公共資源交易中的尋租行為及其監督效能分析

陸曉藝

內容摘要：文章基于委托代理理論，對公共資源交易中多層次委托代理關系進行分析，并在此基礎上，利用三方博弈模型研究公共資源交易中設租人、尋租人及監督者博弈關系。具體結果為：稽查成本與尋租行為發生概率成正比例關系，稽查成功概率與尋租行為發生概率成反比例關系。最后，為完善我國政府公共資源交易監督機制，本文分別從內部權力制衡、法律監督體系、公平交易信用保障、社會公眾監督意識、信息化監管模式等方面提出優化思路。

關鍵詞：公共資源 尋租 監督 委托代理理論

引言

隨著公共資源市場化改革力度的不斷加大，我國公共資源配置管理模式從政府“監管合一”逐步向市場“管辦分離”模式進行轉變。公共資源市場化為完善公共資源配置提供了充足的動力，對提高公共資源利用效率、擴大公共產品供給、促進公共資源保值增值有重大意義。然而，目前我國公共資源制度存在部分功能缺失和配置功能不完善的地方，導致公共資源市場化并未完全落實，部分地區政府部門對公共資源仍保持著“監管合一”的態度。另外，由于公共資源交易有一定的門檻，造成公共資源交易容易出現尋租行為和行賄腐敗問題。

我國學者對于公共資源交易中的尋租行為研究主要集中于尋租產生原因方面。盧小君（2013）認為在公共資源交易過程中，由于各類私人利益因素的介入，致使公共利益與私人利益之間發生沖突，進而使公共資源交易背離公益性指向，從而形成公共資源尋租行為。張洽（2015）認為基礎政治制度決定了資源分配結構，行政層級的高低為公共資源尋租者創造出非市場方式交易的機會，從而為自己謀取利益。陳艷瑩（2010）認為在經濟結構轉型過程中，中介機構與政府官員的紐帶關系加速了公共資源尋租行為的發生，并通過面板數據進行實證分析，具體表現結果為中介機構和政府官員社會關系紐帶強度越高，尋租行為發生頻率越高。李世剛（2013）認為公共資源尋租行為產生的主要原因是由于公共資源具有外部性、非排他性和市場性等特性，因此，為解決公共資源的尋租行為，應加大政府部門參與力度，從市場、組織以及監督模式三方面進行改進。劉細良（2014）認為公共資源尋租行為發生是“市場失靈”和“政府干預失靈”共同作用形成的產物，政府部門既作為“參與人”又身兼“管理人”角色，因此造成政府與個人委托代理關系失效，發生尋租行為。基于以上分析，為實現公共資源交易的公平性，提高公共資源配置效率，本文以委托代理理論和三方博弈模型為工具，探索如何避免公共資源交易尋租行為，為提高公共資源交易監督效力提出優化思路。

公共資源的概念及交易委托關系分析

（一）公共資源的概念

公共資源是指存在于自然界中，為人類生存和發展提供資源或服務的物質，并能夠進行消費的競爭性和非排他性物品。本文所研究的公共資源既包括陽光、空氣、水源等廣義公共資源，也包括公共設施、公共信息等受政府部門控制的狹義公共資源。

一般說來，公共資源包含以下特性：第一，公共資源具有效益性。公共資源的消費性使公共資源在交易過程中會產生一定的經營價值，政府部門將公共資源開發權交予單位或個人，一方面能夠促進社會經濟發展，另一方面通過公開競標確保公共資源開發質量，緩解政府壓力，為開發者和使用者帶來更高的經濟效益。第二，公共資源具有公共性。公共資源的公共性體現在公共資源的社會屬性，該資源并不屬于某一單位或個人，單位或個人只有通過政府部門分配才能獲得公共資源的開發利用權。第三，公共資源具有競爭性。公共資源競爭性的高低是由該資源稀缺程度所決定的，公共資源稀缺程度越高，該資源的競爭性越高。綜上所述，由于公共資源具有非排他特性，凡是能夠消費的公共資源都會帶來外部效應，從而在實際消費過程中，公共資源項目開發者為獲得公共資源的開發權，容易出現尋租行為。

（二）公共資源交易委托代理關系分析

公共資源交易委托代理關系，如圖1所示。社會公眾作為公共資源的所有者，也是公共資源權力的生成者，政府部門受社會公眾委托對公共資源進行管理。公共資源管理權力可分為執行權和監督權，擁有執行權的政府部門將公共資源開發權具體交于某一單位和個人，政府部門只承擔中間人角色，負責某項公共資源開發的承包者成為最終的代理者。另外，擁有監督權利的政府部門對公共資源開發進行全程監督，確保公共資源開發質量和交付日期。因此，在公共資源交易委托代理關系中，社會公眾作為公共資源的擁有者，是初始委托人；政府部門作為監督者，是中間委托人；公共資源承包商作為資源開發的操控者，是最終代理者。然而，由于公共資源具有非排他性、競爭性、收益性等特征，公共資源承包者在開發公共資源時為追求自身利益最大化，從而會出現道德風險和逆向選擇行為；另外，由于政府部門既是公共資源的委托者也是資源的代理者，雙重身份導致資源監督效率低下，增加公共資源交易監督難度。

公共資源交易中的尋租行為及博弈機理分析

（一）公共資源交易的尋租參與主體

在公共資源交易過程當中，尋租行為會涉及設租方、尋租方和監督方。從多層次委托代理關系分析可以看出，社會公眾作為公共資源的所有者，是初始委托人，而政府部門作為中間代理者受社會公眾委托對公共資源進行管理。在社會公眾和政府部門委托代理關系中，地方政府將公共資源的管理權力分為執行權和監督權，擁有監督權力的政府成為博弈模型中的監督方，擁有分配權力的政府部門中，部分官員可能以自身或小團體利益為行為動機，在信息不對稱的情況下為尋租行為創造機會，成為博弈模型中的設租方。在政府部門和公共資源項目開發商委托代理關系中，公共資源項目開發商為確保自身利益，獲得公共資源的代理權，想盡一切辦法實行尋租行為，成為博弈模型中的尋租方。

（二）多層次委托代理博弈分析

多層次委托代理博弈模型假設。假設在多層次委托代理博弈模型當中，政府官員只存在尋租和不尋租兩種行為，而政府監督部門奉公職守，不會出現尋租行為。endprint

假設當公共資源項目開發者嚴格遵守公共資源項目開發規定，保質保量完成公共資源項目開發，能夠從該項目中獲得N收益，當公共資源項目開發者未能嚴格遵守公共資源項目開發規定，偷工減料完成公共資源開發，能夠從該項目中獲得M收益。公共資源項目開發者因偷工減料降低成本能夠獲得的額外收益為（M-N），公共資源項目開發者為避免受到政府審查，對政府部門部分官員進行尋租行為，尋租成本為R，政府監督部門監督行為成本為C，政府監督部門對尋租行為稽查成功的概率為p，稽查失敗的概率為1-p；政府監管部門尋租行為稽查成功對政府官員的處罰為αR，對公共資源項目開發者的處罰為β（M-N）；一般情況下，只有當尋租成本R低于額外收益（M-N）時，公共資源開發者才會選擇尋租行為。

公共資源交易中，各博弈主體由于受到尋租和監督行為的影響，會產生不同的效用結果，具體為：當公共資源開發者和部分政府官員進行尋租，且政府監管部門不進行監督時，公共資源開發者、部分政府官員、政府監管部門各非生產性收益為M-N-R、R、（M-N）；當公共資源開發者與部分政府官員進行尋租行為且未被監督部門稽查時，公共資源開發者、部分政府官員、政府監管部門各非生產性收益為1-p（M-N）-R、（1-p）R、1-p（M-N）-C；當公共資源開發者與部門政府官員進行尋租行為，并被監督部門稽查成功時，公共資源開發者、部分政府官員、政府監管部門各非生產性收益為-pβ（M-N）、-p（αR）、pβ（M-N）-C；當公共資源開發者、部分政府官員都不存在尋租行為，并且政府部門不對尋租行為進行監督，三者效用分別為0、0、0；當公共資源開發者、部分政府官員不存在尋租行為，政府部門不進行監督，三者效用分別為0、0、-C。因此，根據模型假設，三方博弈效用結果如表1所示。

（三）多層次委托代理博弈模型分析

為了確定公共資源交易中設租者、尋租者以及監督者的最優效率，分別對以上三者進行均衡分析。

其中，K**為公共資源交易承包者是否參與尋租行為的最優概率，當K>K**時，公共資源交易承包者參與尋租行為所獲得非生產性收益小于0，因此選擇不參與尋租行為，當K

根據以上混合策略博弈分析，獲得該模型的納什均衡為（P*，K**）和（P*，K**）。從公共資源交易承包者進行參與尋租行為的最優概率表達式可以看出，最優概率受到尋租成本為R、尋租收益M-N-R、稽查成功概率p、對政府官員的處罰αR以及稽查成本C五個變量的影響。其中，尋租成本R和尋租收益M-N-R為公共資源承包者控制的外部變量，對這兩類變量控制難度較低。因此，為降低公共資源交易尋租行為發生概率，應從提高稽查成功率、降低稽查成本兩方面進行優化，另外通過加大對政府官員尋租懲罰力度提高尋租行為發生成本，從而降低尋租行為發生概率。

我國公共資源交易監督模式和存在的問題分析

（一）我國公共資源交易監督模式

公共資源作為社會公眾共享資源，與社會每一個體息息相關。目前，我國公共資源交易監督體系主要分為分級別監督體系和分項目監督制度。根據相關數據顯示，我國省級以上公共資源交易市場共有17家，地級市級以上公共資源交易市場超過300家，縣級以上公共資源交易市場超過1200家。公共資源交易市場一般采取“一委兩辦一中心”的交易和監管模式，具體是以公共資源交易委員會為領導，以公共資源交易管理辦公室和監督辦公室作為日常事務管理和監督部門，以公共資源交易中心為交易管理平臺的多維監督管理模式。另外，為了保證公共資源監督制度的有效性，分項目監督制度對政府招標程序、采購程序、準入條件、職責權利進行明確規范，例如《土地出讓收支管理辦法》中明確了各級別政府土地出讓的條件和準入門檻，對落實中央公共資源監管力度起到重要作用。

（二）我國公共資源交易監督機制存在的問題

社會監督力度不足。社會公眾作為公共資源的所有者，應對公共資源交易起到監督作用，目前，我國現有的社會監督機制主要存在以下問題：首先，社會公眾參與性弱，客觀性低。社會公眾對公共資源交易具有批評、建議、申訴、檢舉的權利。然而在現實情況當中不論是政府部門還是參與公共交易的企業承包者都不愿意將交易信息完全公開，加之部分信息具有較強專業性，社會公眾進行有效監督的難度較大。其次，社會公眾面對尋租腐敗等行為往往僅從自身角度出發，甚至容易受到不法分子的蠱惑，采取偏激或極端的態度，使社會公眾監督公共資源交易陷入惡性循環之中。最后，由于公共資源是公共物品，產權不明晰使得在監管過程中“搭便車”現象嚴重，也使得公眾參與監督的積極性低。

媒體缺乏監督導向。社會媒體利用網絡、報紙、電視、廣播等方式對公共資源交易中的尋租行為進行揭露，是監督貪污腐敗行為的重要渠道。近年來，隨著我國反腐力度的不斷加大，社會媒體參與公共資源交易監督的積極性也在逐步提高。然而，社會媒體在報道公共資源交易尋租行為上為了博得公眾眼球，往往帶有一定的主觀色彩，甚至在報道時出現無中生有、故意隱瞞事實真相等問題，對社會公眾進行錯誤引導，從而破壞社會公眾對公共資源交易的判斷力。另外，部分公共資源交易受到政治因素的影響，社會媒體對其監督效力有限。

政府監督機制不健全。政府內部監督公共資源交易是指通過政府各職能部門間相互監督所形成的權力制衡的機制，是確保公共資源交易避免出現尋租行為的基礎措施。目前，政府監督機制不健全主要表現在以下幾點：第一，內部權力制衡機制不健全。在我國，公共資源交易監督采用“一委兩辦一中心”的交易和監管模式，然而在實際運行當中，監督體系內部分工不夠明確，公共資源交易管理辦公室和交易中心平臺業務相互推諉，部分職能部門資源配置不合理，造成資源浪費。第二，多項公共資源交易并未納入交易中心平臺當中，無法實現網上全過程交易和監督。第三，公共資源交易管理辦公室和公共交易管理監督辦公室形成雙重身份，既是公共資源交易的參與者，又是公共資源交易的監督者，缺乏監督動力。第四，法律法制監督不完善。目前，我國公共資源交易監督相關法律是按照交易對象和交易區域自身建立的法律法規，不同地方政府和交易對象形成了公共資源交易管理監督的“多頭管理”，從而增加了監管難度，易造成公共資源尋租行為的發生。另外，公共資源交易監督往往是由公共資源承包者和政府監督部門共同管理，使監督人員和公共資源承包者關系過于密切，為公共資源交易尋租者提供尋租機會。第五，公共資源交易監管松散。公共資源交易監管松散使我國政府在監督公共資源交易中易出現圍標、規避招標等違規操作行為，加之公共資源交易評審專家未建立考核機制，評審專家數量和質量有待提高，部分專家難以勝任該工作。

我國公共資源交易尋租行為優化對策

（一）完善內部權力制衡機制

公共資源交易內部權力制衡是公共資源交易監督的基礎，權力制衡不僅是橫向的外部監督，更關鍵的是政府權利部門的縱向內部監督。因此建立公共資源縱向內部監督，首先應將交易中所涉及的權利進行分解，使每一項權利分化，避免出現權利的過度集中；其次，明確政府各職能部門職責與權利，確保各項權利由各部門單獨執行；最后，完善各職能部門辦事流程，避免因權力的重復使用或職責不清，造成監管真空現象，降低公共資源交易尋租行為發生的可能性。

（二）完善法律監督體系

社會法治體系是公共資源交易行為的指導規范，是確保社會公共資源交易有序進行的重要措施。目前，我國針對公共資源交易監督還未建立一套統一的法律體系。另外，公共資源交易尋租行為隱蔽，往往形成一套完整的尋租利益鏈，違法成本較低。因此，我國應加快建立統一的公共資源交易監督體系，對于公共資源交易不僅是道德作風監督，同時結合刑事、行政、經濟等多種層次對尋租行為進行問責，提高對設租人和尋租人的懲罰力度，提高尋租行為稽查成功概率，保證公共資源交易監督機制有效運行。

（三）建立評審專家動態管理機制

公共資源交易評審專家對公共資源交易是否存在尋租行為密切相關。例如，某市安居住宅的PPP項目，由于尋租者的利益輸送，部分評審專家將不合格的公共資源交易承包商納入評審范圍內，甚至直接造成不合格承包商的中標，嚴重破壞公共資源交易秩序。因此，對于公共資源交易評審專家的選擇不僅是專業資格資歷的選擇，同時也是職業道德素養的選擇。為保證評審專家具有良好的職業素養，應當對評審專家建立評標數據庫，對數據庫中的專家進行定期審核，凡是涉及違規評審的專家都應記錄在案，設立評審專家“黑名單”制度，對評審專家信用進行評級，確保評審專家數據庫實行動態管理。

（四）積極探索信息化監管模式

新型信息化監管模式成為解決公共資源交易尋租行為的另一措施。目前，我國各地方政府正在積極探索新型信息化監督模式，其中安徽、江蘇等地區的公共資源信息共享平臺和“管辦分離”信息公開模式取得較好成效。安徽合肥市依據《公共資源交易管理條例》建立了公共資源交易的信息共享平臺，實現公共資源交易、監督等業務的全程電子化管理；江蘇省率先施行“管辦分離”的信息公開模式，避免“多頭管理”和“集中交易”。

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