宣城市土地整治戰略目標與分區研究

張方平+張澤勇

摘要 土地整治是人類在土地利用實踐活動中不斷建設土地和重新配置土地，對土地利用進行外部干預，以實現土地優化利用目標的過程，也是一項推動農村發展的有效工具。本文在充分考慮宣城市經濟社會條件、土地利用現狀的基礎上，立足于宣城市土地整治的發展條件，確定了宣城市建設高標準基本農田、推進城鄉建設用地整治、開發土地復墾力度、利用土地后備資源的土地整治戰略目標。根據宣城市各縣（市）區土地整治潛力、自然條件和社會經濟差異，將全市劃分為中心城建設用地整理功能拓展區、北部平原農用地整理區、中部丘陵綜合整治區、南部中低山水源涵養生態修復區4個土地整治分區，并提出各分區土地整治方向與整治重點。

關鍵詞 土地整治；戰略目標；整治分區；整治方向；安徽宣城

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）24-0288-02

1997年，《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》從政策層面首次要求積極推進土地整理；1999年，《土地管理法》從法律層面首次提出鼓勵土地整理；2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》進一步鼓勵整理農村建設用地；2008年，十七屆三中全會決定大規模實施土地整治；2010年，中央一號文件《國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》指出將大力建設高標準農田，按照統籌規劃、分工協作、集中投入、連片推進的要求，加快建設高產穩產基本農田；2016年，中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》中提出堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，全面劃定永久基本農田，大力實施農村土地整治，推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。上述政策的出臺與實施，使得土地整治上升為國家戰略，為其不斷推進提供了良好的政策環境和發展機遇[1]。

“十三五”期間，宣城市把土地整治定位為統籌城鄉發展的重要抓手和推進新型城鎮化的核心平臺。2016年3月，宣城市正式啟動《宣城市土地整治規劃》（2016—2020年）（以下簡稱《規劃》）編制工作。《規劃》嚴格按照《安徽省國土資源廳轉發國土資源部關于開展“十三五”土地整治規劃編制工作的通知》（皖國土資〔2015〕83號）等有關文件要求，在充分考慮宣城市經濟社會條件、土地利用現狀的基礎上，立足于市域土地整治的發展條件，提出了宣城市土地整治的基本原則、主要方向和總體策略；確定了土地整治目標，為統籌安排市域內耕地、各類農用地、建設用地、其他土地等資源的開發利用提供科學參考；科學劃分了土地整治分區，為合理布局重點項目和實施時序提供科學參考。

1 宣城市土地整治SWOT分析

SWOT分析法是一種戰略分析方法，即分析自身及外在環境的優勢（strength）、劣勢（weakness）、機遇（opportunity）和挑戰（threat），進而充分發揮自身優勢，彌補不足，抓住機遇，針對性地實現戰略目標[2-3]。

1.1 優勢分析

經過多年的努力，宣城市按照“科學規劃、精心實施”的原則，開展土地整理復墾開發、城鄉建設用地增減掛鉤試點、農村土地綜合整治示范區建設等項目，不斷強化土地整治政策體系建設，不斷提高土地整治規劃設計、管理制度、技術標準、管理隊伍、建設施工技術水平等，為開拓土地整治新局面奠定了堅實的基礎。

1.2 劣勢分析

2015年，宣城市國家級農民合作社示范社43家、省級29家，省級示范家庭農場90家，土地流轉規模和建設在全省處于中等位次，制約了土地適度規模經營的推進和發展。整理農村建設用地、聚合農村居民點涉及農村生產、拆遷補償安置、社會保障等問題，不同利益訴求之間的協調解決難度大，限制了土地整治工作的開展。同時，各地經濟發展層次不一，多數縣區的集體經濟薄弱，整治資金不足。

1.3 機遇分析

“十三五”期間，宣城市將建設高標準基本農田2.5萬hm2，現代農業示范區內大宗農作物基地全部達到高標準農田標準。大力發展現代農業，為宣城市的農用地整理工作的實施推進帶來了難得的機遇。隨著全國生態文明建設、安徽省“美好鄉村”建設的全面推進以及宣城市建設國家生態市、國家生態文明先行示范區、美麗宜居鄉村的戰略部署，為宣城市城鎮建設用地和農村土地的綜合整治工作來了難得的機遇。

1.4 挑戰分析

宣城市地處沿江丘陵平原區和皖南中低山區，不合理的土地開發利用會引起水土流失，致使土地生態系統遭受破壞，局部地區土地生態有進一步惡化的趨勢。宣城市是傳統的農業地區，農業人口基數大，農村居民點用地布局分散，農村基礎設施和公共事業仍然薄弱。全市產業結構中的三大支柱產業（汽車及裝備制造、食品醫藥、文化旅游）吸納勞動力有限，城鎮用地缺乏產業支撐難以吸引人口集聚。同時，土地整治缺乏多元化投融資渠道，土地整治后拆遷安置補償、居民點建設、基礎設施配套、農民社保等問題解決難度大。

2 宣城市土地整治戰略部署基本原則

2.1 堅持依法整治

依據《土地管理法》等法律法規以及土地利用總體規劃、新型城鎮化規劃、上級規劃等部署安排，落實和細化土地整治的目標任務，與城市、農業、水利、生態等規劃相協調銜接，推動規劃管理法治化、制度化。

2.2 堅持保護優先

堅守耕地保護紅線，以高標準基本農田建設為重點，合理確定土地整理復墾開發、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用以及高標準基本農田建設等任務，保障耕地面積和質量，推進農業現代化建設。圍繞國土生態安全建設，合理安排土地整治重大工程和重點區域，重點保護和恢復自然格局，提高國土綜合承載能力[4]。

2.3 堅持城鄉統籌

緊密結合新農村建設和新型城鎮化戰略要求，合理確定土地整理復墾開發、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用以及城鎮低效用地再開發等任務，調優城鄉用地結構和布局，實現土地整治效益最大化，改善農村人居環境和生產條件，推進美麗鄉村建設和城鄉一體化發展[5]。endprint

2.4 堅持民主決策

擴大規劃編制的公眾參與度，多渠道聽取社會各方意見，確保規劃編制公開、透明，加強對重要指標、重大工程和重點項目的論證，提高規劃的科學性，加強部門協調和上下銜接，做到相關規劃、上下級規劃之間銜接一致。

2.5 堅持重大抓手

搭建土地整治平臺，緊抓重大工程、重大示范建設等規劃目標任務的落實。

3 宣城市土地整治戰略目標

3.1 加大農用地整治力度，建設高標準基本農田

高標準科學劃定基本農田集中區，按照田塊平整、集中連片、渠網配套、道路暢通、旱澇保收的要求，建設高標準基本農田示范區27片以上。規劃期內，建設高標準基本農田達2.5萬hm2，經整治，基本農田利用等平均提高1個等級，糧食產量平均提高1 500 kg/hm2以上，農田灌溉率超過75%。

3.2 改善人居環境，促進土地集約利用

以城鄉增減掛鉤為平臺，搭建美麗鄉村建設落地平臺，支持新型城鎮化發展，以整理散亂、廢棄、閑置和低效農村建設用地為重點，聚合自然村落，發展中心村，加速農村人口集中規劃、配套建設。整治城鎮低效用地、棚戶區，提高土地集約水平。探索統籌城鄉建設用地整理周轉指標跨區縣調整使用，有效促進耕地保護和集約用地。規劃期間，實現城鄉建設用地增減掛鉤800 hm2，完成棚戶區改造逾5 000戶，全市逾90%中心村達到美好鄉村建設要求。

3.3 加大土地復墾力度，提高補充耕地能力

加大土地復墾力度，拓展城市發展空間。應充分考慮當地環境承載能力，堅持保護優先，構建資源節約型與環境友好型土地利用模式，穩步推進新損毀土地、遺漏損毀土地、自然災害損毀土地復墾。規劃期間，全市土地復墾補充耕地1 100 hm2。

3.4 合理開發土地后備資源，提高土地利用率

堅持開發和保護并舉的原則，對生態脆弱區、退耕還林區以及水土流失區加以保護，合理開發土地后備資源。規劃期間，開發宜耕土地后備資源補充耕地700 hm2。

4 宣城市土地整治分區及整治重點

根據宣城市“十三五”規劃綱要、宣城市土地利用總體規劃、宣城市城市總體規劃以及宣城市國家森林城市建設總體規劃，結合各縣（市）區的土地整治潛力、自然條件和社會經濟差異，劃定了中心城建設用地整理功能拓展區、北部平原農用地整理區、中部丘陵綜合整治區、南部中低山水源涵養生態修復區4個土地整治分區。

4.1 中心城建設用地整理功能拓展區

4.1.1 區域概況。該區土地總面積10.65萬hm2，占全市土地總面積的10.45%，主要分布在宣州區和寧國市，共涉及20 個鄉（鎮）的街道、茶場、林場以及農場。該區位于微丘平原地帶，城鎮工礦用地集中，經濟活動密集，是未來城鎮建設的重要潛力發展區。

4.1.2 整治目標。應以城鄉建設用地整理為主，升級改造舊城區和工礦企業用地，完善基礎公共服務設施建設，推廣節地技術與模式，利用現有建設用地，開展城鄉建設用地增減掛鉤，二次開發城鎮低效建設用地，拓展城市發展空間。

4.2 北部平原農用地整理區

4.2.1 區域概況。該區土地總面積18.66萬hm2，占全市土地總面積的18.30%，分布在宣州區和郎溪縣，共涉及18個鄉（鎮）的街道、茶場、林場以及勞教所。該區以圩區為主，區內有建平、水陽、貍橋等中心城鎮以及郎溪經濟開發區、郎溪十字經濟開發、宣州貍橋經濟開發，工業企業分布較集中，工業化水平較高，耕地面積比例較大，農業生產基礎良好。

4.2.2 整治目標。該區應以高標準基本農田建設為主，完善農業基礎設施，發揮耕地資源優勢，提高土地生產能力，大力發展高產、優質高效、創匯農業；聚合自然村落，推進農村建設用地整理。

4.3 中部丘陵綜合整治區

4.3.1 區域概況。該區土地總面積32.55萬hm2，占全市土地總面積的31.92%，分布在宣州區、寧國市、郎溪縣和涇縣境內，共27個鄉（鎮）的街道、林場以及勞教所。該區處于低山丘陵地帶，青龍灣生態旅游區、觀天下景區、桃花潭景區等著名景點均位于該區內，擁有優越的自然條件、豐富的旅游資源、完整的森林生態系統，生態功能價值較高，對宣城市旅游經濟發展以及生態支持系統的維持具有重要作用。

4.3.2 整治目標。該區應以土地綜合整治為主，在保護中開發土地資源，保障生態修復前提下，開發荒草地和灘涂等土地后備資源；改造中低產農田并修建和完善灌排系統，建設高標準基本農田；加大水陽江、青弋江等重要江河及大中型水庫周邊地區水土保持、水源涵養力度；調整農村建設用地布局，完善區內交通、水利等基礎設施體系；改善農村基礎設施建設，促進農業增產、農民增收。

4.4 南部中低山水源涵養生態修復區

4.4.1 區域概況。該區土地總面積40.11萬hm2，占全市土地總面積的39.33%，分布在宣州區、寧國市、涇縣、績溪縣和旌德縣境內，共31個鄉（鎮）。該區地貌以山地為主，屬宣城市水源涵養區，是水資源豐富和水能開發利用的重要區域以及全市社會經濟發展的重要生態支撐。

4.4.2 整治目標。該區應以修復和保護生態為主，加強小流域綜合治理、水土保持與環境恢復工作，對水土保持重點區域實施生態移民；在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域合理劃定生態紅線；加強水源涵養，劃分飲用水水源地保護區，確保集中式飲用水水源地水質達標率達100%；

適當開展農用地整理、高標準基本農田和農村建設用地整理，結合湯村水庫等骨干水利工程優化農田水利設施，以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，加強散亂農村居民點整理力度，減少人為活動對環境的影響；整治中禁止開發25°以上坡耕地，開展以水土保持、涵養水源為目的的退耕還林還草、植被培育工作，穩定深林覆蓋率，減少水土流失，筑牢皖南山區森林生態安全屏障。

5 參考文獻

[1] 嚴金明，夏方舟，馬梅.中國土地整治轉型發展戰略導向研究[J].中國土地科學，2016，30（2）：3-10.

[2] 嚴金明，夏方舟，李強.中國土地綜合整治戰略頂層設計[J].農業工程學報，2012，28（14）：1-9.

[3] 呂聰，李新舉.基于SWOT分析法的新泰市土地整治戰略分析[J].中國人口資源與環境，2015 （增刊2）：209-212.

[4] 徐忠國.浙江省土地整治戰略目標與分區探討[J].浙江農業科學，2014（6）：805-808.

[5] 呂添貴，吳次方，費羅成.基于發展視角下的土地整治頂層設計障礙分析及其路徑選擇[J].農村經濟，2014（2）：17-21.endprint