法治化背景下“河長制”的實踐探究

龔仲穎 肖隱瓊

1.云南民族大學法學院，云南 昆明 650000；2.中南民族大學法學院，湖北 武漢 430000

一、“河長制”的提出與發展

2007年8月，無錫市把河流水質檢測的結果作為各級黨政領導政績考核的一部分。這是“河長制”的起源。2008年9月，無錫市總結“河長制”一年的成果，并開始在太湖全面推進“河長制”。此后，“河長制”走向了成熟。[1]這一創新機制的成功引發了各界關注，地方政府紛紛效仿。比如江蘇實行“雙河長制”；昆明推行“河長制”設立“一湖兩江”保護區。

2016年12月11日，中央下發了《關于全面推行河長制的意見》，提出全國全面推行“河長制”，強調流域水資源管理與保護黨政同責制度。2017年6月27日新修的《水污染防治法》第5條正式規定了“河長制”。至此，“河長制”正式在法律層面確定下來。

二、“河長制”產生的緣由

(一)水資源的特性

“河長制”是一種“河長”(即地方黨政首長)責任承包制，[2]要求地方黨政負責人擔任責任主體，是由水資源的特性決定的。

1.水資源跨界分布

我國地勢呈三級階梯狀分布，由西往東海拔逐漸降低，地形復雜，導致我國水系多樣，水資源廣泛分布在全國各地，水資源跨行政區分部成為常態。例如長江干流流經全國11個地區，支流流經8個地區，總計流經我國19個地區。

2.水資源的擴散性

水自高向低流動，這種特性導致水資源受到污染后會迅速擴散，2005年的松花江水污染事件就是如此。而湖泊這種相對封閉的水資源污染則會在整個湖泊蔓延，并對下游產生一定的影響，江蘇太湖藍藻爆發就屬于此種污染。

(二)傳統水資源治理模式效果欠佳

1.傳統水資源管理模式混亂

當前我國的涉水機構主要有環保和水利部門，農、林、漁、海洋、發改委等部門也在職責范圍內承擔分類管理職能。[3]這些主體都對水資源有管理的權限，但從實際情況來看，各管理部門各自為政，職責交叉，這種管理模式使得管理出現空白區，產生“有利爭著做，問責無人擔”的現象。

2.政府注意力集中在經濟上

在注重“GDP考核”的體制環境下，各級地方領導把重心都轉到了經濟發展上。我國高耗能高污染發展模式與環境保護相矛盾，地方政府為了達標，而選擇犧牲環境來換取經濟發展，導致我國環境污染事件頻發。如何解決這個問題是我們的首要任務。[4]

三、完善“河長制”的建議

(一)盡快建立完整的制度體系

《水污染防治法》將“河長制”以法律形式確立下來，這只是立法層面推動“河長制”的第一步，要真正實現“河長制”法治化，須健全“河長制”相關制度。同時，還必須認識到過分依靠“河長”個人對水資源的重視程度，個人協調管理能力，以及“河長”換屆時的工作交接等問題，這些都會導致各地治水效果產生差異。要改變這種不確定性，就需盡快健全“河長制”制度體系，提高“河長制”的法治程度，降低對行政權力和“河長”個人能力的依賴性，為“河長制”在全國推行提供制度基礎。

(二)加大宣傳力度，調動社會力量進行河長制建設

我國當前“河長制”建設主要依靠政府內部進行改革，社會力量并未參與其中。要全面推進“河長制”，若缺少公眾的支持，政府的工作難度提高，造成行政資源的浪費；另一方面政府的行為沒有公眾監督，容易使得行政權力被濫用或懶政，損害環境利益。因此，全面推進“河長制”，需要社會參與，讓社會成員加入到水環境保護的建設里來。首先，應增加水環境保護與“河長制”的宣傳力度，讓社會成員對我國目前的水資源形勢和水資源治理有一個初步了解。其次，政府水資源治理信息應向公眾公開，包括流域水質、水污染現狀、污染源、治理工作的安排及預算等。再次，豐富公眾參與的方式。比如問卷調查報告、新聞廣播以及創新一些參與方式，如微信舉報方式等。