多維視閾中的農村治理結構研究
——一種文獻研究的進路

□ 蔣永甫，周 磊

（廣西大學，廣西 南寧 530004）

一、宏觀視閾中的國家與社會關系

在農村治理結構研究中，國家與社會關系構成研究的宏觀視閾并構建了農村治理的二元結構，其中最具代表性的是費孝通的“雙軌政治”理論。根據“雙軌政治”理論，傳統的中國鄉村社會是一個皇權及其官僚治理和鄉村鄉紳、宗族治理兩種治理模式并存的二元結構［1］。前者的統治只到縣一級為止，再往下一級由地方鄉紳以及宗族為代表的地方權威負責，國家很少進行干涉。在“雙軌政治”下，牽制皇權的專制統治有兩條途徑：一是傳統皇權的無為主義，另一個就是行政機構范圍上的限制，使得皇權并不直接針對每個家庭。“我們以往的政治一方面在精神上牢籠了政權，另一方面又在行政機構的范圍上加以極嚴重的限制，那是把集權的中央懸空起來，不使它進入人民日常有關的地方公益范圍之中。中央所派遣的官員到知縣為止，不再下去了。自上而下的單軌只到縣衙門就停了，并不到每家人家大門前或大門之內的。”［2］費孝通的“雙軌政治”概念得到了普遍認可并成為學界共識。如王先明指出，傳統中國的治理結構有兩個不同的部分，它的上層是中央政府，并設置了一個自上而下的官制系統；它的底層是地方性的管制單位，由族長、鄉紳或地方名流掌握［3］。關于“雙軌政治”的形成原因，有學者主要從交易成本理論加以闡釋。自秦郡縣制以來，“皇權不下縣”，縣以下一直有自治傳統，其原因在于小農經濟高度分散，政府直接面對農戶會產生過高的交易成本［4］。中國疆域遼闊，國家治理要想到達鄉村，需要付出相當高昂的治理成本，故而需要借助基層社會中的鄉紳、宗族進行輔助治理，從而實現國家對鄉村的行政控制。鄉紳在農村治理中的作用得到了普遍認可。傳統社會中的“鄉紳”有四類：一是辭職退休的官員，回鄉后成為鄉里社會的“顯赫人物”，二是暫居鄉下的官員，三是無功名無官職的鄉里領袖，他們往往是曾做過官或系祖上有人做過官，因“殊榮”而被地方官任命為“鄉約正”，負責講解圣諭和約規，以正地方風俗，第四類是自由紳士。他們大多不受政府限制，處理鄉里事務時亦不像前面三種“鄉紳”一樣直接起作用，而往往對鄉里事務起間接作用［5］。關于基層社會中的鄉紳、宗族等力量如何進行基層治理的問題，杜贊奇（2002）提出了“權力文化網絡”的概念。所謂權力文化網絡是由鄉村、市場、宗教、宗族以及水利控制的等級組織以及庇護人與被庇護人等互相關聯形成的關系網絡，是權力形成與施展的基礎。晚清把自身權威與利益融入了農村社會的文化網絡之中，并任用有道德聲望的人進行治理，因而取得了對鄉村的控制，穩定了鄉村的局面［6］。19世紀以來，中國的傳統統治秩序開始瓦解，皇權雖然高度集中，但對地方的控制開始松弛。到了國民政府期間，對村里的鄉紳、宗族極力壓制，甚至摧毀，再加上對資源的巧取豪奪，導致鄉村有威望的人物躲避公職，而只關心個人利益的人成了治理鄉村的主導者。一方面，中央和地方政府利用鄉紳、宗族輔助官治，另一方面，鄉紳、宗族則以“國家代理人”的身份監控鄉民行為，并時刻向官府報備［7］。傳統中國的鄉村治理二元結構的基礎是國家與社會同構一體，高度粘合。家庭、宗族與國家同構一體是傳統中國政治與社會的基本特征和形式。家國同構的社會秩序與文化權利政治化的政治訴求使得鄉村紳士成為了鄉村利益與國家利益的中間人。一方面與國家官府密切合作，成為國家政權滲透農村的領路人和實施者；另一方面在保護宗族、家庭、自身利益的基礎上有選擇地對待來自國家政權的滲透，成為鄉村的保護人。地方鄉紳、宗族權威的來源有二，一是由國家體制所承認地位所帶來的權威，二是鄉紳或者宗族在地方社會中的影響力，即其權威來自于社會賦予［8］。

在國家與社會的二元治理結構中，黃宗智進一步提出了“第三領域”的概念來表達國家與社會之間存在的特殊領域。“第三領域”處于“公、私兩域”之間，是一個國家與社會都參與其間的區域［9］。在“第三領域中”，政府官員、鄉村精英或鄉紳開始了高度合作，村莊社會團體與國家政權之間實現了相互交流與溝通，國家權力和鄉村精英或鄉紳的權威實現了合作基礎上的共同治理。在此基礎上，二元治理結構日益受到質疑。姜曉萍等（2017）認為“國家—社會”二元結構中的“官治紳理”的分析邏輯雖然能夠通過對治理主體進行解構來闡明傳統鄉村治理的權力邏輯與組織行為，但它卻忽略了“民意”在鄉村治理中的作用，因而中國傳統鄉村“治理場域”中的“權力—權利”內在邏輯無法得到體現。作者據此提出國家—民眾—士紳的三元治理結構，并突破傳統鄉村治理中靜態治理主體結構的限制，從動態機制視角研究鄉村治理［10］。近代鄉村治理法權結構變革主要受國家治權、鄉村權威與鄉民主體三者之間相互關系的影響。鄉村社會是法權結構變革與法制轉型的基本場域，國家治權是其主導因素，鄉村權威是其重要基礎，而鄉民則是重要力量。

1949年后，形成了國家統合社會的治理模式，即全能主義治理模式。在全能主義治理模式下，國家政權、政黨與社會幾乎已經融合為一，除政治領域以外，經濟、文化等多領域均無獨立空間［11］。農村治理從過去的“雙軌政治”回到“單軌政治”，并經由農村土地改革與農業集體化運動建立起了人民公社的治理體制。農村改革以來，隨著土地經營體制的變革，這種高度政經合一的人民公社體制逐步瓦解，“鄉政村治”成為鄉村治理結構的基本形態。隨著農業市場化發展，農村各種農民經濟組織、宗族組織、宗教組織和社會服務組織紛紛涌現，資本下鄉導致外部市場組織也成為農業產業化經營的主體。農村內生組織和外部組織的出現并參與到農村治理實踐中來，不斷地改變國家試圖全力控制農村社會的“單軌政治”邏輯。農村稅費改革后，國家積極地調整了與農村社會的關系，從以往單向從農村汲取資源改為向農村注入資源，開展新農村建設以及提出“鄉村振興戰略”，重構國家與農村社會的二元互動結構。工業反哺農業、城市支持農村構成新的國家與農村社會二元互動的主要內容。

總之，在國家與社會關系的宏觀視閾下，中國農村治理結構經歷了由“雙軌政治”到單軌政治再到“新雙軌政治”的演變。在新雙軌政治下，學者們強調應當堅持國家以社會為基礎的價值理念，并積極利用社會力量，引導社會關系，規范社會組織［12］。白立強等（2013）認為構建“國家—社會”二元結構的互動關系應關注政治國家與市民社會的指導思想問題：不能忽視馬克思主義的政治語境，應重點探討市民社會與中國特色社會主義結合的現實可能性和發展前景，以及政治國家與市民社會互動關系建構的模式問題和現實路徑問題［13］。彭澎（2017）提出，建立“國家治權規范限制—鄉村權威有序運行—鄉民主體理性自治”的鄉村治理法權結構與法治體制既是歷史發展必然，也滿足當下鄉村治理的實際制度需要和治理情況［14］。

二、中觀視閾中的“鄉政村治”

“鄉政村治”是農村治理研究的中觀結構，也是國家與社會關系在農村場域的具體表達。“鄉政村治”治理結構是指國家依法設在鄉鎮一級的農村基層政權，鄉鎮政權行使國家的行政管理職能，村民委員會作為基層自治組織行使農村事務的自治權，鄉政與村治屬于指導與被指導的關系。“鄉政”是以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性；“村治”則以村規民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和民主性［15］。張志英（2003）指出國家權力回歸和“鄉政村治”結構的多樣性和長期性是未來“鄉政村治”的發展趨勢［16］。但是，基層管理體制中鄉鎮政權和村委會兩個處于不同層面且相對獨立的權力之間，會產生糾紛與摩擦。金太軍認為，產生摩擦的主要責任在于鄉鎮政府，高度組織化的鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕是摩擦產生的主要原因［17］。吳家慶等（2015）認為“鄉政村治”中存在的行政化、公共產品有效供給不足、鄉村精英流失等問題；應推動“鄉政村治”轉變為以政府主導的多元主體共治，同時促進政府和農民的現代轉型，從而達到農村“善治”［18］。

但也有學者指出，“鄉政村治”結構已經無法繼續適應目前農村治理的要求面臨改革的需要。吳理財提出將“鄉政村治”轉變為“鄉鎮自治”的改革思路。在轉變過程中，國家政權逐漸退出甚至完全退出鄉村，鄉鎮自治權逐漸擴大或實現完全自治［19］。于建嶸（2002）主張撤消鄉鎮政府，建立自治組織；健全和強化縣級政府職能部門；充實和加強村級自治組織；大力發展農村經濟中介組織；開放農會等農民利益代表組織［20］。陳思認為，地方自治作為一種社會制度和管理方式被各國廣泛采用；農村社區自治體規模的不斷擴大是一個世界性的趨勢；在這樣的趨勢背景下，實現鄉鎮自治將成為中國社會主義民主政治建設新的生長點［21］。沈延生（2003）提出了“鄉治村政”的主張。“鄉治”即“鄉鎮自治”，它以“大農村社區”服務為主，其公共管理職能轉移至鄉鎮派出的機構，并由上級政府統一決定其財政及人事制度，以防止“社區惡勢力”操控“鄉治”；“村政”指鄉鎮可以根據具體需要聘任村干部，其報酬由鄉鎮支付，以此“合法化”村官來實現村事務的管理［22］。章再彬等（2005）認為實行“鄉鎮自治”能夠解決鄉村社會中“鄉政村治”結構所產生的許多問題；但其構建過程不可能一蹴而就；可以先設立鄉公所作為過渡，然后有計劃的減少鄉鎮行政的國家性，逐步引進民間力量，進而實現真正意義上的“鄉鎮自治”［23］。還有學者把農村治理結構延伸到縣一級，提出了“縣政鄉派村治”的改革思路，即把鄉鎮政府作為縣級政府的派出機構，縣級政權則保持現狀。徐勇（2002）認為縣應該具有更多的治理自主性，鄉只是縣政府的派出機構，專事政務和指導村民自治，村民委員會主要從事村民自治工作，由此使其治理合理化；同時指出鄉鎮政府必須注重權、責、能的一致性，精簡機構，以便更好地行使事權［24］。賀雪峰（2004）認為設計縣鄉村之間的體制改革，應遵循五項原則：差別性、依附性、適應性、整體性和消極行政；傳統農業型地區縣鄉村體制整體設計應遵循推行村治、實行鄉派、建立縣政、改造縣政的進路，由此構建出一個整體的“縣政鄉派村治”的縣鄉村行政體制框架［25］。有限的小農供養能力無法支撐一個高成本的鄉鎮政權，“鄉派式”因而只能是一種過渡式的治理制度。代金銘（2009）主張建立“強縣政、精鄉鎮、村合作”的治理結構：“強縣政”指強化縣的治理及社會整合能力；“精鄉鎮”指精簡鄉鎮機構建立基層服務型政府；“村合作”指增強村之間的組織和經濟發展［26］。崔永軍等（2006）認為應以“為農民提供公共服務”為目前的鄉村治理結構的設計原則，促進鄉鎮政府職能轉變，建立起公共服務型政府［27］。

三、微觀視閾中的村莊治理結構重構

針對具體的村莊場域，農村治理微觀結構研究關注村級組織如何實現鄉村的有效治理。當前農村治理存在以下困境：一是社會主體自主權利擴大，對政府依賴性降低；二是社會結構分化加快；三是新社會群體和組織大量涌現；四是身份體系弱化，流動速度加快；五是中介組織涌現。這些困境導致了鄉村基層組織成了與農民關系松散的“懸浮型政權”，“政權懸浮”將導致村莊內部混亂與主體缺位，進而引發“治理型危機”。為此，必須實現村域層面的“多方參與、多元治理主體‘合作共治’”的治理機制，重構鄉村治理結構［28］。王春光（2015）認為鄉村治理能力的提升有賴于外部力量的援助和幫助。國家應該利用政策、財政工具鼓勵外部的社會組織進入鄉村，同時培育村民合作組織的能力，從而激發他們參與村莊治理的動力。同時國家、社會組織、村民三者在制度上要建構成合作互補的關系，才能保證鄉村的有效治理［29］。

實現農村治理的多元主體治理結構成為普遍共識。目前鄉村治理的根源性危機表現在國家縱向治理鄉村的能力不足，村兩委的橫向治理能力欠缺以及優秀傳統文化在鄉村中的紐帶、橋梁作用日漸式微，呈現斷裂危機。黃鑫（2016）提出在村兩委與村民之間建立一種新型的社會組織，實現由單一的“村兩委→村民”二元主體轉變為“村兩委←→新型社會組織←→村民”多元主體。這種組織可以處理大量村莊事務，同時有效的緩解村民與村兩委、村民與政府之間的行政對立［30］。由于中國農村的鄉土社會性質即社會主體的非流動性、社會空間的地方性以及社會關系的熟悉性在總體上沒有改變，鄉賢治理的回歸，不但可以強化鄉村治理的內生基礎，且能夠改變鄉鎮政府與“村兩委”的二元格局，形成多元主體治理合力［31］。還有部分學者主張從農民組織化角度重構村級治理結構。董筱丹等（2015）認為鄉村治理中須提高農民的組織化程度，構建起合作化單元，以擺脫經濟領域的“精英俘獲”和治理領域的“囚徒困境”等治理困境［32］。楊嶸均（2014）分析了自利型動力源驅動的農民自組織化對鄉村治理結構的影響。認為農民自組織動力源由政府倡導型轉為自利型的轉變，提升了農民在鄉村治理結構中的地位，改變了鄉村治理結構中各方的力量對比和權力運行向度，進而改變了農民參與鄉村治理的方式［33］。另一部分學者則認為目前的村莊治理的“行政化”現象的原因在于政府向鄉村提供越來越多的公共服務的同時，與村民之間的利益糾紛也越來越多，因而越來越倚重“村兩委”來解決問題。政府從多方面對村兩委進行管控，從而降低了村莊的自治程度。王春光（2015）認為未來要解決“行政化”難題，必須改進村治結構，建立村委會、村黨組織與村民代表組織三者相互合作又互相監督的關系；鄉村社會在運用自治規則、經驗和文化上應有自己的空間和機會［34］。鄭永君等（2015）認為鄉村在從傳統的“差序格局—倫理本位”轉向“圈層格局—核心家庭本位”的過程中，鄉村社會結構也由傳統的文化網絡格局轉型為利益網絡格局，鄉村治理結構表現出治理主體多元化以及組織基礎利益網絡化［35］。李祖佩（2013）認為鄉村治理結構和秩序是圍繞利益而形成的。在稅費改革后，基于稅費收取而形成的權利義務雙向制衡關系被打破，而能夠促進村干部與村民良性互動關系的中間載體還沒形成，干群之間的權利義務由雙向制衡轉變為雙向失調，形成了以利益博弈和分配為核心的“分利秩序”［36］。梁信志提出了“村政組治”，它是指村組性質不同的兩種組織通過一定的制度機制共同把村組公共事務管理好，即根據村組治理的目標，通過村級的公共管理和公共服務性職責與組級自治性職責的有機結合，實現村組治理的協同性、公共性和治理目標實效性的一種社區合作管理機制［37］。針對城鄉一體化進程中的農村治理，廖沖緒等（2015）強調治理結構融合化，改革以集體產權為基礎的鄉村治理，實現從村民自治向社區自治和居民自治轉變，構建起容納和整合社區全體居民利益的社區組織結構和運行機制［38］。喬耀章等（2016）認為城鄉治理關系的發展趨勢是逐步由兩者之間的對立分治，逐步走向協同治理和未來的“相互治理”［39］。尹希果等（2010）進一步提出了統籌城鄉綜合配套改革背景下的縣鄉村治理結構改革模式應是：強縣—簡鄉—聯村。即提升政府統籌城鄉的能力，進而實現“以城帶縣——以縣促鄉（鎮）——以鄉（鎮）領農（三農）”的城鄉三位一體發展格局［40］。肖勇等認為構建村莊多元自治應通過建立治理權力的合法性及協調機制，還原村級權力，將現有的“一元半制”轉變為真正的“二元制”，并提供可供“正統”權力與村莊自治權相互博弈的平臺，同時建立起多元主體的培育和協調機制［41］。村級權力回歸，村民組織和村民代表即可脫離行政權力成為單獨主體而實現自治，鄉鎮政府不再是唯一的治理主體，鄉村精英也有了進一步參與治理的空間［42］。鄉村精英應以何種形式參與鄉村治理？姚莉等認為目前的鄉村再也無法回歸以往的“一元精英治理”，多元競合的精英治理應該成為未來的發展趨勢；它有效整合了各類精英的優點和資源，不但能夠彌補“一元”精英在村務治理上的缺位，提高治理過程中決策的民主性與科學性，還能夠有效推動基層民主和村民自治的進一步發展［43］。實現鄉村多元主體自治的關鍵在于能否建立起有正式制度或程序保障的平臺，來整合各類鄉村治理主體的功能差異，使主體之間的各種沖突得以有效協調。在鄉村治理中，沒有任何一個治理主體有足夠的治理資源和能力去單獨處理及解決公共事務和公共問題，因而需要優化政府組織與農民自治組織和其他組織間的合作博弈機制，從而消解多元主體之間的張力，形成鄉村治理合力，實現善治［44］。曹立前等提出了在新型農村社區治理模式下實現多元主體共治，一方面需要建立多樣的參與機制，培育各式社會組織，提高農村社區的公共服務能力；另一方面，完善市場機制，引導市場主體參與農村社區治理，提高治理效率［45］。殷民娥則從政策、制度、環境等方面提出構建一個多元主體動態合作的穩定系統。承認各主體間的不同差異，按照各自的優勢發揮其功能，承擔其責任，主體之間不但有分工，而且有合作，并能根據形式的變動不斷進行優化，從而構建起多元協同的自治模式［46］。總之，發展鄉村社會的多元自治，國家權力應進一步退出鄉村，同時不斷創造機會，利用多種體制機制提供社會組織參與治理的路徑。農村治理結構的走向是促進基層治理體系和治理能力現代化，即形成“強政府—強社會”和諧共生模式。“強政府”強調增強政府在發展經濟、社會管理和公共服務中的治理能力；“強社會”是指在鄉村社會中有發育成熟的社會組織和自治力量［47］。

四、研究發現與展望

現有的文獻主要從宏觀、中觀和微觀三個層面深入探討了農村治理結構。研究發現，在有關農村治理結構研究中，存在宏觀、中觀和微觀三維視閾。不同的研究視閾產生不同的問題意識并形成不同的研究旨趣。宏觀視閾從國家與農村社會的關系俯視農村治理結構，提供了農村治理的國家視角，國家如何治理農村社會構成其基本的問題意識，其關注的焦點是國家與農村社會的關系互動。中觀視閾聚焦于“鄉政村治”治理結構，主要探討“鄉政”與“村治”之間的矛盾沖突。微觀視閾則以村莊治理為研究場域，關注村民自治結構如何容納村莊多元主體，實現善治。三維視閾豐富了農村治理結構的研究視界，并產生了大量的學術成果。

治理主體多元化是未來農村治理的發展趨勢。如何構建多元主體合作共治的治理結構將成為下一步研究的方向。在多元治理主體共存條件下，如何從國家、地方政府和村莊三個層面構建農村治理結構將成為一個新的論域。同時，必須關注多元主體的異質性問題。不同的治理主體在屬性、資源稟賦和行為取向上存在諸多差異性，這是農村治理結構研究需要關切的問題，也將成為新的學術增長點。最后，在多元主體共治的條件下，如何通過體制改革和機制創新，容納多元主體，為多元主體提供合作的框架和平臺，仍然是一個比較薄弱的環節，須待進一步研究。