利益分析視角下社區教育政策中居民參與研究

摘要：文章主要運用了馬克思主義利益分析的基本原理以及制度變遷理論，對我國社區教育政策及居民參與的內涵進行深刻剖析。提出以利益為導向，促進居民參與的相關對策：豐富社區教育的活動內容;開展社區教育教學模式改革;積極培育學習共同體;打造文明的社區環境;創設居民參與的制度環境。

關鍵詞：社區教育 社區教育政策 居民參與 需求 利益

中圖分類號：G779 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2018）22-0032-04

一、相關政策及社區教育政策內涵

（一）相關政策

歷史的發展總是證明這樣一個事實：實踐引領政策;政策深化實踐。實踐與政策的互動，推動社會不斷向前發展。1986年9月，上海真如中學社會教育委員會的成立標志著我國現代社區教育實踐的萌芽。1993年2月，國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出“建立社區教育組織”。[1]1995年3月，我國教育法規定“健全終身教育體系”。[2]1999年1月，國務院轉批教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，指出“開展社區教育的實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質”。[3]2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，指出“大力開展社區教育”。[4]2000年4月至2001年11月，“教育部先后在全國設立28個社區教育實驗區，社區教育正式成為國家教育計劃工作”[5]，并以官方形式正式實施。2001年《教育部關于在部分地區開展社區教育實驗工作的通知》以官方形式提出“社區教育”[6]定義。2004年《教育部關于推進社區教育工作的若干意見》指出要構建“黨政統籌領導、教育部門主管、有關部門配合、社會積極支持、社區自主活動、群眾廣泛參與的管理體制和運行機制”[7]，把社區教育的管理作為一種教育管理來看待，但是認識到社區教育政策是多元參與的，這是一種進步。2014年教育部等七部門聯合發布《關于推進學習型城市建設的意見》，提出“廣泛開展城鄉社區教育，推動社會治理創新”[8]，在這份文件中，把社區教育作為社區治理的一項重要內容，由“管理”上升為“治理”的認識，是一個飛躍。2016年教育部等九部門發布《關于進一步推進社區教育發展的意見》，指出：“社區教育是我國教育事業的重要組成部分，是社區建設的重要內容”，“推動形成黨委領導、政府統籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區教育協同治理的體制和運行機制。”[9]這是目前我國社區教育發展最全面、也是最權威的文件，強調“市場”的作用。

（二）社區教育政策內涵的再聚焦

筆者認為，“社區教育政策是由政府制定并倡導的、以社區為依托、社會各方力量共同參與的以滿足社區居民多樣化、多層次的教育文化需求，以社區居民終身學習和社區發展為目的的公共服務政策。”[10]其性質是屬于提供終身教育公共產品和服務的公共政策。政策范圍屬于教育與社區治理的交叉領域，社區教育已突破教育本身界限，逐步融入社會治理，是社區建設、社區治理的重要組成部分。

社區教育的政策主體包括各級黨委、各級政府和主管部門及相關部門、各級各類學校及教育機構、企業和社會組織、街道（鄉鎮）和居委會（村委會）、社區居民。其中社區居民也是政策的間接客體，即政策的目標群體。政策的目標是通過社區教育政策全過程（制定、執行、監督、評價），實現居民自身素質的提高以及社區發展，推動學習型社會的建立與社會和諧共治。其政策產品就是要通過相應的法律、政策、制度安排，為社區居民提供個人終身學習與發展、促進社區發展的相關文化教育基礎設施、文化教育服務，即提供給居民的教育產品和服務。“社區教育政策是對社會各種教育資源和條件進行的權威性分配”[11]，“實質是利益的分配”[12]，“利益是人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”[13]。社區教育中的利益性質屬于公共利益，因為面向全體居民，因具有非排他性、非競爭性、非營利性而具有公共性、公益性特征。社區教育中的公共利益包括物質利益（如各種場館類文化基礎設施等）;非物質利益（如衛生環境、治安環境、文化環境、制度環境等）。

居民終身學習需求產生的原因。一方面，現代生產力的發展形成現代大工業社會以及工業社會向信息社會轉型，要求居民增加知識儲備，提高技能以適應社會發展需要;另一方面，全球民主化潮流以及改革開放、市場經濟的建立，提升了居民的民主權利意識。社區教育是滿足居民教育民主訴求的有效形式;且隨著社會的發展，人們產生了個性化發展的教育需求，即居民的需求具有無限性、多樣性、多層次特征以及個性化趨勢。居民的需求只有通過資源和相應的條件來滿足，即通過利益來滿足。這些利益包括各種人、財、物等資源以及文化、政策、制度、機制等無形條件。“利益是政策主體的最深刻的動力，也是主體行動的自發的準則和行為規范。”[14]馬克思說“人們奮斗所爭取的一切，都和他們的利益有關”[15]，恩格斯指出“革命的開始和進行將是為了利益。”[16]社區教育政策要實實在在地提供給居民相應的資源和條件，否則就是形式上的政策。政策必須以滿足居民的公共利益為價值取向。因為社區教育解決的是全體居民的教育需求增長與教育供給不足的矛盾，屬于公共問題;社區教育政策的執行是依靠公共財政、公共權力做基本保障。社區教育政策滿足居民教育需求的能力和程度，是評判政策合理性、有效性的基本標準。

二、社區教育中居民參與的分析

（一）“參與”的內涵再提煉

政治學是關于權力配置的科學。“參與”從政治學的角度看，意味著由“集權”向“分權”“放權”“賦權”的民主體制轉變，意味著由一元決策向多元決策轉變，在多元決策模式下，“共同決策”要求責任分擔、成果共享。

（二）社區教育中居民參與的定義

就是指居民作為政策主體之一，平等地參與到社區教育的有關決策、執行、監督、評價、反饋等活動的過程，同時作為政策的間接客體，即目標群體，為滿足自身終身學習和發展需要而自覺參與社區教育各種活動的過程。

（三）社區教育中居民參與的內涵再豐富

居民作為政策主體，充當決策者、管理者、監督者、評價者角色。作為政策間接客體，充當著教育對象、受教育者、學習者;同時從教育的角度看，居民也是教育的主體之一，充當教育者、被教育者。居民參與的目的是為滿足自身發展和終身學習的需要。滿足需要，這是居民參與的內在動力。按照是否有組織來看，居民參與有個人參與和群體參與兩種形式，如自發組織的各類社區群體，以群體形式參與社區教育各項活動中，尤其是目前興起的大量社區“QQ群”“微信群”“網絡社群”等新的組織形態，在未來的社區教育中將發揮越來越大的主體作用。居民參與是在遵循一定的制度、原則、程序的前提下的參與，因此，居民參與是一個有序的參與過程。居民參與可以用廣度、深度進行衡量。從廣度來說，可以用以下指標進行衡量。一是參與人數占社區總人數的比例，即參與率;二是按照不同年齡、性別、職業等對人群進行劃分形成的不同結構人群的參與情況，即參與的廣泛程度;三是發達地區與不發達地區、城市與農村參與情況，即地區間的廣泛程度。從深度來說，阿恩斯坦“公民參與階梯理論認為，按照公民權利的實現程度，將公民參與分為未參與、象征性參與、真正參與三層”[17]，“參與的最深刻內涵是居民要與其他政策主體建立平等、協商、合作的伙伴關系，共同決策、共同管理”[18]。

（四）居民參與的必要性分析

是社區教育政策的要求。從理論上看，作為公共政策的社區教育的政策目標是通過構建終身學習體系，使居民個人發展、素質提升，推動社區發展。在政策體系中作為重要的主體、也是間接客體（目標群體），因此，居民理應參與到政策全過程，確保政策對居民需求的針對性、回應性、合理性。同時也能提升居民對政策的接受程度、認可程度，即提升政策合法性。從社區教育政策的公共利益價值取向來說，必須滿足居民的公共教育需求，而全面、準確獲得居民需求的途徑就是讓居民充分參與，只有居民自己知道他們真正需要哪些教育資源和條件。另外，從政策原文上看，要求“群眾廣泛參與”。

是滿足居民的民主權利的要求。伴隨著我國計劃經濟體制的瓦解、市場經濟體制的建立與完善，人們的利益意識覺醒。同時隨著民主化管理的全球化，人們的民主意識增強，政治參與意識和政治民主化要求越來越強烈。要求政府建立民主化體制機制，“參與是民主的表現”。今昔對比，變化實在是太快了，我國人民的民主參與意識和民主參與能力有了很大發展，與以往相比，不能同日而語。對于社區教育的對象來看，主要以成人為主，成人有著豐富的社會閱歷，民主參與的意識、能力都很強。同時成人參與有著很強的目的性。居民參與的趨勢是由被動接受向主動參與轉變;由間接參與向直接參與轉變，通過參與，行使自己的表達權、決策權、管理權、監督權、評價權。可見，居民參與是滿足居民政治利益的需要，也是民主化建設的需要。

是實現社區治理的要求。20世紀末、21世紀初，治理理念引入我國，引起我國公共管理的理念更新、管理方式轉變、政府職能改革和角色轉變：由全能型向服務型、平臺型轉變;由直接提供者變為間接提供者;由政府單一主體提供向多元主體共同提供;由直接提供產品和服務向以創設制度環境為重點轉變。治理理念強調：多元主體協商、合作，更好地調動社會資源和發揮各方主體的積極性。以市場機制和制度建設為重點。以利益為驅動力。社區治理的目標就是實現居民素質的普遍提高，達到自治、自我管理。另外，從社區教育的現行政策來看，要求“群眾廣泛參與”、構建“社區教育協同治理的體制和運行機制”[19]。可見，社區教育已經作為社區治理的一項重要內容、方式、途徑。從遵循治理理念、提高治理效果的角度看，居民參與是必要的。

是提升教學效果的要求。從教育學的角度看，把社區教育看作一種教育活動、過程。那么，居民就是教育的對象、主體，只有居民的參與，教育活動才能發生，才能達到教育的目的;同時，社區教育以成人為主，成人學習的特點是：自我導向、問題導向的，帶有功利色彩。成人學習者主體性更強，更希望教育者將他們作為能動的主體看待。而居民參與式學習，更加符合成人居民學習的特點，另外，成人居民有著豐富的社會實踐閱歷，能力更強，作為志愿者、兼職教師，更容易實現“自我管理、自我教育”，達到教育的目的。

（五）居民參與的意義、現狀、原因

楊婷“認為居民參與越積極，其幸福感、獲得感就越強”。[20]從政策上來說，居民參與，更能提高政策的回應性，更能實現政策的合法性，更能實現政策的優化。

我國社區教育在短短30多年的發展中，取得了很大的成績。但就居民參與情況來看，存在著參與率低、參與程度低、被動參與等問題。究其主要原因，首先，整合資源的力度不夠，未能滿足居民的多樣化、多層次、個性化需求。居民的利益未滿足，居民缺乏參與的利益動因，是參與不足的主要原因。“歷史上成人教育發展緩慢不受重視是因為它沒有滿足和脫離了成人的需求。”[21]其次，居民參與的制度環境沒有完全建立起來。雖然政策文件中提出“群眾廣泛參與”，但是如何制度化地有序參與，需要探索。造成一定程度上居民參與“成本過高”，使得居民采取“冷漠”“回避”“不接受”態度，對政策缺乏回應。

三、以利益為導向，促進居民參與

（一）以滿足居民需求為導向，豐富社區教育活動內容

成人學習者的學習目的性強，具有問題導向性，功利色彩濃厚。成人學習者更需要通過社區教育解決與自身有關的生活問題、個性發展、生存技能、人際關系，以及希望提供相關的條件以解決學習上的困難。可見，居民的學習需求更加廣泛。為此，要求社區教育的實施和管理主體，即社區學院要建立課程和活動超市，以切合社區成員學習需求的學習內容吸引、引導居民參與。首先，針對生活問題，要有普法、防疫、健康保健（包括婦幼保健、老年人健康、運動保健、視力健康等）、治安管理、環境衛生、閱讀活動（針對兒童、中小學生、老年人的閱讀活動）、中小學生課后托管等方面的教育宣傳活動、服務項目。其次，針對生存技能的需求，要有各類從業資格證書的考前培訓、計算機普及培訓、家政服務培訓、電器維修培訓、烹飪技術培訓以及與職業學校、企業聯合的各類工種的崗前培訓等。第三，針對人際關系調整，要有以弘揚社會主義價值觀、中華傳統道德為核心的培訓、宣傳活動項目。舉辦各種評選活動：社區好家庭、社區好人、社區優秀志愿者、愛老孝老、好鄰居等各類評選活動。開展形式多樣的文藝宣傳活動（如歌舞表演、詩歌朗誦、書法作品展覽等）、培訓活動（如中華傳統優秀文化講座）。弘揚社會主義價值觀、中華傳統道德，并以此為引導、調整居民的人際關系，提高居民的社區責任意識、主體意識、歸屬感、幸福感，促進和諧社區建設，這是重中之重，可以稱之為“社區教育的魂”。第四，針對教育需求個性化趨勢，要培育和組織各種興趣愛好的業余活動團體。如社區健身操隊伍、各種舞蹈隊、合唱團、樂隊、太極拳隊伍、健步走隊伍、書法協會、閱讀興趣小組、議事沙龍等，通過社區群眾性活動團體的組建與活動開展，提供個性化教育服務，使居民有更多的歸屬感、幸福感、獲得感。通過豐富教育活動內容，使社區教育更貼近群眾，更接地氣，更有切合性，引導居民主動參與。

（二）以促進居民參與為目的，開展社區教育教學模式改革

首先，充分利用居民的興趣、愛好、特長、優勢條件，作為教育活動開展的切入點。興趣、愛好是教育活動開展的最好開端。注意發現、挖掘、分析、匯總居民這方面的需求信息，作為施教的有力抓手。民間自有高人在，居民中有特長者大有人在，可以充分利用這些“特長”居民，吸收其為志愿者、兼職教師、教練，實現居民的“自我教育、自我管理”。居民來自社會各領域，來自學校、來自企業，來自社會培訓機構，居民的身份有干部、黨員、教師、人大代表、政協委員、企業家等，社區教育可以嘗試利用這些便利條件，將社區教育的活動向社會輻射延伸。將社區教育的課堂搬到企業、搬到社會培訓機構、搬到各級各類學校已經成為現實，這是社區教育可持續發展的經驗。通過充分發揮居民的主體性作用，滿足居民的需求，將會極大地激發居民參與的熱情，實現居民參與的跨越式發展變化。

其次，建立社區教育的在線學習平臺。成人學習者個體意識更強，強調自主性，有個性化學習特征。如何更好地滿足居民的個性化需求？隨著互聯網的廣泛應用，“互聯網+教育”飛速發展，那么，“互聯網+社區教育”已經成為現實，成為社區教育發展的趨勢、有效途徑之一。“互聯網+社區教育”將打破社區的時空界限，為居民提供個性化的教育服務，居民自主選擇課程學習，變被動參與為主動選擇，將極大地改變居民參與之現狀，提升社區教育的發展視野。筆者認為：“互聯網+社區教育”更能體現以人為本，更能促進人的全面發展、更能有針對性地滿足人的個性化教育需求，使居民有更多的獲得感和幸福感。展望未來美好愿景，將構建社區之間、學校之間、地區之間，乃至全國互聯互通的社區教育統一平臺，并與國際接軌，將使社區教育能夠提供全面覆蓋和精準化的優質教育服務。

第三，探索體驗式、參與式教學模式。居民作為社區教育活動的對象、主體，同時，成人學習者的主體性更強，因此采用體驗式、參與式教學模式，勢在必行，是教育理論和實踐效果的雙重要求。參與式教學模式更能夠滿足居民的主體性心理需求，能夠更大限度地激發參與的內在動機，并能夠極大地提升學習效果。

第四，構建激發居民參與的學習激勵機制。激勵是教育的普遍規律和有效手段之一，當然適用于社區教育，適用于社區各類居民。為此，在課程教育、活動開展過程中，注重形成科學的評價機制，注重形成有效的激勵機制，如開展優秀學員評選、貢獻最大學員評選、學習優秀小組評選、最佳作品展示，以及最佳歌手、最美舞蹈隊、最佳廚藝、最佳禮儀評選等活動。激勵是激發居民參與的內在動力，有利于形成居民的良好學習氛圍、個性品質和道德風尚。

（三）積極培育學習共同體，促進居民群體參與

首先，要注意挖掘本地區社風習俗。社風習俗是居民共同認同的、協調人際關系的行為準則和心理契約，用當地社風習俗的形式開展共同體建設，居民最容易接受。如成都青羊培風社區的“培風蓋碗茶”，就是用當地的特色文化吸引居民參與。

其次，要注意網絡社群培育。在“互聯網+”背景下，個體依托網絡進行聯系已經超過了現實的面對面聯系。充分利用各種QQ群、微信群組建各種網絡興趣群體，在網絡上，居民更愿意參與，更愿意表達;管理者更容易收集、分析社情民意。充分利用互聯網廣泛覆蓋和精準定位的功能，搭建線上民主議事平臺，促進參與。隨著社區教育在線學習平臺的建立，積極培育在線學習共同體，發揮群體動力，促進居民群體參與。

（四）打造文明的社區環境，發揮環境育人功能

首先，創設社會主義核心價值觀引領的文化環境。本文所指文化環境特指精神層面的。隨著我國計劃經濟體制瓦解、市場經濟體制的建立，利益的一元格局被多元格局取代，出現了利益分化，經濟利益的分化與差距，導致價值觀的分化。作為我國主流價值觀的社會主義核心價值觀，是化解社會矛盾、調整社會利益與關系的準則。一方面政府要通過各種公開媒體進行宣傳，形成弘揚社會主義價值觀的社會氛圍;另一方面，社區要加強宣傳、引導。弘揚社會主義價值觀，這既是社區文明建設的重要內容，也是社區教育的重要任務之一。

其次，創設良好的社區物質環境。適宜的環境是育人的最好土壤，豐富的教育設施、資源和良好的教育條件，是居民參與的空間平臺和前提，是居民參與的無形推動力。物質性的教育資源從哪里來？社區建筑物、各種公共設施、社區衛生、社區各種文化教育活動場所、各級各類學校的體育場館、圖書館、閱覽室、教室等。需要指出的是，這些豐富的教育資源，是培養居民素質的最好資源。同時，全社會要關心社區教育，提高服務意識，對特殊群體要特別關愛，如兒童、殘疾人群體，在圖書館也需要開辟“兒童閱覽區”，充分體現教育的公平性和人文關懷。

（五）以制度建設為著力點，創設居民參與的制度環境

以諾斯為代表的制度變遷理論，對發展我國社區教育有著很強的解釋力和指導力。該理論認為：“政府的職能是搭建制度環境”。[22]對于社區教育政策來看，政府作為供給方提供的是教育公共產品和服務，需求方（消費者）是全體居民，提供的是準公共物品（有別于純公共物品，如法律、國防），作為準公共物品的社區教育產品和服務，完全可以通過多方主體協作共商共建共享。政府不再是公共物品的唯一提供者、提供途徑、提供方式。“在一定程度上，政府是自愿協作的一種形式，是人們選擇的用來實現某些目標的一種途徑;之所以選擇政府，是因為他們認為政府是實現那些目標最有效的途徑。”[23]為此，中央提出要實現國家治理能力和治理體系的現代化，轉變職能。“靈活行動的能力，即介入、撤出、改革或放棄，是國家能力的核心。”[24]多元協同共治，需要民主協商、合作的制度安排。需要強調的是，“現代民主制的健康和穩定不僅依賴于基本制度的正義，而且依賴于民主制下公民的素質”[25]，這說明制度化的民主是實現民主的必要前提;而高素質的居民，才是民主制度的基石。

建立怎樣的居民參與制度？中國的變化實在是太快了，歷史并沒有給我國社區教育提供現成的制度、規范、模式，需要我們逐步探索、完善。首先，組建有居民參與的管理機構。在社區教育管理委員會、社區教育聯席會、理事會，以及居民自治委員會一類的機構中，居民代表要占有一定席位，居民要有一定的決策權、管理權。在政策中加以規定，必要時需要在地方性法規中加以規定。其次，完善制度化參與體系，如議事制度、教學管理與組織制度、監督和評價制度等，要有居民參與。要求政府不但作為政策的主導者、制度設計者，也要成為促進居民參與的扶持者、倡導者，更要成為居民利益的捍衛者。

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責任編輯：于蕾