行政公益訴訟訴前程序芻議

張婧宜 曾桂芳

華北理工大學人文法律學院，河北 唐山 063000

一、行政公益訴訟訴前程序概述

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，[1]使行政公益訴訟開始有據可循。2017年6月27日決定在《行政訴訟法》第25條增加一款作為第四款，賦予檢察機關提起行政訴訟的權力，鋪開了行政公益訴訟的局面。與此同時，還規定了檢察機關在提起行政訴訟之前，“應當向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責”可見行政公益訴訟訴前程序指的是檢察機關在提起行政公益訴訟之前對行政機關不作為或亂作為而影響公共利益的行為先行通過檢察建議的方式督促行政機關糾正違法行為或依法履行職責。由此可見，行政公益訴訟的訴前程序主要內容為檢察機關對行政機關的監督建議。

二、行政公益訴訟訴前程序性質

(一)前置性

在新修訂的《行政訴訟法》第25條第四款的條款表述中，使用了“應當”一詞?！皯敗笔窃诿钚詶l款中使用的詞語，而命令性條款則要求相關的主體必須為一定行為。由此可以看出，檢察機關在提起行政公益訴訟之前，必須先向行政機關提出檢察建議，即提起公益訴訟必須先啟動訴前程序，由此可見，訴前程序在整個訴訟中具有必經性和前置性。

(二)獨立性

訴前程序不依附于訴訟程序而存在，其自身具有獨立性。在檢查機關提起行政公益訴訟前，要先建議、督促行政機關改正違法行為或履行職責。訴前程序以這樣一種柔和的對行政機關監督的方式，一方面是對行政權行使的一種尊重，另一方面促使行政機關提出檢察建議，督促有關行政機關依法履行職責的程序。[2]以不通過訴訟的方式解決行政機關不作為和亂作為的問題，達到了和訴訟同樣的效果。因此，行政公益訴訟訴前程序可以以其自身的功能化解糾紛，而不必經訴訟程序，具有獨立性。

(三)限權性

行政公益訴訟的訴前程序是檢察院行使監督權的一種新型方式。作為公共利益的代表，檢察院在掌握權力的同時也需要依法履行職責。倘若賦予檢察院直接啟動訴訟程序而無需經過其他步驟，將可能導致權力濫用或權力怠于行使，進而造成制度資源的浪費。[3]而訴前程序的設立，不僅是檢察機關對行政機關的一種監督，也是通過行政機關自身糾錯的方式，對檢察機關監督權的一種牽制和限制。因此，法定訴前程序對檢察機關來說是一種限制權利的程序，因此其亦具有限權性。

三、行政公益訴訟訴前程序價值

(一)提供了對公共利益多元化救濟途徑

行政機關依法履行對社會的治理責任，而行政機關一些亂作為或不作為常常會致使公共利益受損。行政公益訴訟的出臺彌補了這個缺陷，拓展了在行政訴訟框架制度下加強對行政機關違法行為司法監督的空間，彌補了對公共利益進行司法救濟的空白。[4]而行政公益訴訟的訴前程序以檢察院對行政機關提出檢察建議的方式，行政機關自查、自省、自己改正問題，這種方式則為解決行政機關不作為或亂作為提供了新思路。

(二)節約成本、提高效率

訟是一項耗時耗力的活動。而行政公益訴訟的案件大多數為侵犯公共利益或者國家利益的案件。對于此類案件，若耗時過長，會大量的耗費國家財力、物力、人力資源。訴前程序以行政機關自我糾錯為主，且行政機關職能范圍內具有行政專長，能夠快速、專業的反映到問題所在、并及時改正，可起到節約成本、提高效率的作用，且更有利于糾正錯誤。

(三)提高行政機關自我糾錯的積極性

從權利的劃分來看，在訴前程序中是監督權與行政權之間的關系；而在行政訴訟程序中則變為司法權與行政權的對抗。在訴前程序中，是由檢察機關的建議而啟動的一種行政機關主動進行自我糾錯的程序。進入司法程序后，司法機關對案件展開調查、作出判決，行政機關被動履行判決。從行政機關自身利益角度看來講，主動改正違法行為、履行職責更有利于其自身職能的發揮。因此，相比較之下，訴前程序有利于調動行政機關自我糾錯的積極性，提高行政效率和行政質量。

(四)維護行政機關與檢察機關之間的和諧

在訴訟過程中，兩造勢必會出現針鋒相對的局面。這種狀態容易造成檢察機關和行政機關之間的沖突和矛盾。而訴前程序以檢察機關柔和的建議，行政機關自我糾錯為主，有利于維護雙方的和諧關系。