中越跨境勞務合作的實踐與探索
——以廣西防城港市、崇左市為例

□ 初 陽，陳 雷，秦永芳

（1.初 陽，中國國際工程咨詢公司，北京 100048；2.陳 雷，廣西防城港市人民政府，防城港 538001；3.秦永芳，廣西防城港市貿促會，防城港 538001）

中國和越南兩國邊境地區文化相似、風俗相近、交通相連，邊民來往頻繁。由于經濟發展階段和資源稟賦不同，越南勞動力供給充足，人工成本不到我國的一半。在“周邊是首要”外交理念和中央加快沿邊開發開放步伐的大背景下，廣西沿邊地區“堅持打開國門搞建設”，探索開展中越跨境勞務合作，創新和加強越南邊民入境務工管理，對“非法就業”疏堵結合，充分利用越南“勞動力紅利”發展邊境產業，有力地促進了睦鄰安鄰富鄰和興邊富民。

一、跨境勞務合作的若干國際實踐

世界上任何國家的勞動力市場都不可能完全放開，任由外國勞動力涌入；任何國家想要重點引進的都是高端人才，對于低端勞動力的流入都是有限制的，但是在邊境地區情況則有所不同。美國和墨西哥邊境的客戶工業區就是有力的例證。從20世紀70年代開始，美國在邊境地區陸續設立了若干客戶工業區，支持企業投資建廠，利用墨西哥廉價勞動力，既降低生產成本，又緩解非法移民潮的壓力。墨西哥邊境城市居民可以申請一種10年有效的特殊赴美簽證，簽證持有者可在3天內往返美國境內30英里的范圍［1］。美國政府特別是美國南方與墨西哥接壤的州政府認為客戶工業區不僅促進了墨西哥北方的經濟發展，而且也為美國南方的貿易和經濟發展作出了貢獻，促進了邊境安全和穩定。

日本近年來人口老齡化、少子化趨勢愈發嚴峻，人口已連續7年減少。勞動力的嚴重短缺已經影響到社會正常運轉，目前除了引進外國勞動力別無他法。2018年6月，日本政府發布《經濟財政運營及改革的基本方針》，計劃在2025年前增加50萬以上的外國勞動者進入日本。日本首相安倍晉三表示：“這項方針和移民政策本質上是不同的，只是在眼下不得不盡快創建新的‘在留資格’，以接受有一定專業技能，能夠即刻進入工作崗位的外國人才。”［2］此次增加在留資格的是農業、介護、建設、住宿、造船等5個勞動力嚴重缺乏的行業。日本實施的技能實習簽證，不是工作簽證，是技術學員的身份。持“技能實習”簽證進入的外國人，在5年簽證期滿后如果日語和專業技能達到行業的規定和要求，可以再次續簽5年簽證，甚至可能被日本公司雇用，成為正式員工。

歐盟所有成員國2014年就已經基本實現勞動力市場的相互開放［3］。“歐盟公民可以在其他歐盟國家找工作，不需要另外申請工作許可；在當地國家合法居住；享受與當地公民同等待遇的工作條件、社會福利以及稅務優惠等；特定的醫療和社會保障福利也可跟隨歐盟公民在各成員國之間互相調動；受雇員工的家屬同樣可以隨之一起自由遷徙。歐盟公民享有在歐盟成員國的領土內自由遷移和居住的權利，無需任何護照蓋章。其家庭成員，即使他們是非歐盟公民，也享有同樣的居住權。”［4］歐盟勞動力市場的一體化和自由流動，優化了勞動力資源配置，降低失業率，增強企業競爭力，促進了經濟的持續發展。

韓國引進外國勞動力的政策經歷過三次重大調整。“1994年，韓國實施‘產業研修生制’，規定外籍勞務人員引進限于勞動力缺乏的制造業、建筑業、近海漁業、農業、近海商船等3D工種。”［5］2642004年8月，韓國正式實施雇傭許可制，對“外籍勞工的選派程序、派遣和接收、最低工資標準、保證保險和事后管理都做了明確規定”［5］265。但是，雇傭許可制引進外籍勞工手續繁瑣，辦理時間長，收費較高。目前，韓國引進外國勞動力政策又進行重大調整，開始積極接受外國移民，制定了2018—2022年“外國人政策基本計劃”，放寬外國留學生就業限制，放寬入籍限制，設立外國人社會融合基金，試圖通過移民經濟，為韓國經濟增長注入新的活力。韓國政府實施評分移民制度，并引入就業簽證評分制度，“根據評分情況決定是否給予外國人長期居留資格，或永久居住權。政府通過引入就業簽證評分制度，構建起“就業—居住—永居”的梯次簽證體系，以引導外國人定居韓國，并積極吸引優秀人才。”［6］

二、中越開展跨境勞務合作的現實意義

中越開展跨境勞務合作是兩國互利共贏、優勢互補的務實舉措，對于擴大中越經貿合作、推進沿邊地區開發開放、維護邊境地區和諧穩定等都具有十分重要的意義。

（一）鞏固和發展中越兩國睦鄰友好關系的需要

“國之交在于民相親，民相親在于心相通”。中越兩國交往中人民之間的相互理解與溝通十分重要。跨境勞務合作作為民間交往的重要方式，與普通民眾的切身利益密切相關，是增加信任、消除對方疑慮的重要途徑。中越兩國工人同吃同住同勞動，相互幫助、相互配合，必然會加深相互理解，增進情感交流，促進民心相通。通過跨境勞務合作，兩國邊境市縣實現了高頻率的常態化、機制化人員往來，厚植民間情感資本。并且，勞務領域的合作會逐步外溢，進一步促進貿易、投資、旅游等領域的合作，不斷增強中越兩國政治互信。

（二）有效管控“三非”，確保邊境和諧穩定的需要

廣西邊境地區“三非”（非法入境、非法居留、非法就業）越南人問題居全國之首，且有愈演愈烈之勢。據統計，2013—2016年廣西“三非”越南人以每年約20%的速度遞增［7］，2017年查獲遣返“三非”越南人1.7萬多人［8］。粗略估算，在我國非法就業的越南勞工總數超過10萬人，給社會治安和邊境線管控造成很大壓力。廣西公安邊防部門每年消耗大量的警力、時間和經費用來查獲遣返“三非”越南人，但是由于中越陸地邊界線上沒有天然屏障，越南人只需步行幾分鐘就可以進入中國，經常是剛遣返一批又有另一批非法入境，公安邊防部門疲于應付，徒勞無功。同時，“打黑工”的越南邊民不敢合法地維護自身權益，受到不公正或非法待遇后，傾向于采取極端或非法手段對抗，容易引發國際糾紛。如何將“非法就業”的壓力轉變為“勞動力紅利”，將這種無序狀態轉變為有序管理，是擺在沿邊地區政府面前一個重要而緊迫的現實問題。

（三）緩解和降低企業用工壓力和成本，加快沿邊產業發展的需要

隨著我國人口紅利迅速衰減和勞動力成本持續攀升，廣西沿邊地區“招工難”“用工貴”問題日益突出，已成為當地招商引資和經濟發展的瓶頸。而越南現有人口約9000萬，就業人口約5500萬［9］，勞動力過剩，就業競爭非常激烈。2017年越南工人月均收入約相當于人民幣1500元，同期我國農民工月均收入3485元［10］，廣西區內農民工月均收入3237元［11］。據調查，在廣西崇左市、防城港市，越南普工的月工資為2200—2400元（人民幣，下同），由于不能參加我國社會保險，所以雇傭越南工人沒有“五險一金”支出，僅繳納少量商業保險費。根據調查數據測算，“一個雇傭100個越南工人的企業每年可以節約綜合人工成本130萬—150萬元，這對勞動密集型生產企業有非常大的吸引力”［12］。而且，越南工人普遍吃苦耐勞，對苦累臟活從不挑剔，受到用工單位的普遍歡迎。當前，我國東部地區勞動密集型產業進行國際梯度轉移的趨勢越來越明顯，與其讓這些產業轉移到我國周邊的東南亞國家，還不如利用鄰國的廉價勞動力把它們留在我國沿邊地區。這不僅可規避境外建廠的多重風險，而且能源、交通等基礎設施和上下游產業配套也比東南亞國家更為完善，還可以把產值、稅收、財富留在我國沿邊地區，加快邊民致富奔小康。越南對推進中越跨境勞務合作也非常積極。一方面，越南邊民非常愿意來中國務工，因為這樣可以顯著提高自身收入和家庭生活水平，又能獲取生產經驗、知識技能等，提升其以后在國內的就業競爭力；另一方面，越南政府多次表達開展勞務合作的意愿，因為勞務輸出不僅緩解了就業壓力，而且為越南賺回稀缺的外匯，彌補中越貿易逆差，還為越南培養熟練產業工人、企業管理等各類人才，助力其本國工業發展。

三、中越跨境勞務合作的創新實踐

廣西防城港市、崇左市等沿邊市縣，按照“先納入、后管理、再完善”的原則，在指定區域、選擇符合條件的用工單位，在入境合法、停留合法、管理規范的前提下，一定規模地使用越南勞工，密切廣西與越南邊境四省的經貿合作關系，吸引我國東部地區產業轉移。廣西中越跨境勞務合作的主要做法和取得的成效可以概括為以下幾個方面。

（一）采取“四證一登記”辦法，規范引進越南邊民入境務工

“四證”是指無違法犯罪記錄的越南邊民需持《越南社會主義共和國邊境地區出入境通行證》（俗稱《邊民證》）等合法有效證件到廣西市級人力資源社會保障部門辦理《境外邊民入境務工證》，取得合法務工資格；到廣西公安出入境管理部門辦理有效期為6個月的《廣西邊境地區外國人臨時居留證》，獲得合法居留、停留許可，可以多次往返，到期可續期2次，每次3個月。邊境地區符合條件的用工單位要向廣西市級人力資源社會保障部門申請《聘用境外邊民用工證》，勞務中介機構申請《境外邊民勞務服務經營證》，獲得批準后方可聘用越南邊民，并需與越南邊民簽訂正規勞動合同，確保其勞動權益。“一登記”是指越南邊民合法入境后，用工單位或勞務中介機構要在24小時內到居住地派出所辦理臨時住宿登記，負責越南入境務工人員的工作、生活、安全等各方面的管理。停留期滿、與用工單位解除勞務協議、越南工人離開居住地，以及發生其他異常情況的，應在48小時以內向公安邊防部門或居住地派出所報告。

（二）通過“兩險一中心”，為越南邊民入境務工提供服務和保障

“兩險”是指為保障越南工人權益，降低風險，用工單位必須為越南工人每人購買一份意外傷害和工傷商業保險。目前保額是17.5萬元，保費分一年期170元，半年期102元，或按月繳納26元。“一中心”是指境外邊民務工管理服務中心，它由公安、人力資源社會保障、檢驗檢疫等部門以及翻譯、律師、保險公司、勞務公司、勞務信息平臺等聯合進駐，統籌協調公安、邊防、檢驗檢疫和外事等部門，核發各類必要證件，辦理意外傷害和工傷商業保險，提供政策咨詢、勞動力供需銜接、糾紛調解等多種服務。目前，廣西崇左市已經在市本級和邊境縣（市、區）設立了4個境外邊民務工管理服務中心；廣西防城港市已經設立了市本級和東興市2個“一站式”跨境勞務管理服務中心。

（三）建立“五個一”境外邊民入境務工管理信息系統

該系統按照“一個系統、一套材料、一次申請、一并辦結、多證合一”的原則，實現了申請、體檢、審核、簽證一體化，最后僅需辦理《外國人停留證》一個證件，其他都在系統中完成。每天可滿足1000人辦理務工停留手續。同時，系統對人員信息進行檢索、分類、整理，并實現人社、公安、檢驗檢疫、武警邊防資源信息共享。

（四）搭建中越跨境勞務合作“點對點”溝通協商機制

廣西利用自治區黨委書記與越南北方四省黨委書記新春會晤、廣西與越南北方四省聯合工作委員會兩個機制，大力推進中越跨境勞務合作。2016年，廣西自治區黨委書記與越南邊境四省黨委書記舉行會談，達成共同推動跨境勞務合作的共識。2017年，廣西崇左、防城港、百色3個邊境市分別與越南廣寧、諒山、高平、河江邊境4省的勞動榮軍與社會廳簽署了《關于開展中越跨境勞務合作的協議》，中越跨境勞務合作機制正式建立。目前，雙方已經建立了省市縣三級政府、勞務主管部門和外事部門的常態化聯絡機制，制定了相關管理辦法，加強了管理部門的溝通與交流的便捷性，根據實際情況定期或不定期召開會議，協商解決跨境勞務管理中出現的有關問題。

四、進一步開展中越跨境勞務合作的政策建議

由于一些技術性和制度性的原因，中越跨境勞務合作還面臨著眾多問題和挑戰，但其合作的空間與潛力是巨大的。

（一）探索制度創新，制定完善跨境勞務合作相關法律法規和政策體系

我國外國人就業立法嚴重滯后，只有1996年制定實施的《外國人在中國就業管理規定》。該《規定》第6條要求“用工單位聘用外國人從事的崗位應是有特殊需要，國內暫缺適當人選，且不違反國家有關規定的崗位”［13］40；第34條要求“禁止個體經濟組織和公民個人聘用外國人”［13］47。二十多年來外國人在中國就業的形勢發生了巨大變化，該規定已經難以適應目前的實際情況。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確強調：“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策”［14］。建議國家有關部門根據中央精神，大膽探索，提高立法層級，加快立法進程，盡快出臺《外國人在中國工作管理條例》，著重解決管理體制、管理手段、許可準入、評價標準和服務保障等方面的問題，明確允許我國邊境地區引進毗鄰國家的一般勞務人員。新的《中華人民共和國出境入境管理法》規定“經國務院批準，同毗鄰國家接壤的省、自治區可以根據中國與有關國家簽訂的邊界管理協定制定地方性法規、地方政府規章，對兩國邊境接壤地區的居民往來作出規定”［15］。建議根據這條規定盡快出臺《廣西壯族自治區中越邊境地區居民出境入境管理辦法》，對越南邊民入境務工給予支持，簡化越南邊民在沿邊地區居留、務工的流程和手續，明確授權市級公安出入境管理部門辦理《廣西邊境地區外國人臨時居留證》，有效期6個月，可多次往返，可續期兩次，每次3個月。

（二）探索設立邊境勞務合作試驗區

可以借鑒自由貿易試驗區、自由貿易港的做法，探索將中越跨境勞務的入境控制線后撤，在邊境地區形成“一線”（國境線）逐步放開，“二線”（邊境線，即邊境地區與非邊境地區的界線）安全高效管住，實現試驗區內跨境勞動力相對自由、高效、有序流動。采用面部識別、位置追蹤、大數據等高科技新手段，結合邊境線、邊境檢查站等物理關口，使二線監管與一線監管密切銜接，監管信息同步共享，實現跨境務工人員的“智慧監管”。這樣既從源頭上化解了越南邊民非法入境務工的管控難題，將其限制在邊境勞務合作試驗區內，又有利于吸納越南勞動力，滿足當前廣西沿邊地區產業和經濟發展對勞動力的巨大需求。

（三）探索“打防控疏”并舉，應對“非法就業”

“非法就業”問題的根源是經濟利益的驅動，要從根本上解決這一問題既要防控又要疏導，兩手抓、兩手都要硬。要廣泛進行政策宣傳和法制教育，提高邊民的守法意識和警惕性，發動邊民群眾積極參與防控和打擊“三非”活動，自覺做到不引帶、不運送、不容留、不藏匿、不雇傭“三非”越南籍人員。要做到“以專群力量為基礎，以信息科技為支撐，以區域聯防、整體聯動為抓手，深度融合邊境人防、物防、技防措施，不斷健全邊境防控體系”［16］。各部門要密切協同，切實履行職責，強化對非法就業的越南籍人員、非法聘用越南籍人員的企業、介紹越南籍人員非法就業，以及將越南籍人員介紹到試點以外地區非法就業的中介機構和個人的打擊懲處力度，為進一步深化中越跨境勞務合作試點工作創造良好環境。在邊境地區從事砍甘蔗、搬運等靈活務工的越南邊民，具有時間短、季節性強、流動性強的特點，可由用工主體向當地村委會或居委會備案，村委會或居委會再上報管理服務中心，將其納入到境外邊民入境務工管理信息共享網絡，實現管理、監控和服務的全覆蓋［17］。

（四）探索建立中越跨境勞務市場

目前廣西邊境地區企業難以及時招聘到所需數量、質量的越南邊民，而越南勞工急于尋找就業機會，導致跨境流動的盲目性。因此，要培育和發展一批專業化跨境勞務中介機構，加強同越南勞動中介機構對接合作，負責收集企業用工需求、越南勞工供給信息，并通過現代科技手段及時廣泛對外發布，提供代辦證件和手續、勞務派遣、教育培訓等服務。要延伸當前境外邊民務工管理服務中心職能，建立中越跨境勞務合作信息與管理服務平臺。一方面，該平臺要實現中越邊境勞動力供求信息的即時更新、公開共享，宣傳跨境勞務法律法規、政策程序、非法就業危害等，引導越南邊民跨境合理、有序流動；另一方面，改平臺要實現海關、邊防、商務、檢驗檢疫、保險、用人單位等相關部門信息的集成聯動與共享，對跨境越南籍勞工的數量、文化水平、就業去向、保險購買、證件類型等信息，進行分析、監控和預測，從而形成網上的統一國際勞動力市場，提高企業雇傭越南籍邊民的公開性、透明性，提升合法雇用效率，壓縮非法用工空間。

（五）探索“培訓+就業”的越南籍勞動力輸入新方案

廣西邊境縣市的職業技術學院或者職業高中，可以面向越南適齡青年直接招生，學制一年或兩年，學費雜費盡可能減免。入學之初，進行2—3個星期的集中培訓學習，主要學習簡單日常漢語、安全生產基本知識、職業技能和跨境勞務合作的管理政策等，努力克服越南邊民文化程度較低、語言不通所導致的溝通不暢、認知不足、不適應用人單位需求等問題。隨后，廣西沿邊地區的企業可以就近與這些技校和職高合作，安排所需的越南籍青年進行實習或直接就業，在同一企業內部實行“同工同酬”。在實習或就業期間，采取每周工作5天、培訓1天的“5+1”模式。居留、停留許可到期后，及時回國，不非法滯留，以免影響邊境社會安全穩定。