論我國行政許可中的案卷排他原則

李 理

（411105 湘潭大學法學院 湖南 湘潭）

1996年3月17日，《行政處罰法》的出臺初步確立了行政聽證制度，但并沒有案卷排他原則的規定，行政機關在聽證程序之后仍然可以依據未經質證的證據作出行政決定，司法實踐中的聽證程序往往流于形式。2004年《行政許可法》的出臺彌補了這項不足，“行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。”

一、案卷排他原則概述

（一）案卷排他原則的概念

案卷排他原則，根據其適用范圍的不同，可以分為廣義和狹義兩個概念。狹義的案卷排他原則要求行政機關在作出行政決定時必須嚴格遵循規定，以行政案卷的內容為唯一依據。廣義的案卷排他原則在行政程序意義的基礎上擴大了其調整范圍，還從行政訴訟的角度規范法院對行政行為的司法審查。這就意味著案卷排他原則不僅是對行政機關的要求，同時還規范著法院的司法審查行為。

案卷排他原則最初被明確規定在成文法中，是美國1946年制定的《聯邦行政程序法》。正當法律程序則要求行政機關在作出影響相對人權益的行政決定時，必須遵循正當法律程序，其核心內容是相對人有事先得到通知以及進行陳述和申辯的權利，是否具備這兩種權利是區別公正程序與不公正程序的關鍵。

（二）案卷排他原則的內涵

1.行政案卷即為唯一依據

行政機關在作出行政決定的過程中，只能以程序中現有的案卷材料為依據，所有案卷之外未經行政機關與相對人質證的證據材料都不得采用，即不能成為行政決定作出的依據。這就是案卷排他性的體現，以保證相對人在此過程中享有的程序權利，防止行政機關違反法律規定，考慮不相關因素，以案卷之外的材料作出損害相對人正當權益的行政決定。

2.案卷材料的知悉和論證

案卷材料是案卷排他原則的基礎，案卷材料中所記載的內容將會直接影響到行政行為的定性，行政決定是否合理合法，相對人的正當權益是否會受到損害。行政機關作為行政案卷的制作主體，知悉和論證案卷材料更加便利和可能，這也是正當法律程序中相對人享有知情和陳述等權利的具體體現。

二、我國行政許可中的案卷排他原則

《行政許可法》第48條規定：“聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。”。《民政部門實施行政許可辦法》第27條規定：“民政部門應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。對聽證筆錄中沒有認證、記載的事實依據，或者申請人聽證后提交的證據，民政部門可以不予采信。”《農業行政許可聽證程序規定》第15條規定：“農業行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。”上述內容是我國《行政程序法》中關于案卷排他原則的具體規定，這些法律規范的表述都使用的是“聽證筆錄”一詞，而非“案卷”。“案卷”一詞作為法律用語只出現在我國《最高人民法院關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》和《最高人民法院關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定》中。但行政案卷與聽證筆錄不能混為一談，二者是截然不同的。聽證筆錄指的是聽證主持人書面記載整個聽證過程的客觀記錄，而行政案卷在此基礎上還包括相對人的申請材料、立案決定、行政機關的通知以及聽證報告書（或建議書）等內容。并非所有的行政行為都必須舉行聽證程序，有些僅有行政案卷的存在，那么行政決定是否就缺失了依據呢？

三、案卷排他原則的價值所在

（一）正當法律程序的要求

案卷排他原則是正當法律程序在我國行政程序中的具體適用,這就要求聽證主持人作為居中的第三方，組織聽證程序的開展并對聽證過程進行客觀記錄，行政機關再以已經形成的行政案卷為依據作出行政決定，從而使得聽證程序的組織者和決策者相分離。既使得聽證主持人在聽證過程中保持客觀中立，充分聽取相對人的意見；又制約了行政機關的自由裁量權，使其只能以行政案卷為唯一依據，而不受其他案卷之外的因素影響，最終使得相對人的合法權益受到最大程度的保護。

（二）公平、正義的延伸

案卷排他原則是實體公正和程序公正的統一，實體正義要求行政機關嚴格依照法律規定，尊重案件的實體事實，既要合理也要合法；程序正義則體現在行政機關必須充分聽取相對人的意見，保證相對人陳述和申辯的權利，禁止行政機關與任何一方當事人單方接觸，也不得私下調查取證。行政決定以行政案卷為根據才更能體現其正當性，是法律公平、正義價值的自然延伸。

（三）行政公開原則的體現

“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”在實踐中，行政許可的授予與否往往會對公民的生產生活造成重大影響，公民的合法權益能否得到保護就顯得尤為重要。案卷排他原則排除了案卷之外的未經行政機關與相對人質證的證據材料的采用，給予當事人知悉和質證的權利，使得處在弱勢地位的相對人能夠積極地參與到行政決策中來，并以自己的陳述和申辯來保護自己的合法權益，使得行政決策的整個過程更加公開、透明，以加強行政決定的合法性與合理性。

四、案卷排他原則的相關問題

前文中筆者羅列了我國《行政程序法》中關于案卷排他原則的具體規定，主要涉及的是行政許可決定的內容。這些法律規范的表述都相當簡單和抽象，僅指出了案卷排他原則的基本概念，卻沒有對其具體適用作出進一步的規定。現有的法律規范僅規定聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。其中對聽證筆錄如何形成及其應當記載的內容卻只字未提，僅以法律條文的形式確立了案卷排他原則，但這種規定的空缺則使得該原則的實際可操作性很小。聽證筆錄是案卷排他原則的基礎，由于我國行政許可中的相關規定都使用的是“聽證筆錄”一詞，筆者在這里討論時就繼續沿用該說法。聽證筆錄貫穿聽證程序始終，是行政程序客觀內容的書面化表現形式，案卷排他原則要求行政機關在作出行政許可決定時聽取相對人的意見，給予相對人知悉和論證的權利，且以行政機關與相對人已經質證過的證據材料為依據，這些保障相對人合法權益的內容最終都會體現在聽證筆錄上。這些內容是否會記載或是否會以正確的形式記載在聽證筆錄中仍是一個問題。由于法律規定的漏洞，將其全包含在了行政機關的自由裁量范圍之內，相對人的聽證權利失去了存在的價值，以這種形式期望達到監督和限制行政機關行政行為的目的也就無從談起了。同時，這些法律規范僅規定相對人確認無誤后，在聽證筆錄上簽字或蓋章，但實踐中不排除行政機關不完全記錄或不客觀記錄的情形。

在重視“正當法律程序”的美國，其《聯邦行政程序法》第556條第5款規定的案卷排他原則，也只是針對第557條規定的經過聽證的正式程序，而對非正式程序的案卷法律規定上則沒有涉及。但是實際上的正式聽證程序，僅適用于法律明確規定的極其小的范圍內，同時由于其要耗費大量的人力、物力成本，基于公正與效率的考量，大多數的行政決定都是經過非正式程序作出的，且有資料顯示經過非正式程序作出的行政決定在行政裁決案件總量中占據了百分之九十以上。聽證程序只是行政程序中的一種形態，案卷排他原則在其他沒有進行聽證程序的行政行為中也就沒有了適用的空間。因此，擴大案卷排他原則在非正式程序中的適用是十分必要的，但非正式程序相對簡單，必須要求其體現正當程序的基本精神和價值取向，追求公平正義與行政效率的統一，而案卷排他原則恰好能起到保障相對人在行政程序中的參與權和申辯權的作用，使其與正當程序在保護相對人合法權益以及監督行政行為的道路上并駕齊驅。

我國行政許可既然在行政程序領域中引入了案卷排他這一重要原則，就應當進一步細化和完善相關的法律規范，加強案卷排他原則在實踐中的具體適用性，發揮其應有的價值和作用，而不是讓其處于虛置狀態。同時，擴大案卷排他原則在非正式行政程序中的適用范圍，追求法的公正價值和法的效率價值的統一，切實保障相對人的合法權益以及加強對行政機關行政行為的監督。

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