對房地產開發項目公共配套設施建設移交的現狀的看法

任崇明 黃 萌

（410015 湖南金州律師事務所 湖南 長沙）

近來拜讀了徐競總編一篇名為《律界八大諸侯齊聚，死磕長沙行政黑手》的微文，文中闡述了徐總編及諸位律界同仁對現行的房地產開發項目需無償向政府相關部門移交社區用房及幼兒園等公共配套設施的現狀的一些看法，歸納起來，諸君均對現行的無償移交政策的合法性提出異議，認為該政策有悖《物權法》等法律法規的相關規定。作為專業從事房地產業務的律師，我想對上述問題發表一些看法。

首先是有關項目配套公共設施的產權歸屬，在這里以小區幼兒園和社區用房來說明，其他不再一一羅列。

小區內的物業用房和幼兒園的所有權到底屬于誰，這是現在房地產界頗有爭議的話題，也是政府推行物業用房和幼兒園無償移交政策所為人詬病的關鍵。我認為，《物權法》已經很明確作出了規定。

《物權法》的第一十七條規定：業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。第七十一條規定：業主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利。業主行使權利不得危及建筑物的安全，不得損害其他業主的合法權益。第七十二條規定：業主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權利，承擔義務；不得以放棄權利不履行義務。業主轉讓建筑物內的住宅、經營性用房，其對共有部分享有的共有和共同管理的權利一并轉讓。

根據以上規定，是否是說，開發商繳納了土地出讓金，取得了土地使用權，并建設了社區用房和幼兒園，上述公共配套設施的產權應屬于開發商呢？針對該問題，通常會出現兩種看法：

看法一：產權歸開發商

應當許可開發商在符合審批規劃的情況下轉讓公共設施產權，因為其付出了土地成本和社區用房教育用房的建設成本，根據現在慣例的“誰投資誰受益”原則，許可其自行處理，是符合相關立法目的的。

看法二：產權歸屬于全體業主

根據《物權法》規定：如果事先對配建設施產權歸屬有約定的按約定辦，沒約定的產權應借鑒小區架空層的產權歸屬，歸全體業主。也就是說，業主在選購房屋時往往是因為該樓盤教育等配套設施齊全才購買的，也就是說，相關配套設施的建設成本已經平攤到房價當中，故如幼兒園等設施的產權應當歸屬于全體業主，而并非開發商或政府部門。

如果產權不屬于接管政府部門，那現行法律政策賦予了這些政府部門哪些職權呢？

各地行政部門也陸續出臺了實施細則，如北京的《北京市學前教育條例》。根據該條例規定：配套的學前教育設施竣工驗收后,應當在3個月內交付區、縣教育行政部門管理,由區、縣教育行政部門與社區管理機構舉辦或者向社會公開招標舉辦學前教育機構,任何組織和個人不得擅自將學前教育設施挪作他用。同時《北京市社區居民委員會辦公用房管理若干規定》也有相關的規定：居委會辦公用房由街道辦事處負責管理，社區居民委員會享有使用權。

以上規定說明，現行接收政府部門享有的是管理權。也就是職權部門應依據法定用途對所接收的公共配套設施進行管理，以達到對資源的整合。

我認為，從上述政策制訂的初衷來說，是為了對重要資源進行合理分配，是具有社會性和合理性的。

由于房地產開發項目的公共配套設施的完整性是很多業主購買房產的重要選擇原因，因此很多業主把這些公共設施看作自己的私有產權，排除其他小區項目的業主進入，導致出現資源的分配不均，一些幼兒園招不滿生源，另一些又供不應求。不但造成了資源浪費，也給周邊群眾帶來了麻煩。在其他公共配套設施方面，如單獨交給開發商管理，容易形成開發商因單方面考慮自身經濟利益，不顧廣大業主的整體利益的局面，然而沒有完善的配套設施設備，將會給業主的生活帶來巨大不得不便。而有些時候，即便有配套設施，然而沒有為開發商或物業公司產生顯著的經濟利益，故有些開發商或物業公司就擅自將其改變使用性質用來營利，嚴重干擾了周轉居民的正常起居，導致很多業主在溝通不暢的情況下采取極端行為，給小區安全和諧帶來重大隱患。如交給業主或業委會管理，也會因業主本身既沒有經濟實力，也缺少管理經營的經驗，其間接后果是造成稀缺資源的極大浪費。基于以上社會現象，如上海市、北京市等各地政府相繼出臺了有關配套公建的強制性指標要求，對于商業與公益兼備的公共配套設施，比如說小區的文化設施，實行政府監管，不能隨便改變其用途。按用途進行科學化、系統化的管理，以期達到資源的合理化利用，緩解社會矛盾。

但在現實的政府監管操作過程中 ，由于立法的滯后和實施細則的籠統，導致出現公共配套設施被接收后的調配政策出現不確定性。這也是徐總編在文中對無償接管政策提出質疑的關鍵。

如何能有效對公共配套設施進行資源管理，我認為可以從以下幾個方面入手：

1.對公共配套設施產權的確定進行立法

根據不同性質的公共配套設施分別立法。對于商業配套產權可以根據”誰投資，誰受益”的原則歸開發商所有或開發商出售后，歸業主所有。對于公共配套設施，比如說小區的教科文衛設施，可以考慮為政府所有，也可考慮為開發商或全體業主共有，明確用途并由政府加強監管。對于用于行政管理的社區用房，應由政府投資建設，產權歸政府所有。按照投資主體、使用主體、管理要求的不同，進行針對性的立法和管理。

2.在購房合同中明確公共配套設施的內容

在合同顯示該項目的公共配套設施的用途、面積、產權歸屬等情況，并要求管理方在管理過程中有義務及時向全體業主進行管理信息披露。

3.明確政府監管職責

進行分層次、分類別的多層管理，要求責任到人，對所接管的公共配套設施進行統籌安排。堅持權利與義務一致原則，在保障各方利益的同時，亦應要求各方履行相應的義務或職責。完善監管制度，合理分配資源。