供給側改革背景下我國糧食安全問題研究

范梅鶴，馮繼紅

(河南農業大學 經濟與管理學院，鄭州 450002)

一、糧食供給側結構性改革問題的提出

2003年到2015年我國糧食總產量已經實現了“十二連增”，并在2013年首次突破了60000萬噸。[1]然而在糧食產量連年增長，人均口糧消費下降的背景下，我國糧食進口量卻也連年增加，導致糧食庫存量連年上升，在四大主要糧食作物中，尤其以玉米的庫存量增長最為明顯，[2]這其中既有來自國外的進口糧參與國內市場競爭的原因，也有國家政策的影響。

我國自2005年起實施了稻谷和小麥的最低收購價政策，并在2008年國際金融危機爆發后對玉米和大豆實施了臨時收儲托市收購政策。[3]在經濟危機爆發以及之后的恢復期內，對于保持農民的生產積極性、保護我國耕地總面積不減少起到了極其重要的作用。然而，在當前我國經濟平穩發展的背景下，以高自給率為目標的政府補貼政策致使我國糧食庫存連年遞增。同時，我國糧食市場價常年高于國際糧價，這就導致糧食加工企業更樂意于采購國外糧食作為主要生產原料，并導致我國糧食庫存居高不下，這樣既不利于我國當前“去庫存”問題的解決，也不利于今后糧食調控市場機制的完善，對我國的糧食安全提出了挑戰。

針對這些問題，我國政府在2016年的“1號文件”中明確提出了關于農業發展的新思路，即實行“農業市場化，價補分離”。針對庫存品種以玉米為主的現象，國家在2014年開始逐步降低玉米的臨儲價格，并在2016年3月正式宣布取消玉米的臨儲政策，轉而改變為給予生產者部分資金補貼的形式。同時政府推進了“鐮刀彎”地區玉米結構調整，調減非優勢區玉米種植2500萬畝，釋放部分耕地用于生態調節。在此政策影響下，我國玉米價格逐步呈現震蕩下挫的趨勢。2017年政府計劃繼續削減“鐮刀彎”地區非優勢玉米種植1000萬畝，主要用于大豆、薯類等農作物的生產，反映出了我國政府對于調節農業供需結構的決心。

在目前糧食供需的新形勢下，我國需要構建能有效調節糧食生產、穩定庫存的糧食市場體系，用市場的手段引導農民的生產行為，促進結構調整。因此，推行農業供給側改革是保障我國糧食安全的必然選擇。

二、四大主要糧食作物產消結構分析

在這部分筆者選取了2008—2016年的玉米、稻谷、小麥、大豆數據，來分析我國四大主要糧食作物的產銷結構。[4]這四種主要糧食作物一直是我國糧食產量的主要構成部分，在國民經濟中起到重要作用。2016年我國糧食產量達到了61623.9萬噸，相比于2008年的52870.9萬噸，年均增長率達到了1.9%。由表1數據可知，2008年到2016年我國糧食新增產量貢獻率方面，玉米占據了61.3%，成為新增產量貢獻最大的部分，稻谷和小麥分別占17.2%和18.7%(見表1)，而大豆甚至出現了負增長的狀況，這主要是由于之前我國政策鼓勵農民種植玉米，而稻谷和小麥作為口糧關乎國家糧食安全的核心，因此產量穩中有升。大豆則由于國家支持力度有限加之生產成本高，產量出現下滑。隨著居民收入水平的提升，肉、禽、蛋、奶的消費取代了部分居民口糧消費，居民人均口糧呈下降趨勢，今后飼料用糧的消費比例將越來越大，而我國飼料加工行業受國內糧價普遍高于國際糧價的影響，生產原料多采用進口糧食或相應的替代品，在接下來的分析中將分品種具體說明四大主要糧食作物的產銷結構及形成原因。

表1 四大主要糧食作物貢獻率

資料來源：①國家統計局(編)：《中國統計年鑒2016》，中國統計出版社，2016年；②《國家統計局關于2016年糧食產量的公告》

(一)稻谷產消結構分析

2008—2016年，我國稻谷產量由19189.6萬噸上漲到20693.4萬噸，年均增長率為1.0%，低于糧食產量的年均增長率。2016年稻谷消費約為19495萬噸，這其中口糧消費約占84%，飼料用糧約占7.4%，工業用糧約占5.9%。對于稻谷的消費量，一直是處在穩中有升的狀態，稻谷供求基本處在保持穩定的狀態。

在玉米龐大的庫存壓力下，政府很可能忽視對稻谷庫存量的關注。根據有關數據顯示，我國稻谷的庫存也已經達到了1億噸的水平。而現在的市場狀況卻是國家儲備的糧食賣不出，企業所需要的糧源買不進，我國市場扭曲的產業鏈亟待理順。我國臨儲糧食拍賣一直實行的都是“順價銷售”的銷售策略，由于政府的收購價均要高于市場價，因此臨儲稻谷的銷售價格要高于市場價格。企業購買高價稻谷會造成生產成本過高、運營困難等問題，因此雖然企業需要稻谷，但在面對高價時選擇了放棄。目前國家也認識到了這種銷售模式存在的問題，對于“順價銷售”原則正在進行改變，轉而提出制定合理銷售低價的舉措來代替。

(二)小麥產消結構分析

2008—2016年，我國小麥產量由11246.4萬噸上升為12885.0萬噸，年均增長率為1.7%。[5]從消費量的角度分析，2008—2016年，我國小麥消費量再度增長，超過了1.1億噸的水平，并在這一水平上下波動，我國2016年小麥總消費量約為10977萬噸。目前，我國小麥的消費結構中，制粉消費約占82%，飼料用消費和工業消費各占約7%和6%，種用量約占4%。

我國歷來重視居民口糧的生產，2006年引入小麥最低收購價的政策，主要目的是保護農民利益，維護農民小麥生產的積極性。我國2017年將小麥最低收購價定為每噸2360元人民幣，這就相當于中國有關方面將以每蒲式耳9.50美元的價格，從農戶手中收購小麥，然而2016年9月，中國在國際上進口小麥的價格為每蒲式耳6.44美元。在這樣的收購價格下，2017年中國小麥的庫存也將繼續增加，目前來看小麥的庫存壓力還沒有太大，不過秉承著防微杜漸的原則，小麥庫存問題也應加以關注。

(三)玉米產消結構分析

玉米一直以來都是我國糧食產量的最主要組成部分，2008—2016年玉米產量由16591.4萬噸增加到了21955.4萬噸，年均增長率達到3.6%。由表1可知，玉米產量占總產量的比重也從2008年的31.4%，上升到2016年的35.6%。

在玉米產量高速增長的背景下，卻是我國市場無法消費如此多玉米的現實，2016年我國玉米消費量約為1.9億噸，國內產量依然大于消費量，加之之前幾年的玉米產量均高于消費量，我國玉米近年來均有大量結余。由于之前國家實行的臨儲政策，導致玉米出現了庫存量極高的現象，截至2016年4月末，我國臨儲玉米庫存大約在2.5億噸水平，達到了歷史最高點，玉米庫存量已超過玉米一年的產量。然而在我國玉米高庫存、高產量、高增長的背后，卻是我國玉米需求一直難以提升的問題，對于玉米消費方面，飼料糧消費一直占據較大比重，然而由于長期實施的臨儲政策導致我國玉米價格較國際市場偏高，飼料行業為了降低成本，盡量避免使用國產玉米而改為進口玉米或使用相應的替代產品，這也使得玉米行業的問題更加突出。

對于玉米來說，目前最緊迫的問題就是去庫存、減產量，使玉米的價格逐步回落到市場調節下的正常區間內。

(四)大豆產銷結構分析

我國大豆產量近年來持續下降，已由2008年的1554.16萬噸下降到2016年的1300萬噸，年均增長率為-2.21%。同時大豆產量在糧食總產量中的比重已由2008年的2.9%下降到2.1%。這還是在2016年玉米臨儲政策取消，大豆在和玉米的爭地中占據優勢的情況下種植面積提升的結果。由此可見，農民對于種植大豆并不看好。2016年我國大豆消費約為9900萬噸，我國累計進口大豆8391萬噸，比2015年進口的8169萬噸又增加了222萬噸，增幅達到了2.7%，再次創下新高。

大豆供需不平衡的原因，是由兩方面因素造成的：首先，我國大豆種植成本較高，種植大豆不但難以獲得利潤，還很可能遭遇虧損的風險，國內的大豆種植主要是非轉基因大豆，而我國進口的大豆大多是轉基因大豆，這就導致了國內大豆的種植成本較國外大豆要高很多，而且轉基因大豆的高產率也要遠高于國內傳統大豆。另一方面，大豆和玉米在之前的爭地中處于弱勢地位，比較收益相對較低，大規模的進口大豆而保證玉米的生產更有利于我國的現實狀況，因此我國大豆長期依賴進口也是我國人多地少狀況下的一種政策選擇。

就目前狀況來說，由于玉米的連年高產已產生了超過2.5億噸的庫存量，因此政府也提出了一系列舉措來應對這種現象。例如“鐮刀彎”地區這兩年對玉米種植面積的削減以及玉米收儲政策的取消，國內玉米種植收益下降，國內大豆在與玉米的爭地關系中處于有利地位，就目前數據顯示2016年我國大豆種植實現了近幾年第一次增長，由1150萬噸上升到了1300萬噸的水平。本文認為，對于大豆的高進口目前并不必過于恐慌，但也要密切關注，針對市場需求調節種植，同時努力提升國產大豆的科技水平，在有限的種植面積上培育出高品質的高產大豆。

三、目前我國糧食供給側改革下的糧食安全面臨的主要困境

(一)現有的農業生產方式面臨全球糧食市場競爭的困境

由于我國在2001年加入世界貿易組織WTO，那么我國農業就不可避免地要面對著全球競爭的現實。我國現有的經濟體制決定了土地分散在農戶手中，致使每一農戶的土地擁有量都很少，即便如此，在土地分配中為了公平起見，每一農戶擁有的土地又沒有連成片。這樣我國的農業生產很難達到規模化經營，現今全球幾個農業強國農業早已是規模化的大農業，我國農業這種小農生產方式勢必造成以下幾方面的困境：

一是在種植品種、種植數量等方面很難科學地按市場需求預測來規劃，往往造成種植結構與消費結構的偏差，農戶憑借習慣或經驗進行糧食的種植，在有些年份有些糧食品種會由于供大于求造成賣糧難。另外，在全球市場上一些高端糧食品種有大量的需求存在，但分散的小農戶根本無法從全球視野來了解到這一市場商機，即便是掌握一些資料也不愿意也無力承擔種植高品質糧食作物的高投入，同時由于沒有推廣平臺而帶來的滯銷風險。

二是分散的小農戶對從事農業生產所需的各種生產資料的采購價格和糧食作物的銷售價格的議價能力很差，這往往造成農藥、地膜、種子、化肥、農機具以及各種資源價格偏高而帶來農業生產成本高于國際農業生產成本水平，而同時在糧食成熟時由于賣糧難而糧價又被壓低。

三是在自然災害面前，分散的小農戶的抵御能力較弱。我國地域遼闊，每年出現各種地質、天氣等對糧食生產造成傷害的情況非常普遍，而這種分散的小農生產方式往往是只能靠天吃飯，甚至造成農民辛苦一季的糧食顆粒無收。

(二)糧食市場面臨“三量齊增”的困境

1.高自給率的政策目標推動糧食產量的持續增加

從糧食產量來看，由于我國是一個人口大國，為保證糧食安全，我國一直堅持必須保有足夠的土地種植面積，對土地的“撂荒”行為持抵制態度，并沒有采取有計劃的休耕制度或草田輪值制度。再加之種子的改良、化肥農藥地膜的使用促成糧食單產的增加，以及國家對農業的科技投入和政府的農業多方面扶植政策，使農民的種糧積極性不至于下降，耕地總面積保持穩定，四大主糧除大豆外均有不同程度的結余。

2.國內外糧食價格倒掛導致進口量日益增加

下面來分析糧食進口量。由于歷史、體制以及生產方式等原因造成我國的糧食價格遠高于國際市場的糧食價格，致使從事糧食貿易、食品加工以及飼料加工等行業的企業，出于企業自身利益驅動大量使用進口糧食來降低原料成本。造成我國已有六年多所有主糧都轉為凈進口，糧食進口數量還呈現連年遞增的態勢。以玉米為例，2008年玉米1500元/噸的價格，這幾年國家雖然對玉米價格進行了調控和管制，可依然達到了1600.1元/噸，相較進口玉米到岸完稅價格要高300元/噸左右。[6]這幾年國際市場玉米價格如此走低的原因大致有兩個：一是在2008年前后石油價格曾一度上漲到138美元/桶，以美國為首的發達國家開始用玉米加工提煉燃料乙醇，對玉米的需求大幅增加。但由于整個國際經濟形勢走弱，造成像石油等大宗商品的價格一路下滑，石油價格甚至跌至30美元/桶，用玉米加工燃料乙醇項目大多停產，這一項對玉米的需求出現大幅度的減少；二是玉米在我國主要作為飼料工業的原料，在玉米價格較高的2008—2015年間，飼料加工企業開始尋找玉米替代品，如高粱、大麥、豆粕、DDGS(干酒糟高蛋白)等來降低自身的生產成本，上述農作物的進口量隨之大增，減少了玉米的消費需求，也是玉米價格走低的又一原因。

3.政策性收購導致糧食庫存量過高

再說糧食的庫存量。由于糧食生產的季節性，使糧食生產無法像工業生產那樣依據消費需求狀況來組織均衡生產，糧食必須遵循其自身的季節規律在糧食成熟時節進行收儲，這一直都是我國的國家戰略。國家在糧食成熟的時節進行糧食儲備，一方面可以使農民在糧食豐收后及時得到現金，這是農民生產生活再生產的前提；另一方面國家出于糧食安全的考慮，各國政府都會把適當的糧食儲備作為未來糧食補充的重要來源，同時，國家在糧食成熟時加大國儲糧也可以調劑余缺、平抑市場。出于糧食安全同時保護農民利益的考慮，這幾年我國加大了糧食儲備的力度，在2008年金融危機后更是將對農業的保護提升到相當高的級別。除了關注總量控制，糧食庫存的品種結構也是至關重要的，還需要密切關注糧食消費結構的變化。在國儲的四大主糧中，稻谷所占的比例基本上與消費結構相一致。由于近幾年小麥消費在糧食消費中的占比不斷下降，導致小麥庫存比例相比偏高。而考慮到玉米作為飼料的主要原料，我國安排的玉米種植面積較多，加之收儲政策，導致玉米的庫存比例這幾年來一直在增長，加之大量進口以及替代品的涌現，使玉米的庫存量要遠高于玉米消費量。

4.我國糧食的種植品種結構和糧食消費品種結構的差異困境

我國在糧食種植品種結構和糧食消費結構上的差異矛盾，主要由于我國糧食生產結構受國家農業政策影響很大，以至于無法正確反映出市場需求的變化，以及我國糧食生產長期受農民生產習慣的影響，難以及時做出調整。另外，隨著生活水平的提升，居民膳食結構有了很大的改變，居民口糧消費呈下降趨勢，同時，糧食消費的另一主要需求力量來自于飼料市場，國產玉米受臨儲政策的影響價格高于國際市場價，也影響了國內的消費量。具體分析如下：

首先，我國糧食安全方面更為注重對居民口糧的保護，這就導致稻谷、小麥一直以來種植面積都較大。但現今國人主要依靠谷物的膳食結構有了很大的改變，肉、蛋、奶、豆類等逐漸替代了部分口糧的消費，城市和農村居民人均口糧都有較大幅度下降，加上我國對稻谷和小麥的長期補貼，使國產稻谷和小麥在糧食市場上的價格要高于國際市場，處在市場競爭的不利位置。

其次，在飼料用糧的種植上我國以玉米為主，但由于之前推行的玉米臨儲政策以及“順價銷售”的銷售策略導致我國玉米價格較高，飼料加工企業開始使用玉米替代品生產飼料，玉米銷路不暢，玉米庫存連年激增，接下來我國糧食面臨的“去庫存”問題的主要壓力就是由于玉米庫存量巨大所導致的。

最后，在消費上我國城市居民開始追求對天然綠色有機食品的消費，但我國在糧食種植上更多地還是依靠農藥和化肥，在應對國內糧食的高端消費方面，我國自身高品質糧食產出比例還較低，跟發達國家的糧食品種作一比較，我國糧食品質還有很大差距，在高端糧食需求上，我國還處在主要依靠進口的階段。

四、針對上述問題的幾點對策和建議

前文提出了我國農業生產方式面臨國際糧食市場沖擊、我國糧食品種結構面臨供求矛盾的問題以及由此引發出的糧食產量、進口量、庫存量三量齊增的非正常現象。面對上述問題，筆者將在下面試圖從問題的源頭出發提出幾點可參考的對策和建議。

(一)繼續推進玉米在非優勢產區的減產工作

要說我國目前糧食安全所面臨的最緊迫工作，玉米的超高庫存量一定是排在前列的。目前我國玉米庫存超2.5億噸，而玉米的生產依然是我國糧食產量中最高的。因此，在像“鐮刀彎”這樣的玉米非優勢產區減產玉米是我國調整糧食供需結構、保證國家糧食安全的首要工作，2017年國家計劃繼續調減“鐮刀彎”地區玉米產量1000萬畝，這是對目前玉米產需不平衡的狀況以及玉米高庫存的現狀做出的應對。應該說，面對我國人多地少的糧食生產狀況，針對需求適時調整糧食供給是很有必要的，也是保證市場供給的最有效方式。

(二)降低糧食生產成本

我國國產糧食每年銷量低下、庫存量大最直接的原因便是與國際市場糧價相比我國糧食價格普遍偏高，對于糧食消耗最大的飼料行業來說，大規模使用進口糧無疑要比使用國產糧食利于成本的削減。因此，為了增加我國糧食的市場競爭力，降低糧食價格最根本的措施便是要降低國內糧食生產成本。為了達成這個目標，一方面國家需要繼續推廣優質良種的使用，在科技的配合下，達到因地制宜發展農業的目標，努力提高糧食的質量和產量。另一方面，要加強對龍頭企業、家庭農場、種糧大戶等新型種糧主體的培育力度，給予適當的政策優惠和經濟補貼，鼓勵其使用先進的生產方式來進行農業生產。

(三)主動調減糧食產量，推行土地休耕制度

目前我國糧食庫存量大的現狀對于我國農業的發展既是挑戰也是機遇。我國土地由于常年耕種，尤其是大面積玉米的種植，對于地力影響極大，因此，在目前糧食庫存豐富及國際糧價相對較低的大背景下，正是我國推行土地休耕制度的良好時機，這樣既能逐步恢復我國耕地的地力，也可主動調減高庫存農產品的產量，穩定我國農產品價格。在推行此項制度時，建議政府能給予休耕土地部分補貼，這樣既有利于保證政策的有效實施，也能保護農民利益不受損失。[7]在休耕期間，農民可科學種植一些綠肥作物來提高地力，這方面，科學種植大豆是不錯的選擇，既能填補我國大豆供需不平衡的漏洞，也能提高農民收入，利于政策執行。這也是我國踐行“藏糧于地”戰略的現實舉措，通過休耕既能逐步恢復我國土地地力，還能主動調節糧食市場的供求平衡。

(四)按照“價補分離”的原則，穩步推進糧食市場化改革

現行托市政策下，常常造成補貼和價格融為一體，政府對糧食的定價取代了市場價格，造成了我國糧食市場結構的扭曲。2016年政府工作報告將以“價補分離”為原則，來推進玉米收儲制度改革。在未來，對于小麥和稻谷的價格改革也勢必推進，通過直接補貼的方法來保證農民利益將成為大的趨勢。在推進“價補分離”改革時應注意到我國農業發展的不均衡性，價格改革需要穩步推進，逐步使市場調節農業結構的作用發揮出來。

由于小麥和稻谷是兩大口糧，改革的步伐要穩。因此，國家將小麥和稻谷放在最后進行改革也是從我國糧食安全的角度出發做出的選擇，分階段的改革過程可以使小麥和稻谷在改革中充分吸取之前棉花、大豆和玉米改革過程中累積的經驗，防范之前出現過的問題，更穩健地進行價格改革。

五、結論

我們國家正處在供給側改革的關鍵時期，應該看到目前正處在我國改變過往糧食供給與需求不適應的機遇期，無論是對于玉米、大豆這樣的政策性較強的糧食作物，還是小麥、稻谷這類一直處在國家政策扶持下的口糧來說，都可以借助現在的供給側政策來建立更適合我國國情以及更適合市場經濟發展的市場體制或是政策制度。

具體來說，玉米目前存在嚴重的庫存量過大的問題，因此，一方面可以推進將原先種植玉米的土地用于生產大豆、花生等更能滿足市場缺口的農作物，同時，也可在部分土地上推行“休耕輪作”，利用目前的庫存量大的狀況來使土地地力得到恢復。對于稻谷而言，問題雖然不如玉米嚴重，但也應隨時關注，及時作出相應的舉措來面對接下來可能出現的問題。小麥由于我國長期的扶持政策，以及其作為重要口糧的特殊性，不適合在政策上作出太大變動，其供需缺口也屬于四大主糧中較小的，適合根據國家總體政策緩步改革。大豆目前來說屬于進口量最大的農作物了，應該看到這屬于我國過往政策選擇的結果，只不過目前進口量實在過大，因此國家也正在逐步改善大豆生產狀況，逐步擴大大豆生產。

最后，本文認為，供給側改革也應涉及我國糧食市場完善的問題，運用政策手段將我國糧價逐步交由市場來決定，這個過程應當是一個漫長的時期，政策推行也應從一種農產品進行試驗，就目前來說，改變一些舊有政策體制的弊病應當是首要問題，比如國家取消了玉米臨時儲蓄制度就是一個良好的開端，穩步推進各項改革，最終建立適應我國國情的市場體制。

[1]丁聲俊.關于糧食安全戰略的八大認知誤區及其矯正[J].中州學刊，2015(11).

[2]趙長和，鐘鈺.當前玉米庫存積壓問題研究與對策探討[J].農業現代化研究，2016(5).

[3]劉超，朱滿德.我國糧食價格支持政策效應的溢出及其影響研究[J].廣東農業科學，2015(11).

[4]郭曉慧.我國糧食價格波動及調控研究[D].成都：西南財經大學，2010.

[5]汪希成，吳昊.我國糧食供求結構新變化與改革方向[J].社會科學研究，2016(4).

[6]奚賓.基于糧食金融化的糧食安全問題研究[J].中州學刊，2014(2).

[7]王紅茹.“糧食三量齊增”引發關注[J].中國經濟周刊，2015(31).