城市公用事業民營化的負面效應

李滔

摘 要：為了打破政府在城市公用事業的壟斷地位，促進城市公用事業的效率，增強城市公用產品的供給能力，近來年我國公用事業進行了民營化改革。在推進城市公用事業民營化的進程中雖然取得了一系列的成果，但是也暴露了諸多問題，產生了諸多負面效應。湖北省十堰市公交民營化改革的失敗就是典型的例證，因此，為了推進城市公用事業在新時代健康持續發展，研究城市公用事業民營化的負面效應具有理論和實踐意義。

關鍵詞：城市公用事業；民營化；負面效應；十堰公交改革

城市公用事業民營化相關概念界定

城市公用事業

公用事業包括供水、排水、電力、天然氣供應、電信等，是整個經濟發展必不可少的行業。具有以下特征：住戶式連接意味著存在一種真正的“自然壟斷”，或者至少是一種自然壟斷的趨勢。提供的服務具有政治敏感性，運作如果受阻或者不公平，容易引發騷亂（如電力供應與居民生活）。城市公用事業包括城市供水、供熱、供氣、公共交通、通訊、排水、污水處理、道路和橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處理和城市綠化等方面。

民營化

廣義而言，民營化可以界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。[1]它往往指所有權的轉移，將“原先由政府控制或擁有的職能交由企業私方承包或出售給私方”[2]，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產力，搞活國有企業。其中最典型的做法是國有公司一半以上的股票出售給私人或全部直截了當地出售國有企業。民營化的實質就是通過市場機制合理配置資源，使資源能夠流向使用效率更高的部門。民營化并非為了彌補政府的預算缺口，而是要實現對公共部門資源的再分配。民營化可以通過多種途徑來完成：一是把政府機構利用它的雇員直接提供的職能以合同的方式承包出去；二是出賣政府資產和壟斷權，把國有企業轉讓給私人部門和企業；三是在某一公共問題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；四是鼓勵某些特定的私人部門行為。城市公用事業民營化就是政府將提供公共服務的職能交給私營部門完成。

城市公用事業民營化的負面效應

作為一種政策工具，民營化有其自身的優點：可以促進管理者降低成本，提高質量；民營化是一種新的管理形式和技術，同時也是獲得資金的新來源；通過減少政府的直接行為，公共管理者可以專注于政策制定。但是，從委托——代理理論視角（公益性與營利性的博弈）來看，作為委托方的政府的多樣性和復雜性與代理目標的單一性之間存在沖突， 這凸顯了公共部門和私營部門之間委托代理問題的復雜性。縮減財政支出， 滿足公共需求等政府實行民營化的主要目的， 而私營企業則是最大限度地實現自身利益，這實際上造成了責任與控制的問題。這種固有的難以調和的矛盾注定城市公用事業民營化改革會出現諸多負面效應，這些負面效應會伴隨著改革的整個進程，由此，改革的負面效應當引起高度重視。

政府承諾缺失與公共安全風險

政府在民營化過程中應嚴格執行合同條款并按照規定辦事，只有這樣才能讓私人投資者具有穩定的心理期望，加強私營企業對政府的信心，并刺激私營企業參與公共事業的熱情。十堰市政府未實現承諾是致使公司虧損的一個因素。比如，政府承諾的對公司的部分補貼未到位。政府已經承諾禁止中巴車，但中巴車的數量在過去的5年里從150多輛增加到200輛，政府的補償機制也不完善。公共交通、通訊、排水、污水處理、道路和橋梁、市政設施等公用事業與每一個公民都息息相關，關乎民生更關乎國家大計，而這些公用事業的運營本身就具有較高的安全風險。當公用事業民營化后，如果政府“失位”，企業又為了追求自身利益的最大化，很有可能造成嚴重的公共安全問題。一旦公共安全問題發生，其波及的范圍會很廣，影響的程度也比較大，有時甚至會造成難以挽回的后果。十堰市公交民營化后四次停運，嚴重影響市民出行；合肥市民營公交交通事故頻繁發生，威脅公眾安全；蘭州市威立雅水務公司出廠水及自流溝水樣檢測出苯含量超標，引起市民的極度恐慌。因此，城市公用事業民營化過程中的公共安全風險必須引起社會的廣泛關注。政府作為委托方，應該擔負起對社會公眾負責的重任，積極履行好自身職能。民營化并不等于政府“甩包袱”，政府在民營化過程中應當發揮主導作用。政府應是簽約外包中精明的購買者、有經驗的檢查者和評估者、賦稅的有效征收者、謹慎的支出者。切實履行監督管理責任、政策扶持責任、公共輿論責任等。在十堰公交民營化過程中，政府并未履行好監管職責，將“包袱”甩給企業，導致十堰公交民營化最終破產，人民的生活也受到一定的影響。

社會公平問題

城市公用事業和市民生活息息相關，城市公用事業的發展與完善對于社會公眾生活水平的提高也有著很大關聯。城市公用事業具有公共性、公益性的特征，因此，在民營化之后，其屬性依舊要具有普遍服務的特征。秦虹，盛洪（2006）認為普遍服務主要是指，無論住在任何地方都可以得到服務、任何人都可得到負擔得起的服務和資源的接入。隨著社會的發展，城市公用事業的范圍越來越廣泛，“普遍服務”的內涵不斷擴展，適用范圍和領域不斷擴大。[3] 具有可承受性、不可忽視性、非歧視性及可獲得性。但是，私營企業不可避免地要追求自身利益的最大化，這必將導致普遍服務難以保障，產生社會公平問題。因此，再加之政府如果沒有在合同外包中明確企業應承擔的維護社會公共利益的責任，也并未建立比較完善的補償機制，必將導致企業違背社會公共利益，一味追求自身利益最大化。十堰公交民營化，對于老人、兒童有優惠政策，但是由于政府誠信機制缺失，沒有給予企業補償，導致企業最終破產。而在湘潭市公交民營化過程中，私營企業只愿意運營區位條件好、利潤比較可觀的路線，對于那些營利不可觀的路線則不愿參與，有時甚至為了營利拒絕搭載老人。由此看見，民營化所產生的社會公平問題應當引起政府的重視，維護普遍服務原則，維護好社會公共利益。

效率風險及腐敗問題

我們通常認為市場或私有化就意味著效率，但是城市公用事業民營化一定能促使效率的提升嗎？弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出沒有任何一種證據表明市場一定比政府好。米爾沃德和帕克對許多國家和許多產業關于公共企業和私營企業管理效率的可用資料進行了研究，并得出結論：沒有系統的證據證明公共企業的成本——效益低于私營企業。因此，我們必須思考究竟是什么因素影響著企業的效率，大量的研究表明，競爭機制是促使效率提高的激勵因素。因此，在城市公用事業民營化過程中，競爭機制的引入是尤為必要的。如果沒有了競爭機制，提供公共服務的效率很有可能會下降，質量也很難得到保障。為了使政府選擇更合適的運營商，特許經營應在一個開放、透明、競爭的環境中進行。在十堰公交民營化的進程中，張朝榮在沒有其他競爭者的情形下就成了十堰市的公交運營商。因此，十堰市政府在公交特許經營問題上操作不規范。2003年3月24日，張朝榮的溫州市五馬汽車出租公司與十堰市政府正式簽訂收購協議，但這一份協議十分簡單，對于后續管理過程中可能遇到的問題及政府責任等都并未說明。腐敗問題是城市公用事業民營化負面效應的主要表現之一。城市公用事業領域存在著巨大的利潤空間，而民營化就是將原本由政府提供的公共服務轉交給私營企業提供，這一轉換過程存在著巨大的盈利空間。政府部門的工作人員極有可能在城市公用事業民營化過程中，產生尋租行為從而滋生腐敗，政府部門工作人員與私營企業暗中勾結，危害社會公共利益乃至國家利益。

（作者單位：南昌大學）

【參考文獻】

[1]Savas，E.S.Privatization.The Key to Better Government[M].Chatham，NJ：Chatham House，1987.

[2][美]斯蒂夫·H.漢克主編.私有化與發展[M].中國社會科學出版社，1989.

[3]秦虹，盛洪.市政公用事業監管的國際經驗及對中國的借鑒[J].城市發展研究，2006（01）.