淺談行政強(qiáng)制執(zhí)行之程序合法

陳燦權(quán)

（510320 廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州）

案例分析：

“無錫市建設(shè)局于2013年4月16日做出《房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決書》，裁決拆遷人支付給計某某房屋拆遷補(bǔ)償款607587元，計某某應(yīng)當(dāng)自裁決書送達(dá)之日起15日內(nèi)辦妥搬遷手續(xù)，騰空該房屋。無錫市建設(shè)局于2014年4月11日做出并送達(dá)《催告書》，催告其履行搬遷義務(wù)。因計某某未履行搬遷義務(wù)，無錫市建設(shè)局向無錫市濱湖區(qū)人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。無錫市濱湖區(qū)人民法院于2014年7月23日做出行政裁定書，裁定對《房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決書》準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，由市政府組織實(shí)施。2014年10月9日，市政府組織實(shí)施了強(qiáng)制拆遷。原告對市政府的強(qiáng)制拆遷行為不服，起訴至無錫市中級人民法院。”本案原告計某某與被告無錫市人民政府就行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的合法性產(chǎn)生了爭議，因此，本案的事實(shí)歸類應(yīng)為行政強(qiáng)制執(zhí)行糾紛，計某某為行政相對人，無錫市人民政府為行政主體。

首先，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》第九條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。”無錫市濱湖區(qū)人民法院依法受理無錫市建設(shè)局的強(qiáng)制執(zhí)行申請后，經(jīng)審查作出裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行，由市政府組織實(shí)施。因此無錫市人民政府組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行具有合法主體資格和權(quán)限。

既然無錫市人民政府具有強(qiáng)制執(zhí)行的主體資格，因此，本案的問題，也是本案審理過程中的爭議焦點(diǎn)：無錫市人民政府在做出具體行政行為時程序是否合法，這也是無錫市中級人民法院審理時所必須要查明的關(guān)鍵所在。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供做出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。”

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條第二款“被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。”

從法律條文的內(nèi)容看，兩個條文都規(guī)定了行政主體對具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的實(shí)體要求和程序要求，實(shí)體要求是必須提供做出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)，程序要求是因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能10日內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。本案被告無錫市人民政府在接到法院的應(yīng)訴通知書和舉證期限告知后，未在10日的法定舉證期限內(nèi)提供做出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)，無錫市人民政府答辯時聲稱，“因?yàn)閮?nèi)部各部門存在新的分工，材料流轉(zhuǎn)及證據(jù)搜集耽誤了時間，故沒有在法定期限內(nèi)提交答辯狀及證據(jù)材料”，這其中，就必須對“不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由”進(jìn)行解釋，來判斷無錫市人民政府的理由是否屬于不可抗力或者客觀上不能控制的情況。那么，什么是不可抗力呢？由于不可抗力在行政法學(xué)中并沒有專門的解釋和規(guī)定，所以在這里借鑒《民法》中不可抗力的解釋來理解，《民法通則》第一百五十三條規(guī)定：本法所稱的“不可抗力”，是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。按照這個理解，對被告無錫市人民政府來講，“因?yàn)閮?nèi)部各部門存在新的分工，材料流轉(zhuǎn)及證據(jù)搜集耽誤了時間，故沒有在法定期限內(nèi)提交答辯狀及證據(jù)材料”顯然不能算作“不可抗力”。由于無錫市人民政府沒有在法定期限內(nèi)提供做出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)，所以被訴具體行政行為應(yīng)視為沒有相應(yīng)的證據(jù)、依據(jù)。因此，無錫市人民政府在做出具體行政行為時程序不合法，沒有按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定依法執(zhí)行，故無錫市中級人民法院判決無錫市人民政府?dāng)≡V。

在行政訴訟中，經(jīng)常發(fā)生與本案類似的情況，行政機(jī)關(guān)往往在實(shí)體合法的情況下，輕視了程序也必須合法合規(guī)的重要性，在西方，程序正當(dāng)原則比實(shí)體合法原則更為重要。這也印證了一句話：權(quán)力越大，則其所受的束縛也應(yīng)更多。在本案中，無錫市人民政府正是由于沒有重視行政強(qiáng)制所必須遵循的合法程序而導(dǎo)致敗訴的后果，無錫市中級人民法院也正是從程序合法這一角度出發(fā)來進(jìn)行判決，而不是礙于人民政府具備拆遷的合法事由及合法依據(jù)。

程序合法也即程序正當(dāng)，是一個行政行為所不可或缺的一個要素，也是一個行政行為賴以生存的基礎(chǔ)，我們認(rèn)為，正當(dāng)程序是約束行政機(jī)關(guān)行政活動及過程的根本原則。無論一個行政決定多么正確，只要程序稍有紕漏，那么該行為就屬有瑕疵的行政行為，等待其結(jié)果的必然是撤銷、改變或重新作出。正當(dāng)程序也是一把給予行政相對人的武器，讓相對人在行政行為做出后不再一直處于被動的地位，這也從反面約束了行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的時候必須嚴(yán)謹(jǐn)，不能肆意妄為。而對于行政執(zhí)行的程序，我國行政執(zhí)行的訴訟案件頗多的緣由就是相對人認(rèn)為行政程序不合法，其中大多數(shù)案件都出現(xiàn) “剝奪了原告依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)”“舉證不合規(guī)定”“做出具體行政行為時沒有履行通知義務(wù)”和“多次執(zhí)行”等問題。程序合法是一個法治社會、法治國家穩(wěn)定所不可或缺的，只有當(dāng)國家機(jī)關(guān)，尤其是執(zhí)行機(jī)關(guān)對自身的行為加以嚴(yán)格控制時，法治的理念才能得以彰顯。

[1]楊海坤,章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究[M].北京大學(xué)出版社,2004.115.