國家級產業示范區，江浦街道和橋林街道作為南京市區的重要輻射地帶，農村居民點整理應依托良好的經濟和區位優勢，大力發展二、三產業，增強城鎮對周圍村莊的吸引力，鼓勵農民進城落戶，以農村居民點城鎮化為重點，以產業和人口聚集為目標，將其納入城鎮進行統一規劃和統籌配置，推動城鄉一體化發展，加快城鎮化進程[31]。

Ⅱ級整理區：位于浦口區西北部，包括星甸街道、湯泉街道、永寧街道、泰山街道等，整理現實潛力1932.74 hm2。該區域農村居民點用地比例較高，但分布零散，導致基礎設施配套成本增加，影響了農民福利感知。農村居民點整理應依據“農田向規模經營集中、工業向園區集中、農民向城鎮和農村新型社區集中”的指導方針[32]，統一規劃農村居民點，通過內部兼并拆除零散的農村居民點，逐漸減少農村居民點數量和閑置用地面積，重構鄉村土地利用空間[33]。綜合評估農村居民點集中居住適宜性，選擇農村居民點適宜區開展中心村和中心社區建設，建立農村居民點整理示范區，通過良好的生活環境和完善的基礎設施加強對農戶的吸引力。

Ⅲ級整理區：包括盤城街道、頂山街道、沿江街道等，整理現實潛力366.67 hm2。該區域遠離中心城區及主要交通線，人口稀疏、房屋老舊，農村居民點用地規模較小，農業生產在農村經濟活動中占有較大比例，經濟基礎相對薄弱，農戶受限于家庭經濟狀況，參與整理的積極性不高。但該區域自然本底條件較好，承擔著浦口區糧食供給和生態涵養的功能，農村居民點整理要以規避生態風險、保障糧食供給為主要目標，以生態遷移和遷村并點為主要整理方式。鼓勵山區移民搬遷和水源地區移民搬遷[17]，逐步將規模小的自然村就近遷移至具有一定規模、區位條件優越、有發展空間的村莊，將騰出的土地植樹造林，以達到改善農民生活條件、修復生態環境的目的。

4 結論與討論

（1）現實潛力測算結果為農村居民點整理時序及重點區域選擇提供了參考。浦口區農村居民點整理的理論潛力為6894.27 hm2，現實潛力為4382.99 hm2；受農村居民點整理的眾多制約因素的空間分異影響，街道間現實潛力也存在顯著的空間差異，應采取區域差別化的農村居民點整理策略。

（2）參與主體意愿是影響農村居民點整理潛力釋放的關鍵因素。受區域資源現狀、整理能力和農民生活條件、生存壓力和權利保障等空間分異的影響，浦口區農村居民點整理的政府與農戶參與意愿區域差異明顯。因此，政府要廣泛征求被整理農戶意愿，保證農民的知情權、參與權，科學評估不同區域農村居民點整理的適宜性，結合區域發展定位制定合理的農村居民點整理規劃，有序推進農村宅基地退出，改善居住集中區的生產、生活條件，積極開展退出宅基地農民的就業培訓，降低農民生產、生活方式轉變的經濟壓力。

（3）區域自然條件、經濟發展水平、參與主體意愿的高低錯位分布，客觀上形成了差異化的農村居民點整理潛力區。本文在考慮自然、經濟對農村居民點整理理論潛力轉化影響的基礎上，將參與主體意愿納入修正指標體系，更為科學的測算了研究區農村居民點整理的現實潛力，為完善土地整治規劃和村莊布點規劃提供參考。但如何更加科學的選擇政府與農戶意愿的評價指標，定量分析政府和農戶參與意愿大小，有待進一步研究。

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