檢察機關作為公益訴訟起訴人身份的研究

鄭 薇

（610207 四川大學法學院 四川 成都）

2013年，新民事訴訟法實施，正式增加民事公益訴訟制度。但當時并沒有對公益訴訟的提出主體作出明確界定，各省市在處理公益訴訟問題時，都是在摸索中前進。檢察院是否具有提起公益訴訟的主體資格也一直是學界討論的熱點，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》確定檢察機關作為公益訴訟原告的適格地位，同時也規定檢察機關擁有和解等與民事訴訟原告一樣的處分權利，進一步使民事公益訴訟的規定具體化，增強其可操作性。2018年3月2日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布關于《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式確定檢察院在公益訴訟中的“公益訴訟起訴人”地位。正式確定了檢察機關在公益訴訟中的主體資格。

一、檢察機關作為“公益訴訟起訴人”的必要性

隨著我國經濟的迅速發展，隨之而來的副作用對我們的日常生活產生了巨大影響。為了發展經濟，不得已的犧牲了環境安全，霧霾、水污染以及沙塵暴等眾多環境問題逐漸突出，人們的日常生活受到了不小的影響。但不能為了經濟發展就任由環境變差，雖然大眾的環保意識不斷增強，政府和各種組織機構也作出不少措施和努力來抑制環境問題。但當公眾利益因為環境污染受到侵害時，如何尋求救濟仍亟待解決。如今，黨和國家正在大力建設環境友好型社會以及法治社會，生態文明的建設離不開法治在環境保護中的作用。檢察機關作為公益訴訟的適格主體既符合法治社會的建設，也能夠促進環境友好型社會的發展，符合社會發展的需要。檢察機關作為我國的法律監督機關，有權利也有義務監督破壞公共利益的行為。公共利益無法做出準確的劃分，只能做出概括性的說明。所以，即使《民事訴訟法》55條規定相關機關和組織有權提起公益訴訟，但面對無人監管或無法確定管理主體的公共利益受損時，如何挽回損失及時止損成為亟待解決的問題。檢察機關作為國家的司法機關，承擔著維護公平正義的職責，同時，它作為國家機關，在公眾利益受到損害卻沒有合適的保護者時，有義務作為公益訴訟的起訴人，讓公民和國家利益得到合理保護。而且檢察機關在負擔訴訟成本、進行訴訟所需的法律專業人員等方面具有優勢，可以節約訴訟成本，利于解決社會矛盾。

二、檢察機關作為“公益訴訟起訴人”的對策

（一）增強相關專業知識

檢察機關作為“公益訴訟起訴人”時，面對的并不是自己熟悉的法律知識。檢察機關可能會出現無法準確了解公眾利益受損的結果，在調查證據時無從下手，無法及時確定加害方等情況。他們對受損的公共利益很可能只是大體了解，并不清楚實際受損情況，無法及時準確地收集有效證據，在必要時還需要大量的走訪，調查有關情況，這樣或許會增加檢察機關的工作負擔。當公眾利益受損，無人提起訴訟時，檢察機關才會作為“起訴人”行使自己國家機關的職權，保護公共利益。如果是被侵害人直接提起訴訟，他們可以選擇最適宜的訴訟請求，與加害方和解或調解時，能夠得到最佳解決方案，及時解決糾紛。檢察機關作為公益訴訟的主體，只具有法律上的專業性，不具備對侵權事由的足夠了解，在訴訟中也許會存在劣勢。由于民事訴訟“誰主張誰舉證”的證據要求，一旦檢察機關由于缺乏相關知識無法取得優勢證據，會承擔不利后果。這樣就無法達到保護公眾利益的目的。

為了避免這種情況出現，檢察機關負責公益訴訟的工作人員應當擴充自己的知識儲備，在不斷提升自身業務水平的同時，學習新技術，了解更多領域的知識。最高檢拍攝的宣傳片《起飛》中，年輕檢察官主動學習無人機航拍技術，目的是為她所負責環境污染的公益訴訟案件準確高效的進行取證。增強業務能力需要各級檢察機關定期對工作人員進行培訓，設立專門的公益訴訟部門，增加專業人才，與環保機構消協等組織定期交流。只有做好前期準備，在面對公益訴訟問題時才能夠臨危不懼，做到有條不紊。只有做好充足準備才能夠完成公眾賦予檢察機關的使命，使公共利益得到有效保護，及時止損。

（二）靈活使用檢察建議，節約司法成本

檢察機關在公益訴訟中的起訴人地位已被確定，但訴訟是解決糾紛的最后一道防線，檢察機關提起公益訴訟應當在“別無選擇”的情況下使用。檢察機關的主要工作是提起公訴以及法律監督，如果承擔太多公益訴訟責任會使得檢察機關的工作重心失衡，一些有權提起公益訴訟的組織機構也可能會消極怠工，將自己的工作交給檢察機關。檢察建議作為檢察機關行使法律監督的手段，也可以靈活運用在公益訴訟中，這樣做也能夠節約訴訟成本，減輕檢察院的工作壓力。當檢察院發現有危害公共利益的情況存在，可以先提出檢察建議，如果加害方有及時改過、制止損害擴大的積極行為，檢察機關就不用提起公益訴訟。這樣做既有利于防止損害的擴大，也有助于節約司法資源。在我國司法實踐中，案多人少的壓力一直存在，而現階段法官、檢察官實行員額制，司法人員的辦案壓力比以往更加繁重，所以能夠以非訴的方式解決問題也是推進法治建設的重要手段，因為這樣可以讓法官和檢察官有精力解決更加復雜、疑難的案件。

（三）轉變心態，改變工作模式

在國家監察委設立之前，檢察機關的工作重心在于對職務犯罪進行偵查起訴（即反貪工作）以及對其他案件的公訴。為了平衡檢察院的工作，也為了更好地懲處職務犯罪，國家監察委由此誕生。沒有了對職務犯罪的偵查權，檢察院除了要做好公訴工作之外，還要及時適應公益訴訟這一新的挑戰。檢察機關的工作人員應當及時轉變心態，不能輕視公益訴訟，也不可以沿用對待職務犯罪的工作方式。檢察機關可能會有原先從事反貪的工作人員進行公益訴訟，這些工作人員心里存在一定的落差是正常現象。但一定不能輕視公益訴訟。其實做好公益訴訟起訴人和進行反貪工作都是為了維護人民群眾的合法權益，保護國有資源不受損失。檢察機關需要形成一套完整的工作體系，各個檢察機關之間也可以交流學習公益訴訟在實踐中的經驗。

三、檢察機關提起公益訴訟的程序構建

（一）敗訴責任承擔

損害公共利益的被告方敗訴后會涉及到賠償問題，這筆資金是上繳國庫還是對受損的公共利益進行補償仍需要在實踐中進行探索，法律以及相關司法解釋沒有規定。筆者認為，能夠確定具體受損對象的，按照受損程度分配賠償金；無法確定具體受損主體的，可以成立基金會，以后可以專門維護相關公共利益，或者是上繳國庫，由國家統一規劃。

（二）案件來源

《民事訴訟法》第55條規定“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”意味著檢察院必須是在工作中主動發現有損害社會公共利益的行為才可以提起公益訴訟。但檢察機關在日常的工作中很難判斷公共利益是否受損或者他無法直接接觸到有關公益訴訟的案件。只憑借人民檢察院在履行職責中發現問題對于保護公共利益是遠遠不夠的。所以公益訴訟可以借鑒刑事案件來源，例如群眾舉報，有關組織機構轉交等多種方式。多方面多角度的減少公共利益的損害。

（三）對檢察機關的監督

檢察機關作為公益訴訟起訴人本就具有身份上的優勢。檢察院熟知法律知識，了解審理流程，可能會在訴訟過程在形成主導地位。作為國家機關，檢察院在訴訟中會給被告方造成一定的壓力，如果檢察院利用自己職能上的優勢對被告進行打壓，那么就背離了公益訴訟的初衷。為了使雙方平等的地位進行訴訟。可以讓上一級的檢察機關對訴訟活動進行監督或者是由本院其他部門進行監督。

檢察機關作為公益訴訟起訴人有利于解決我國面臨的公共利益司法保護乏力問題，在社會急速發展的過程中，涌現出許多損害公共利益的社會問題。之前我國人民更注重私人利益，可隨著法律意識的增強，更加重視公共利益。賦予檢察機關提起公益訴訟的權利，是因為其作為國家機關有實力有資格代表公眾提起訴訟，還可以防止濫訴，節約司法資源。盡管公益訴訟制度仍然存在一些問題，但檢察機關可以在今后的工作實踐中，總結經驗教訓，為今后的立法提供更多的經驗。

[1]易萍.論檢察機關提起民事公益訴訟的法律地位[J]政法學刊,2016,2(33).

[2]最高人民檢察院民事行政檢察廳.檢察機關提起公益訴訟實踐與探索[M].北京:中國檢察出版社,2017.