面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計規(guī)劃管理機制及策略研究

姜 紅

(福州市規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350108)

0 引言

城市設(shè)計的對象是城市空間，城市設(shè)計的過程是整合空間資源, 協(xié)調(diào)空間背后的各方利益，尋求空間組織的最佳模式過程, 目的是提升城市空間環(huán)境的品質(zhì)。王富海認為城市發(fā)展過去的主流價值觀是以GDP數(shù)值增長和產(chǎn)品物質(zhì)增加為本的政績進步，應(yīng)向推動國民素質(zhì)提高，尊重人的價值選擇，發(fā)揮更多人的能力進而促進國家強大是另一種價值取向[1]。

規(guī)劃管理是城市設(shè)計實施過程的中樞，“城市設(shè)計的實施效果取決于城市設(shè)計主要控制要素與城市規(guī)劃管理可運用手段之間的契合程度[2]。”李怡婉提出城市公共空間的實施需要通過下層次的規(guī)劃進一步落實,由于城市設(shè)計作為非法定規(guī)劃,未被納入法定的規(guī)劃體系，使得城市設(shè)計的成果也不具備法律效力[3]。

面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計編制不在于描繪“終極藍圖”，而是建立一套實施控制引導機制，并將城市設(shè)計成果與規(guī)劃管理、土地出讓等實施環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系。蔡震提出實施層面的城市設(shè)計更加強調(diào)實施的步驟、不同專業(yè)的協(xié)作與支持、社會各利益團體的認同、結(jié)果具有相對的彈性和不穩(wěn)定性[4]。

要提高城市設(shè)計的實施效果，提升城市空間品質(zhì)，需要在規(guī)劃編制與規(guī)劃管理之間建立相應(yīng)的聯(lián)系，配套相應(yīng)機制。郭婧提出城市設(shè)計實施組織方式需建立公共空間的協(xié)調(diào)機制，建立“技術(shù)協(xié)作平臺”[5]。汪樂軍認為城市開發(fā)工程設(shè)計符合規(guī)劃設(shè)計條件并不是最終目的,而是實現(xiàn)的方法和手段，借助事先的方式和手段進行城市設(shè)計實施管理，實施規(guī)劃控制的目標是塑造高品質(zhì)的城市空間環(huán)境,規(guī)劃設(shè)計條件是對這個高品質(zhì)的城市空間環(huán)境的闡釋和規(guī)劃語言描述[6]。

總之，“在市場經(jīng)濟條件下，城市設(shè)計的實施充滿了不確定性，實施評價和反饋維護有助于將城市設(shè)計從終極目標式的單一藍圖變?yōu)槁菪凉u進式的動態(tài)運行過程，從而增強城市設(shè)計的適應(yīng)性和靈活性”。

1 影響實施的關(guān)鍵要素

1.1 技術(shù)理性

設(shè)計成果的技術(shù)理性是實施效果的前提，規(guī)劃目標是否合理，規(guī)劃方案是否可行，直接影響實施效果。

城市設(shè)計編制重點不在于建筑形體的塑造，建筑設(shè)計屬于城市設(shè)計實施過程的工程設(shè)計的一部分。城市設(shè)計編制的重點是整體環(huán)境品質(zhì)的控制以及公共空間的實現(xiàn)。

城市設(shè)計為規(guī)劃管理部門提供技術(shù)管理依據(jù)，應(yīng)明確各類控制要素和管控要求。城市設(shè)計成果應(yīng)滿足實施需求，鼓勵開發(fā)方主動關(guān)注公共利益，實現(xiàn)開發(fā)方利益與公共利益的“雙贏”。

而在具體規(guī)劃編制過程中，城市設(shè)計編制單位如果不了解實施機制，把城市設(shè)計作為獨立的技術(shù)項目，將方案設(shè)計的圖紙和文本視為成果，將成果交付后，工作就此終止。城市設(shè)計成果內(nèi)容及深度參差不齊，原則類的空洞提法多，實際可操作的內(nèi)容少。

因城市設(shè)計實施過程存在大量不確定性，設(shè)計成果除了必要的技術(shù)文件，還應(yīng)根據(jù)實施策略、配套實施機制等提出相應(yīng)的導則及技術(shù)管理文件，并需要根據(jù)階段和項目推進情況，進行動態(tài)修訂。

1.2 實施組織

城市設(shè)計成果表達的是城市空間未來的意向，政府并不是城市空間的實際建造和實施者，城市設(shè)計的實施需要與土地開發(fā)管理結(jié)合起來。

在我國現(xiàn)有土地開發(fā)管理體制中，城市一級土地市場的壟斷，決定了決策的高度集中。但決策環(huán)境是時刻變化的, 宏觀經(jīng)濟政策的影響、市場環(huán)境的改變、使用者需求的變化以及新技術(shù)的應(yīng)用等都可能影響到城市設(shè)計的實施決策。地方政府控制著一級土地市場及融資平臺，掌握高度集中的決策權(quán)限，規(guī)劃管理部門按職責承擔開發(fā)管理的行政審批，但是供地計劃、出讓方式等影響土地開發(fā)的重大決策并不是由規(guī)劃管理部門做出。

要實現(xiàn)在城市空間品質(zhì)的提升，需要從決策層面上來進行積極的引導和嚴格控制。例如中央公園、廣場、公共通道、街頭綠地等公共空間的建設(shè)可以帶動片區(qū)的開發(fā)，若由政府主導建設(shè)，需要把成本列入整體土地開發(fā)成本進行平衡，若由私有建設(shè)開發(fā)單位代建，需要在土地出讓前在規(guī)劃條件中明確。這類實施組織決策對城市空間的影響，要遠超過城市設(shè)計成果本身的技術(shù)影響。

如何在現(xiàn)行體制內(nèi)建立行之有效的機制，推動城市設(shè)計實施，需要建立一個相對完善的實施支撐機制，從法制完善、體制改革、機制搭建等方面。規(guī)范城市設(shè)計實施的制度環(huán)境，搭建多方實施主體互動協(xié)作的平臺，實現(xiàn)多方共贏，推動城市設(shè)計的實施。

1.3 經(jīng)濟支撐

城市開發(fā)是以城市土地利用為核心的經(jīng)濟活動，以城市物業(yè)(土地和房屋)與設(shè)施(市政公用設(shè)施和公建配套設(shè)施)為對象，通過勞動和資金的投入，提高城市空間品質(zhì)，并通過交換、分配和消費等流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)一定的經(jīng)濟或社會利益目標?，F(xiàn)行財稅體制下，地方政府承擔了各類基礎(chǔ)設(shè)施及社會保障投入，土地出讓金的地方留成是地方政府主要財政收入來源，GDP、固定資產(chǎn)投資是地方政府主要政績體現(xiàn)。

城市開發(fā)“生產(chǎn)”了城市空間，城市設(shè)計的實施過程就是城市開發(fā)的運作過程。作為一種資本運作過程，開發(fā)項目合理的經(jīng)濟收益與回報，是城市設(shè)計實施可行性的關(guān)鍵。城市設(shè)計編制過程包含了對土地開發(fā)模式、經(jīng)濟風險評估、資金運轉(zhuǎn)周期等假設(shè)，這些假設(shè)與實際土地開發(fā)活動的契合度，決定了城市設(shè)計實施的可能性。但很多城市設(shè)計的組織編制為地方政府，由于政績驅(qū)動，以“高起點”“高標準”“國際化”“現(xiàn)代化”為目標，對開發(fā)成本和投資方式估計不足。地方政府行政長官為在任期內(nèi)迅速取得成績，對長期性、長遠性意義的教育設(shè)施、公共設(shè)施、大型基礎(chǔ)設(shè)施的投入缺少動力，對商業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)、新行政中心等項目趨之若鶩。

在土地公開出讓、市場化運作的大背景下，大部分的具體建設(shè)項目的業(yè)主為土地競得人，城市設(shè)計的各種要求對建設(shè)單位來說，大部分是限制性、約束性的，對城市設(shè)計的實施是被動的、不情愿的，為實現(xiàn)個體的、局部的利益最大化，公共空間建設(shè)滯后，公共利益被邊緣化。為實現(xiàn)自身利益最大化，建設(shè)主體都希望實現(xiàn)最特色的建筑風貌，具備可識別性，而城市設(shè)計編制的關(guān)鍵詞是統(tǒng)一、和諧，在實施過程中轉(zhuǎn)變?yōu)椴町?、特色?/p>

1.4 社會支持

在城市經(jīng)濟的不同發(fā)展階段，市民對城市空間品質(zhì)的認知程度是不同，尤其是對于歷史文化的價值、城市特色的認識。

城市設(shè)計的編制過程可以城市社會達成“共同愿景”的過程，關(guān)于城市空間品質(zhì)的共識，是城市設(shè)計實施的前提。這種共識取得的過程，不僅要協(xié)調(diào)當前與長遠的各種社會主體的利益，更要通過城市設(shè)計的成果體現(xiàn)可持續(xù)、正義的價值觀，體現(xiàn)公共利益，并借由城市設(shè)計方案比選及確定發(fā)展目標的過程，向市民宣傳城市發(fā)展的方向，傾聽市民心聲，妥善解決與市民利益相關(guān)的實際問題。因此，項目評價不能僅以經(jīng)濟效益為單一標準，社會效益應(yīng)放在重要位置，將公共空間環(huán)境改善和社區(qū)居民認同作為評價城市設(shè)計的重要指標。

2 規(guī)劃管理機制及策略

為提高城市設(shè)計的實施效果，需要建立與城市設(shè)計實施過程相適應(yīng)的規(guī)劃管理組織機制，使城市空間品質(zhì)向“較優(yōu)”而不是“較劣”的方向演變，關(guān)鍵解決“市場失靈”問題，保障公共利益的實現(xiàn)。

城市規(guī)劃管理過程從決策開始，包括規(guī)劃編制、建設(shè)項目規(guī)劃審查及監(jiān)管核實，具體包括組織編制、建設(shè)項目選址、規(guī)劃條件出具、設(shè)計審查、規(guī)劃條件核實。規(guī)劃管理內(nèi)容主要涉及行政審批和技術(shù)審查。管理機制除了部門內(nèi)部的日常管理，更重要的是協(xié)調(diào)與溝通工作，包括立項論證、規(guī)劃公示、專家評審、規(guī)劃委員會審議等環(huán)節(jié)。規(guī)劃管理部門應(yīng)及時將技術(shù)審查結(jié)果反饋給政府決策，并協(xié)調(diào)社會公眾參與的過程，使城市設(shè)計的成果能同時兼顧政府和公眾的愿景與需求，在實施過程中動態(tài)評估并及時反饋在規(guī)劃管理中，如圖1所示。

文中按照目標階段、設(shè)計階段、實施階段、后續(xù)階段規(guī)劃管理的工作內(nèi)容及策略進行詳細闡述。

圖1 規(guī)劃管理與城市設(shè)計實施關(guān)系 (來源：作者自繪)

2.1 目標階段

基于市場機制下我國城市開發(fā)建設(shè)所面臨的問題以及城市設(shè)計實踐中的現(xiàn)實需求，有必要在城市設(shè)計實踐過程中明確建立策劃研究的工作環(huán)節(jié)。目標階段規(guī)劃管理工作任務(wù)、現(xiàn)行工作內(nèi)容和存在問題，如表1所示。

通過系統(tǒng)性有預見性的策劃分析研究，建立起合理的目標，并對實現(xiàn)目標的過程做出策略性安排，將有助于理想預期的實現(xiàn)。一般而言，策劃包括目標定位、具體項目設(shè)置的構(gòu)想、預測與評估，側(cè)重謀劃與策略性，充分論證定位依據(jù)及實現(xiàn)條件。面向城市開發(fā)運作過程的城市設(shè)計策劃，通過對整體工作的框架預設(shè)與方向把握，對目標與方向形成系統(tǒng)全面的引導，就成為促進城市設(shè)計與城市開發(fā)在“二次定單”層面形成良性互動的橋梁和紐帶。

表1 目標階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

對策建議：

(1)可委托專業(yè)機構(gòu)在項目前期進行專業(yè)策劃；

(2)通過概念性城市設(shè)計邀請競賽，以方案競選方式尋找定位；

(3)自下而上，通過邀請意向投資商提前介入，提出建議方案；

(4)通過專家論證、公眾參與、規(guī)委會審議等多方式提高決策的科學性。

2.2 設(shè)計階段

城市設(shè)計方案直接實施建成的可能性微乎其微，市場行為是不確定，方案的調(diào)整也是不可避免。設(shè)計階段規(guī)劃管理工作任務(wù)、現(xiàn)行工作內(nèi)容和存在問題，如表2所示。

城市設(shè)計方案要具備彈性，適應(yīng)不確定性帶來的調(diào)整，明確強制、建議、引導要求。城市設(shè)計實質(zhì)上是對下階段工程設(shè)計的總體控制。

城市設(shè)計的編制體系需要由封閉轉(zhuǎn)向開放，由靜態(tài)方案轉(zhuǎn)向動態(tài)控制，由技術(shù)成果轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂埔龑ч_發(fā)建設(shè)的契約文書。

表2 設(shè)計階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

策略：

(1)搭建一個信息平臺

為參與城市設(shè)計的各方社會主體提供一個溝通和協(xié)商的平臺，政府決策者、各職能部門、意向投資商、社會大眾均可以獲得足夠的信息。城市設(shè)計的方案應(yīng)成為信息傳遞的載體，公眾參與的媒介，有利于各方認識城市設(shè)計的目標，并有利于達成共識。設(shè)計師應(yīng)逐步獲得參與決策過程的權(quán)利和途徑，充分與各主體溝通并從中協(xié)調(diào)，提出面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計控制導則。

(2)建立公開透明的決策機制

完善專家咨詢制度，實現(xiàn)論證充分、決策科學、方案可行。實現(xiàn)公眾參與，獲得群眾支持。

(3)提高成果的可操作性

對接城市土地開發(fā)模式，對剛性、彈性指標進行明確，對公共空間體系及質(zhì)量提出管控要求，納入土地出讓規(guī)劃條件。

(4)提出運行機制建議

為保障通過策劃所形成的城市設(shè)計目標、項目構(gòu)想與設(shè)計概念的實現(xiàn)與落實，設(shè)定運作機制，初步制定的政策制度、手段與方法，提出行動計劃與過程路線及對全過程的組織，進行系統(tǒng)性的安排。

2.3 實施階段

該階段是規(guī)劃管理部門日常主要工作內(nèi)容，也是工作重點，即“一書兩證”。實施階段規(guī)劃管理工作任務(wù)、現(xiàn)行工作內(nèi)容分析、存在問題，如表3所示。

城市設(shè)計需要明確法律地位和效力，成為建設(shè)項目規(guī)劃管理的技術(shù)依據(jù)之一。重點地區(qū)的城市設(shè)計可以作為控制性詳細規(guī)劃成果的組成部分，如城市設(shè)計導則等。一般地區(qū)的城市設(shè)計成果應(yīng)轉(zhuǎn)化為控制性詳細規(guī)劃中的控制和引導要素。

文獻[2]對福州市閩江北岸中央商務(wù)區(qū)、海峽金融街一期、海峽金融商務(wù)區(qū)東區(qū)三片城市設(shè)計進行了實施評估，研究表明城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃、土地出讓規(guī)劃條件的銜接對規(guī)劃能否實施起了關(guān)鍵性作用。

表3 實施階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

對策建議：

(1)城市設(shè)計成果必須轉(zhuǎn)化為簡單、直接、可直接應(yīng)用于規(guī)劃管理的技術(shù)文件，可對外公開、便于查詢。涉及容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等強制性條文的內(nèi)容應(yīng)納入控制性詳細規(guī)劃。

(2)城市設(shè)計核心內(nèi)容應(yīng)納入出讓地的規(guī)劃設(shè)計條件，以文字、附圖等形式明確，作為土地出讓合同的附件，以明確其法定地位，規(guī)范調(diào)整程序。

(3)“菜單式”審批內(nèi)容中，應(yīng)增加對公共空間環(huán)境、景觀的審查內(nèi)容及評價標準。

(4)公共空間及公共設(shè)施開發(fā)建設(shè)方式應(yīng)明確，若由公共投資建設(shè)，應(yīng)明確開發(fā)時序并配套相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制；若由各地塊開發(fā)建設(shè)單位提供，應(yīng)在土地合同內(nèi)明確約定，并配套相應(yīng)的獎勵或處罰措施。

(5)完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，將城市設(shè)計成果參照控制性詳細規(guī)劃入庫管理，納入審批管理信息平臺。通過技術(shù)的升級、機制的建立和流程的規(guī)范，在建筑方案審查階段，將城市設(shè)計審查內(nèi)容，列入審查表單?？稍诮ㄖ桨笇彶榈囊?guī)劃審批環(huán)節(jié)引入三維模型進行實景模擬及分析，與原城市設(shè)計三維空間成果進行比對。靠“文字表述”無法充分表達的公共空間范圍、連續(xù)界面要求、景觀節(jié)點等控制引導要求，尤其是對圍合街頭綠地、小廣場等公共空間的周邊建筑底層部分的騎樓、挑空、架空等細節(jié)處理，應(yīng)以三維模型方式進行審核。經(jīng)審批的建筑方案的三維模型隨《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》歸檔、入庫，作為周邊建筑方案審查的依據(jù)及基礎(chǔ)資料。

(6)建立重點片區(qū)內(nèi)建筑及其他各類環(huán)境項目設(shè)計方案跨部門聯(lián)動審查機制。如在福州市涉及歷史文化名城保護的歷史地段的保護范圍內(nèi)建設(shè)，由市規(guī)劃局牽頭，市名城委、文物局共同組織專家技術(shù)審查，以保證街區(qū)整體景觀品質(zhì)。

(7)擴大公眾參與的深度與廣度。

2.4 后續(xù)階段

后續(xù)階段規(guī)劃管理主要是對已實施的城市設(shè)計進行評估并動態(tài)維護，城市設(shè)計、控制性詳細規(guī)劃、審批檔案都成為評估的對象。評估是對已開展的工作的檢討，更是為了今后的工作總結(jié)經(jīng)驗和教訓。評估內(nèi)容如表4所示。

表4 后續(xù)階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

對策建議：

(1)建立維護機制

市場環(huán)境下各種影響要素是不可預期的，除了少數(shù)由具體建設(shè)單位編制的土地開發(fā)前期概念方案類的城市設(shè)計，大部分城市設(shè)計都面臨著不同程度的調(diào)整。結(jié)合實施中遇到的問題，對城市設(shè)計進行實施過程中的評價，對成果進行動態(tài)維護與反饋。建立規(guī)劃管理部門與規(guī)劃編制單位間良性互動的維護機制，根據(jù)法定程序變更，并及時將變更后的成果納入規(guī)劃審批管理平臺。

(2)建立回顧、評價機制

設(shè)定一定期限，每年或每3年，定期對城市設(shè)計編制、管理、實施情況進行評價，總結(jié)經(jīng)驗，形成研究報告，如上海浦東陸家嘴的年報。

(3)規(guī)劃管理部門應(yīng)安排相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，分片區(qū)協(xié)調(diào)、指導規(guī)劃審批的城市設(shè)計問題。

3 結(jié)語

影響城市設(shè)計實施效果的因素包括成果技術(shù)理性、實施組織、經(jīng)濟及社會支持。為提高城市設(shè)計的實施效果，需要將規(guī)劃編制過程由單純的技術(shù)過程轉(zhuǎn)化為全社會共同參與的決策過程，將規(guī)劃設(shè)計成果轉(zhuǎn)譯為規(guī)劃管理技術(shù)文件并上升為公共政策，規(guī)劃管理部門除了履行行政職責還應(yīng)提供規(guī)劃技術(shù)服務(wù)。這一系列的轉(zhuǎn)變，需要規(guī)劃管理部門轉(zhuǎn)變思維方式、工作方法，更需要全社會共同參與，建立公開、民主的制度，綜合協(xié)調(diào)、平衡各方利益，以保證決策的價值導向符合積極先進的方向及公眾利益最大化的方向。此過程需要將技術(shù)審核與規(guī)劃審批的管理機制密切結(jié)合，各層面的城市設(shè)計成果應(yīng)精煉后納入法定規(guī)劃，在規(guī)劃設(shè)計條件提出城市設(shè)計要求，在規(guī)劃審批中審查城市設(shè)計要點，是提高城市設(shè)計實施效果的有效手段。

[1] 王富海.深圳城市規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)實踐的價值與意義[J].時代建筑,2014(4):30-33.

[2] 姜紅.城市設(shè)計實施評價——以福州市商務(wù)辦公區(qū)城市設(shè)計為例[J].福建建筑,2013(8):96-99，74.

[3] 李怡婉.尋找城市公共空間規(guī)劃實施的另類途徑——解讀《深圳美麗都市計劃》的實踐:多元與包容——2012中國城市規(guī)劃年會,中國云南昆明[C].2012

[4] 蔡震.關(guān)于實施型城市設(shè)計的幾點思考[J].城市規(guī)劃學刊,2012(S1):117-123.

[5] 郭婧.轉(zhuǎn)型期的公共空間精細化規(guī)劃與管理實踐探索——以北京市海淀南路為例:城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革——2014中國城市規(guī)劃年會,中國海南海口[C].2014.

[6] 汪樂軍.基于控制論的城市設(shè)計實施管理[D].上海：同濟大學,2008.