我國保障性住房閑置問題的法律思考

劉佼佼

（730030 西北民族大學 法學院 甘肅 蘭州）

一、保障性住房的法理基礎(chǔ)

保障性住房具有人權(quán)屬性，是為確保公民住房權(quán)這一基本權(quán)利實現(xiàn)由國家特別為住房困難者提供的生存性保障住房。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會1991年通過的關(guān)于適當住房權(quán)的第4號一般性意見將適當住房權(quán)內(nèi)容概括為7個方面：使用權(quán)的法律保障；提供服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施；價格的可承受性；適合居住；弱勢群體的可獲得性；便利的居住地點；文化適宜性。[1]住房權(quán)是人人都應(yīng)享有的基本人權(quán)，為住房困難者提供生存性住房是國家的基本義務(wù)。我國憲法第14條規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”第33條規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)。”這為公民實現(xiàn)住有所居的夢想提供了憲法保障。

二、我國保障性住房閑置問題現(xiàn)狀

按國家統(tǒng)計局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，從2010年～2016年，全國基本建成的各類保障房達到3888萬套。根據(jù)最新報道，2018年，“上海將新增供應(yīng)各類保障性住房49.3萬套；河南表示將基本建成各類保障性住房34萬套。”保障性住房建設(shè)數(shù)量激增。2011年閑置1.46萬套、2013年5.64萬套、2015年19萬套、2016年超40萬套……近年來，媒體不斷披露全國各地頻發(fā)的保障性住房閑置問題。如果不加以控制，又將會有數(shù)以萬計的保障性住房陷入閑置狀態(tài)，伴隨它的將是大量的土地、資金和人力的巨大浪費，造成不可估量的損失。

三、保障性住房閑置問題的成因分析

我國還沒有專門的法律對保障性住房予以規(guī)制，保障性住房建設(shè)主要靠中央政令下達和地方政府層層目標任務(wù)分解推進。如江西省“國家下達我省2018年度棚戶區(qū)改造開工目標任務(wù)為27.8萬套。”保障性住房任務(wù)下達后，地方政府急于完成數(shù)量任務(wù)，對質(zhì)量和入住情況沒有考核規(guī)定，也沒有規(guī)定閑置責任，大量保障性住房被快速建成后陷入空置境地。如河北省“2008年開始保障房建設(shè)后，前2年僅建成1908套。2011年，這一數(shù)字增加到2.3萬套。2015年末，滄州已建成保障房5.1萬套。”[2]保障性住房不能一建了之，要能夠讓被保障對象住的安心、住的放心、住的舒心。但事實是大量已建成的保障性住房根本無法入住，更別提什么“安居夢”的實現(xiàn)了。關(guān)于保障性住房閑置的原因，多地審計部門披露了具體情況，主要在于缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，如山東3個市5個縣的9個項目由于配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，4023套住房已建成1年以上但無法交付使用；存在質(zhì)量問題，如海南昌江、文昌等8個市縣的1712套保障性住房，存在偷工減料、墻面開裂等質(zhì)量問題。保障性住房政策是為了實現(xiàn)“住有所居”，地方政府執(zhí)行走了樣，造成保障性住房閑置，如貴陽市存在供電、排污、市政道路等配套建設(shè)滯后，導致30855套保障房閑置。由于缺乏法律約束，地方政府在規(guī)劃和建設(shè)保障性住房時“只顧數(shù)量，不問民生”，忽視被保障對象的切身利益。“保障房建設(shè)靠國務(wù)院與住建部的政策和通知來約束規(guī)范。”“應(yīng)加快住房保障立法，通過立法來規(guī)范保障房制度，促進保障房的健康發(fā)展。”[3]

四、保障性住房閑置問題的法律規(guī)制

為了規(guī)范住房保障工作《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》明確地方政府在保障城鎮(zhèn)困難家庭基本權(quán)益，實現(xiàn)住有所居，促進民生改善和社會公平方面的責任。實現(xiàn)保障性住房從規(guī)劃到運營的全程管理法治化，對保障范圍、規(guī)劃選址、基礎(chǔ)設(shè)施、質(zhì)量問題都進行了立法回應(yīng)。湖北省最新出臺《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》，首次對保障性住房在空間區(qū)位選擇方面提出明確要求；明確不同行政主管部門在保障性住房建設(shè)管理中的責任。

保障性住房建多少？在哪建？由誰負責？國家層面和地方省級層面對規(guī)劃問題都有了一定的考量。但對于政令下達硬性數(shù)量指標，供求失衡導致閑置問題，地方政府在規(guī)劃建設(shè)時仍面臨困境。在中央和地方權(quán)力劃分沒有明確法律規(guī)定的情況下，上級下達保障性住房建設(shè)任務(wù)，地方唯上不為實也就不足為奇。即使保障性住房閑置，地方也可以借口嚴格執(zhí)行上級任務(wù)，沒有權(quán)力決定短期內(nèi)建多少。由于職責權(quán)限不明，地方在保障性住房規(guī)劃上就有很大活動空間，不考慮相關(guān)因素，只顧地方利益，盲目決策，無需擔責。眼下對于保障性住房的立法規(guī)定，像地方政府責任、選址配套、建設(shè)用地等并沒有觸及到中央與地方權(quán)力邊界問題。地方仍將面臨現(xiàn)實困境，是中央財政來為地方民生事業(yè)埋單，還是地方自行背負財政負擔？保障性住房這塊香餑餑該由誰享用？社會公平又如何實現(xiàn)？

保障性住房事關(guān)公共利益的實現(xiàn)，公民有權(quán)參與。被保障對象是保障性住房的直接受益者，安心入住保障性住房也是其作為公民的基本權(quán)利。所以在保障性住房全程管理的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)引入被保障對象，發(fā)揮自主意識，關(guān)注自身利益。提倡公眾參與和社會治理，首先要確保信息公開。就保障性住房閑置問題而言，地方保障性住房閑置情況要靠審計部門來披露，公眾甚至無法獲得真實數(shù)據(jù)資料，何談公共治理？

保障性住房立法不僅要關(guān)注被保障對象，也應(yīng)該重點規(guī)制政府權(quán)力運作。大量保障性住房建成后閑置責任在誰？誰有權(quán)監(jiān)督保障性住房是否起到了保障功能？權(quán)力得不到有效的制約和監(jiān)督就容易滋生腐敗，保障性住房大量閑置也是權(quán)力異化產(chǎn)生的巨大浪費。不能借口民生工程而任意妄為，民生工程事關(guān)社會公共利益，有效的法律監(jiān)督機制才能確保政策不走樣，保障民生，順應(yīng)民心。

[1]張曉玲.人權(quán)法學[M].北京:中共中央黨校出版社,2014:175.

[2]楊帆.河北四地市保障房為何閑置[N].中華工商時報,2016-01-08(004).

[3]夏金彪.防范保障房閑置應(yīng)強化政策落實[N].中國經(jīng)濟時報,2015-11-11(006).