新型城鎮化背景下河南如何實施鄉村振興戰略
——訪河南省人民政府發展研究中心副主任劉云

本刊全媒體記者　楊秋意

習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，中央經濟工作會議和農村工作會議對此進行了具體部署，剛剛出臺的河南省委一號文件也對河南省實施鄉村振興戰略進行了安排。河南是一個農業農村大省，根據河南省情和經濟社會發展所處的階段，針對如何落實中央提出的鄉村振興戰略，能否最終如期實現鄉村振興的目標等問題，本刊全媒體專訪了河南省人民政府發展研究中心副主任劉云。

鄉村振興，必須注重培育強勁的外源動力

記者：黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，是在全新背景下，深刻認識城鄉關系、變化趨勢和城鄉發展規律的基礎上提出的，是黨中央著眼“兩個一百年”奮斗目標導向和農業農村短腿短板問題導向作出的戰略安排。我們應該如何認識和把握鄉村振興戰略的豐富內涵？

劉云：相較之前的新農村建設，鄉村振興戰略內涵更豐富，目標要求更高。一是具有全面性，強調按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，全方位推進農業農村現代化；二是具有戰略性，要求經過幾十年的努力，到2035年鄉村振興取得決定性進展，到2050年實現“農業強、農村美、農民富”全面振興的愿景；三是具有系統性，更強調堅持城鄉融合發展，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。對此，還需要我們認真把握和體悟。

鄉村是農業的載體，要讓居住在鄉村的農民富裕并文明起來，必須以農業勞動生產率提高為前提。在農村土地數量既定的情況下，農業勞動生產率提高有兩個途徑，一是必須向城鎮轉移農村人口，減少“分母”，擴大農業經營規模。二是通過引導城市現代要素下鄉，促進農村一二三產業融合，進而做大“分子”來實現。而這兩條途徑分別對應于城鎮化較低階段的“集聚”和較高階段的“擴散”，即當城鎮化處于較低階段時，城市對周邊地區的影響以極化效應為主，表現為周邊鄉村地區和小城鎮的人口等要素在市場機制的作用下向城市集中，為農業規模化經營進而農業勞動生產率的提高創造條件；在城鎮化發展的較高階段，由于城市生產生活成本增加，城市要素開始向周邊次一級城鎮和鄉村地區溢出，出現逆城市化現象，城市對周邊地區的影響以擴散效應為主，農村得益于外部要素的拉動實現一二三產業融合發展，城鄉差距逐漸縮小，最終實現城鄉一體化發展。

城市是工業化的空間載體，在城鎮化過程中，農村人口能否順利并徹底轉移到城鎮，從根本上取決于其承載的產業規模和結構。如果城鎮所承載的產業規模大、結構層次較高，處于全國乃至全球產業鏈的高端，必然帶來高利潤、高工資、高稅收；產業結構層次較低，帶來的必然是低利潤、低工資、低稅收。在低附加值產業結構下，一方面，低工資使轉移到城市的農民工無法僅靠工資性收入完成勞動力再生產；另一方面，低稅收使政府無力提供完善的社會保障使農民工在城市立足。我國目前出現半城鎮化問題的根本原因，就在于我國尤其是中西部地區的產業結構在全球價值鏈中處于低端，無法穩定承載新增的農村轉移人口。在這一背景下，城鎮化進程的推進就不能有效地為農業發展創造條件，進而城鎮向周邊地區的能量擴散或溢出、或者說對農村農業發展的帶動必然是無力的。

現階段，鄉村振興最大的特點是鄉村本土不再經歷工業化、城鎮化的過程，而是在整個區域工業化、城鎮化后期，由于外部先進要素的溢入和外部市場的拉動，在較低的發展水平上實現本地綠色資源與先進要素的結合，實現一種以綠色農業為基礎的全新產業“躍升”，從而帶動鄉村全面發展，形成城鄉一體的發展格局。因此，鄉村發展具有外源性、后發性，是經濟社會發展進入較高階段的產物，是城鄉兩個不同海平面之間連通和對流的結果。當前，我國和河南省正處于城鎮化、工業化過程中，既具備了一定的溢出能力，又面臨著半城鎮化、低端產業嚴重過剩等問題。因此，實現鄉村振興，必須繼續加快推進新型城鎮化和新型工業化進程，培育和壯大鄉村振興外源動力。

鄉村振興，“鎮”是重點

記者：我理解，實現鄉村振興，功夫在詩外，河南省工業化、城鎮化水平低于全國平均水平，當前還不具備鄉村全面振興的外部條件。但是在城鎮化、工業化過程中，農業農村發展又現實地存在很多問題，如何在既有的基礎和條件下推進鄉村發展呢？

劉云：鄉村發展具有外源性，實現鄉村振興之長策，就是要堅持工業化、城鎮化的主題，堅持以城帶鄉、以工促農的基本規律。但是在外部帶動不力的條件下，又不能任由農業農村衰敗。這就要求我們在給定的外部約束條件下，在鄉村內部積極創造條件，主動尋求與外部資源的對接，使鄉村在城鎮化過程中不掉隊、有進展。

與大城市相比，小城市和小城鎮由于與鄉村的空間距離較近，具有很好的益鄉性。一是隨著農業規模化、企業化水平的提高，農業分工深化，與農業生產關聯度高的服務業和加工業，會集中分布在村莊周邊的小城鎮。二是隨著農業農村服務業及關聯產業的發展，鄉村人口也會逐漸分化，向縣城和小城鎮集中。三是隨著城鎮化水平的提高，村莊會隨著直接從事農業生產人員的減少而走向衰落消亡，而小城鎮作為農業分工深化的產物會得到“充實”。此外，與村莊相比，小城鎮也具有較好的規模效益。因此，實施鄉村振興戰略，“鎮”是重點。

首先，要以“鎮”為重點，大力發展農業農村服務業。隨著農業規模化、企業化水平的提高，傳統上由農民直接承擔的生產環節會越來越多地從農業生產過程中分離出來，發展成為獨立的新興涉農部門，與農業結成穩定的相互依賴關系，形成龐大的現代農業分工體系。其中與農業關聯度較高的產業，會集中分布在鄉村周邊的中小城市和小城鎮，成為鄉村發展的主導產業。要對農業和農村居民的新需求作出反應，以小城鎮為依托，圍繞周邊地區農業生產和農民生活的新需要，結合新一代互聯網技術、生物技術的普及和應用，加快農業產業鏈的業態創新和商業模式創新，大力發展近距離的農村生產生活服務業，完善鄉村便農便民服務體系。同時，隨著城鎮化、工業化發展進入更高階段，城市居民對多功能農業發展產生新的需求，因此，要對城市和城市居民的新需求作出反應，立足于鄉村特有的農業資源、自然風光、鄉土文化，通過引入城市工商資本，按照特色化、綠色化、品牌化、個性化、小批量、便利化的方向，高質量發展綠色優質農產品生產和加工業，大力發展休閑農業、觀光農業和創意農業，拓展農業的多種功能，回歸自然，安頓鄉愁，不斷滿足人們對健康、安全農產品的需求，滿足人們日益多樣性、差異化的消費需求。

其次，要以“鎮”為重點，促進鄉村人口分工分業。從發達國家的實踐來看，在現代化進程中，在農業從業人員不斷減少的情況下，整個鄉村人口卻保持相對穩定，其中一個重要原因，就是隨著農業分工程度的提高，農村人口結構發生了巨大變化，直接從事農業生產的人口越來越少，為農業服務的非農人口越來越多。從近年來農村轉移人口流動的趨勢看，在河南農村轉移人口形成以省內轉移為主的結構的同時，省內轉移逐步形成以縣內轉移為主的結構，縣內轉移人口占比持續增加，由2007年的45%增加到2017年的近六成。我們應當把握引導這種趨勢，重點推動人口向縣城和小城鎮聚集，以引導優質教育和醫療資源在縣級城市和小城鎮布局、改善公共交通基礎設施為手段，順應市場化條件下農業分工程度不斷提高的大趨勢，同步發展為農業服務的產前、產中、產后服務業和加工業，增強縣級城市和小城鎮的產業基礎和對人口的承載力，加快滿足農村人口就地就近市民化需求。

第三，要以“鎮”為重點，完善農村基礎設施。以服務農業農民生產生活和城市居民釋放鄉愁康健養老為導向，以推動城市基礎設施、公共服務向鄉村延伸為手段，高標準建設小城鎮。要注重保護和凸顯地域特色，把挖掘原生態村居風貌和引入現代要素結合起來，突出生態涵養和文化差異。其中，在農產品主產區，要重點突出服務周邊農業生產和農民生活的主題；在具有綠色生態資源的重點生態區，要在加大生態保護力度的前提下，積極引導工商資本下鄉興業，發展新產業、新產品、新業態和新模式，在更高層次上促進農村一二三產業融合，發展特色小鎮；在城市化地區，小城鎮應按照城市的產業布局和分工，按照衛星城的方向進行自我定位，尋求發展方向，增強主動性，實現與中心城區的一體化發展。

記者：在強“鎮”的同時，“村莊”應如何安置呢？

劉云：“村莊”應如何安置？回答這一問題有兩個角度：一是城市中產階級的鄉村浪漫主義視角，二是立足鄉村發展實際的現實主義視角。從后一種角度出發，我認為在未來一個時期應推動村莊“瘦身”。在城鎮化過程中，村莊作為一個農業的空間載體，隨著農村人口的減少和農業經營規模的擴大會逐步走向消亡，具有很大的不穩定性，目前出現的空心村就是村莊動態變化的一種形式。目前，河南村均土地為2597畝，其中戶均5.82畝。按照河南省人民政府發展研究中心2014年關于河南省農業適度規模化課題組的研究，當農戶的經營規模達到100畝左右時，依靠種植糧食作物能夠得到與外出務工和城鎮居民人均可支配收入相當的收益等。按照戶均100畝的平均規模計，現有村均農戶數量需要減少到20多戶，這應該是城鄉人口充分流動的一個臨界值。按照這一判斷，尤其是在人口壓力較大的農產品主產區，現有村莊不會很快消失，還會長期存續。應在對承包地、宅基地進行確權頒證的基礎上，加快推進承包地和宅基地“三權分置”，積極培育適度規模的家庭農場，并結合城鄉建設用地掛鉤政策，推進村莊土地資源和農民房產等資源合理配置，加快村莊“瘦身”。考慮到村莊的基本功能應回歸到農業非生產用地的功能，應按照“保運轉”的要求配備生產生活設施，形成以村莊周邊的“鎮”為中心的農業生產和農民生活服務圈。規模較大的村莊可以實行村改鎮。

鄉村振興，城市化地區和重點生態區可先行

記者：河南省區域面積大，平原、山區、丘陵不同區域由于資源稟賦、功能定位、區位交通和發展水平的差異，有不同的價值功能和發展路徑。從不同鄉村地區的功能看，一些鄉村位于丘陵山區，綠色生態資源較好，具有提供生態產品的便利；一些鄉村位于平原腹地，土地資源豐沛，具有生產大宗農產品的條件；一些鄉村距離都市區較近，有發展都市農業的優勢。實施鄉村振興戰略，河南究竟面臨著怎樣的區域結構，應如何在此基礎上分區施策？

劉云：河南省2014年頒布的主體功能區規劃，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力以及河南省發展戰略布局，按開發內容將河南省分為城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區。其中，農產品主產區整體發展水平較低，實現鄉村振興的任務最為繁重。該類地區面積大、人口多、鄉村數量多，工業化、城鎮化發展水平低，農民收入水平低，主要承擔以糧食為主的大宗農產品生產任務，2016年糧食產量占河南全省的46.89%，是河南鄉村建設的主體。從農業發展看，近年來，該區域深入實施高標準糧田“百千萬”工程和現代農業產業化集群培育工程，大宗農產品生產和加工在河南省具有較高地位。但是在糧食增產導向型政策作用下，同時也由于該地區農村人口沒有實現有效轉移，糧食生產任務重，再加上近些年大宗農產品市場低迷，該區域農戶經營規模小、水土資源壓力大、農民收入水平低的問題十分突出。從城鄉關系看，要素流動主要以農村勞動力單一向城市流動為特征，由于距離城市較遠，再加上資源類型單一，城市要素下鄉十分有限。從鄉村建設情況看，該地區距離中心城市較遠，2008年以來依托產業集聚區建設，工業化進程和縣城建設取得了有效進展，村莊基礎設施和公共服務水平也得到了一定提升，但隨著農村青壯年勞動力大規模進城務工，小城鎮和村莊破敗蕭條，空心村問題突出，農村最基本的生產生活秩序受到沖擊。

城市化地區面臨較好的市場條件和要素優勢。城市化地區空間面積占比較小，但地區發展水平高，農民收入水平高，距離中心城市近，城市市場的帶動效應和城市要素的擴散效應都十分顯著。近年來，該類地區落實《關于推動全省都市生態農業發展的指導意見》，以滿足和開發城市居民的農產品需求為指向，重點建設“菜籃子”工程，發展休閑觀光農業和農產品精深加工流通業，農業現代化水平得到大幅度提高。同時，由于經濟社會發展對制度和公共產品的有效需求增加，農村集體產權制度改革、農業新型經營主體培育等，都取得了顯著進展。由于該地區處于城鎮化的前沿，隨著區域城鎮化水平的提高和城建區的擴大，縣級城市得到加快發展，小城鎮及其村莊在形態和功能上被迅速城鎮化，在形態上變數最大，每年都有大量村鎮被并入城建區。

重點生態區面臨較好的市場機遇和政策優勢。河南重點生態區處于丘陵山區，縣域、村鎮農村人口密度低，綠色生態資源類型多，傳統文化資源保存較好，在數量型發展階段，由于地處邊遠，交通不便，開發程度低，貧困問題凸顯。而在新的市場條件下，綠色生態資源和特色農產品價值凸顯、需求旺盛，對工商資本產生很大吸引力，高附加值的綠色特色小批量定制化產品和鄉村游、健康養老等新型農業發展優勢明顯。同時，該地區政策優勢明顯，綜合扶貧、生態保護、綠色發展等支持政策紛紛落地，村鎮發展基礎較差，但是發展勢頭較好。

記者：看來河南鄉村地區空間開發很不均衡，農產品主產區發展水平低，城市化地區和重點生態區面臨較好的條件和機遇。那么，實施鄉村振興戰略，是否具備在一些區域和產業領域先行的可能呢？

劉云：的確，在鄉村整體發展水平低、外部帶動整體不夠強勁的條件下，可以在某些條件較好的區域或產業，先行一步，尋求突破，打破整體落后的局面，形成各區塊次第發展的效應，爭取主動和快進。

根據河南農村區域發展狀況，今后5年，應進一步深化區域分工，推進城市化地區和重點生態區優先發展，農產品主產區跟進發展，逐漸形成工農、城鄉、經濟和生態環境相協調的空間開發格局，最終實現鄉村全面振興。

首先，農產品主產區的主導產品主要是以小麥、玉米為主的大宗農產品。這類地區距離城市較遠，絕大多數耕地已劃為永久性基本農田，已經不再可能重新工業化，也不具備發展休閑農業和鄉村旅游的資源條件，發展方向是通過大規模轉移農村人口，提高農業規模化、產業化水平。今后一個時期，應以產業化龍頭企業和產地市場為核心，通過集聚資源要素，推進農業適度規模經營和基地建設；加快發展農產品加工、流通業，建設加工中心、物流中心，促進產業集聚、價值提升、利益共享，走規模化、全產業鏈開發的路徑。同時，要加強農村突出環境問題綜合治理，擴大耕地輪作休耕制度試點，加強農業面源污染防治，加強農村水環境治理和農村飲用水水源保護，開展土壤污染治理與修復技術應用試點，改善農村生產生活環境，營造具有田園特色的鄉村景觀。

重點生態區的主要功能和優勢是提供生態產品，這類地區的產業發展方向是綠色生態農業及關聯產業。要建立農業產業負面清單制度，正確處理開發與保護的關系，一方面，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，分類有序退出超載的邊際產能，恢復其承擔的生態功能；另一方面，依托村生態資源優勢和歷史文化資源，廣泛運用現代信息技術和管理手段，積極開發觀光農業、游憩休閑、健康養生、生態教育、傳統工藝等環境友好型產業，創建一批特色生態旅游示范村鎮和精品線路，打造綠色生態環保的鄉村生態旅游產業鏈，增加農業生態產品和服務供給，把青山綠水轉化為金山銀山相結合，實現百姓富、生態美的統一。

城市化地區大多位于城市郊區和鄰近地區，這類地區生態承載壓力大，農業空間小，但基礎條件好，對接城市需求和承接城市要素下鄉的優勢突出，鄉村發展方向是都市農業。這類地區也應當盡快退出大宗農產品生產，適應現代化都市發展的需要，重點發展精品農業、高端農業、都市農業，努力將其打造成現代農業發展高地。該類地區同時還是處于農業全產業鏈高端的大制造、大物流、大加工集聚地，是聯動城鄉、工農，實現三產融合的高地，應大力發展新型農機制造業、農村農業環保產業、農業現代服務業，加大農業開放力度，輻射帶動河南現代農業發展，實現農業與整體產業轉型升級的互促共進。

鄉村振興，要構建與整體產業轉型互促共進的“雙融合”體系

記者：河南鄉村振興的外部帶動不力，主要表現為城鎮化水平低、產業層次低，在這種既有約束下，河南應該沿著怎樣的路徑走向“產業興旺”呢？

劉云：這個問題好。鄉村振興需要一個成功轉型的強大現代產業體系作為支撐，但這并不等于坐等外部帶動。對于河南來說，現代農業發展并不僅僅是整體產業轉型的結果，同時還是產業轉型升級的重要推動力量。

說到河南是一個農業大省，人們往往會想到其糧食和農業占比高、農村面積大、人口多等。其實，作為一個農業大省，河南最重要的特質是，在經過長期農業文明的浸潤和現代農業的發展后，整體產業結構也深深打上了農業的烙印。2017年，河南農產品后加工領域的食品工業增加值占工業增加值比重達15.6%，同樣以農產品為原料的輕紡工業占比達10.4%，與農業投入品密切相關的裝備制造業和化學工業分別占16.6%和7.0%，服務業與農業的關聯度也在提高，僅就農業及其后加工產業來看，“農業—食品—輕紡”已經構成河南第一大產業。所以，對河南來說，現代農業發展并不僅僅是整體產業轉型的結果，同時還是產業轉型升級的主要推動力量。因此，在未來一個時期，從河南經濟發展全局出發，要對農業農村發展的新需求作出靈敏反應。如前所述，不僅要以“鎮”為據點，推進農村一二三產業“小融合”，還要在城鄉一體的框架下促進一二三產業“大融合”，構建與整體產業轉型互促共進的“雙融合”體系。一是圍繞農業規模化、機械化的需求，重點發展覆蓋全產業鏈的新型農機制造業。順應農業結構調整和大宗農作物規模化程度不斷提高對農機市場產生的新需求，加強科研機構、設備制造企業聯合攻關，解決花生收獲、飼草打捆保鮮、糧食烘干和設施農業、特色農業農機作業等難題，進軍大型高端農機裝備領域，做大做強河南農機制造業。二是圍繞生態宜居、綠色發展的需求，大力發展農村農業環保產業。針對資源節約型農業發展的要求，研發滴灌、滴漏等節水型糧食生產技術；針對環境友好的要求，研發適應不同土壤、作物特點的生態化肥農藥，發展新型農資；針對改善農村人居環境的需求，生產新型建筑裝飾材料、垃圾污水處理設備和畜禽養殖廢棄物資源化利用裝備，塑造環保產業新優勢。三是圍繞滿足日益多元化的農業服務需求，重點發展多層次的農業現代服務業。順應新時期農產品預選分級、加工配送、包裝倉儲、信息服務、標準化交易、電子結算、檢驗檢測等服務需求不斷增加的趨勢，大力發展現代物流服務業，建好農產品銷售公共服務平臺，大力構建農產品冷鏈物流體系，發展高端農業服務業。四是加快推進“互聯網+農業”，大力發展數字農業、農村電子商務和基于互聯網的新業態新模式，利用互聯網等新技術的滲透作用，打通產業、區域、環節之間的血脈，促進要素流動融合。