鄉村振興背景下“三權分置”改革的與時俱進

徐琪峰

黨的十九大確立了“不忘初心、牢記使命”這一貫穿中國共產黨奮斗歷程的偉大主題，農村土地改革工作要緊緊圍繞貫徹落實鄉村振興這個主題做好“三權分置”這篇大文章，以十九大精神助力新時代農村土地“三權分置”改革，讓農業強起來、農民富起來、農村美起來。解決好農村、農業及農民問題，是新時代富民強國的頭等大事。農村安穩則社會安全，農業豐收則基礎牢固，農民富有則國家興盛。鄉村振興首先就要解決好“三農”問題，而“三農”問題的根本是土地問題，農村土地制度改革要牢牢抓住“三權分置”這個牛鼻子。

一、農村土地“三權分置”改革是新時代鄉村振興戰略的重要支撐

習近平總書記在2016年年初主持中央全面深化改革領導小組會議上，審定了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。2016年10月，中央辦公廳聯合國務院辦公廳根據中央全面深化改革領導小組的審定情況頒布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，在農村土地集體所有權不變的情況下將土地承包經營權分為承包權與經營權，拉開了我國農村土地“三權分置”改革序幕，我國農村土地改革是繼“家庭聯產承包責任制”后進行的又一次制度創新。

2017年10月23日，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年等，這意味著再次給土地承包戶及土地經營主體吃了一顆“長效的定心丸”。農村土地“三權分置”創新了我國農村土地集體所有制在新時代有效實現的方式，豐富了家庭承包責任制、統分結合雙層經營制度的內涵，是土地所有權與承包經營權“兩權分離”的完善與創新，實現土地所有權承包權經營權“三權”分置并行，是人民群眾在解決溫飽問題的基礎上對提高生活質量的需求，是時代賦予人民追求美好生活向往的需要，是新時代落實鄉村振興戰略的重要支撐。

二、農村土地“三權分置”———我國土地改革再度迎來重大制度創新

(一)農村土地“三權分置”，體現了農民財產權的不斷完善

第一次分離是土地承包經營權與所有權的分離，在保持土地所有權集體所有的前提下，以承包經營權的形式實現了農民以家庭為單位對土地財產的擁有。

1.農村土地所有權集體所有是社會主義制度的根本所在。我國農村土地經營制度的實質是土地農民集體所有，土地集體所有權人對集體的土地享有法律規定的占有、使用、收益與處分的權利。土地集體所有權的權利主體歸農民集體所有是中國特色社會主義性質決定的，農村土地“三權分置”過程中，農民集體對其承包主體與經營主體使用承包土地進行監督，防治土地長期撂荒及改變土地性質等行為的發生。

2.長期穩定農民的土地承包權是農村經營制度的基礎所在。農戶對其承包的土地依法擁有占有、使用及獲得收益的權利，作為集體成員承包本集體所有的土地是有身份限制的，承包土地實際上也有社會保障的功能，如果土地被征收了，承包農戶依法應得到相應的補償的。農村土地“三權分置”的過程中要保障承包農戶自己使用、對外流轉、設置抵押、自愿退出承包地等各項權利。

3.搞活土地經營權是“三權分置”的關鍵所在。目前的農村土地“三權分置”是在不觸動承包經營權身份化的前提下，為突破身份所帶來的制約，從承包經營權中分離出經營權，實現土地權利的去身份化，為土地融資與自由流轉開啟制度變革之大門。

（二）農村土地“三權分置”意見公布使農村土地改革再迎制度創新

1.最大突破是放活土地經營權。當前，我國家庭承包經營進行流轉的耕地面積近5億畝，占承包耕地的30%以上，經營規模在50畝以上的農戶已超過350萬戶，還有190萬個農民合作社。隨著承包地出租、互換、托管、入股、轉包等多種形式的流轉，使得經營權協商、交換、土地整理成為現實，承包地小塊變大塊、大塊連成片，提高資源利用的效率。農村土地“三權分置”后，集體所有權、農戶承包權、新型農業經營者三權并行，實現了村集體、承包農戶、新型農業經營者共享土地資源。這樣，承包地歸集體所有，可以有承包農戶經營也可以將經營權流轉給別村農戶，還可以流轉給城市非農人員及入股農業合作公司等，讓土地在更大范圍流動起來。流出土地經營權的農戶不斷增加了財產性收入，流入新型農業經營者實現適度規模經營效益，同時，集體財產也得到了增加，三者都達到了共贏目的。

2.現在的關鍵是確立農地“三權分置”的法律地位。新時代農村土地“三權分置”改革，順應農戶保留土地承包權、流轉土地經營權的愿望，但是，對改革實踐中出現的新情況、新問題要不斷探索，在此實踐過程中完善法律制度，如加快《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》《最高人民法院關于〈適用中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》等有關法律法規修訂工作；積極探索農村集體經濟組織、家庭農場等主體的有關法律定位，實現良法善治的法治目標。

（三）“三權分置”體現了通過增量改革倒逼承包經營權去身份化的“中國智慧”

一方面現代農業需要土地市場化與資本化，要求土地承包經營權的自由轉讓與抵押，另一方面承包經營權的身份化阻礙承包經營權的轉讓與抵押等。

1.農村土地“三權分置”加快農業現代化的步伐。改革開放初期，農戶承包的土地家庭承包自己經營，解放出大量的剩余勞動力。隨著改革的深入發展，城鎮化的不斷推進及人民的生活水平不斷提高，農民已經解決了溫飽問題，這時大量的勞動力開始涌入城市，向二三產業轉移已是大勢所趨。打工潮風起云涌，部分農民成了農民工，他們的身份仍是農民。他們像候鳥一樣，在農村與城市之間自由流動著。改革開放初期的第一代農民工因為沒有技術、缺乏管理經驗等，他們在城市干著最苦最累的臟活、累活，或去建筑工地做小工，或去大街打掃衛生，或去小飯店端盤子洗碗等。后來，親戚帶親戚、老子帶兒子紛紛進城打工。雖然苦點累點，但能解決本人的基本生活問題略有剩余。隨著有技術會管理的技術型農民工在城市買房、買車定居下來，農村身份大學生畢業留在城市發展等出現新時代新型城市居民，使得城鎮化率不斷提高。幾乎同時，農村土地大量閑置、農民自己承包的土地有的不再自己耕種經營，開始出現或承包地出租、互換、托管、入股、轉包……為土地規模經營創造了條件，土地經營權從承包經營權分置的條件日益成熟。2016年10月，中央辦公廳聯合國務院辦公廳頒布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》及時下發，新時代開啟農村土地“三權分置”改革的新征程。

2.農地“三權分置”改革為世界土地制度的探索提供了具有中國特色的“中國智慧”。通過從農業合作化到人民公社時期——農村土地“兩權”合一到改革開放后農村土地“兩權”分離及新時代又開啟農村土地“三權分置”改革新征程。新中國成立以來到改革開放前，我國一直沿用蘇聯土地模式，土地“一大二公”、人們“吃大鍋飯”、生產上搞“大呼隆”等；改革開放后到十八大召開前，我們又受西方土地模式的影響，先跟跑蘇聯，后跟跑西方。十八大后，隨著我國經濟全面提升進入新時代，我們將踏上深化農村土地制度改革新的征程。農村土地“三權分置”開辟了一條具有中國特色農業現代化路徑，它為適度規模經營奠定了基礎，對家庭農場、農業公司及農業合作社等新型農業經營主體誕生起到催化劑作用，使現代人才、融資、技術、裝備全面融入現代農業中去。農村土地“三權分置”使得經營權的自由轉讓與抵押變成現實，另一方面使得經營權的主體多元化、去身份化等。農村土地“三權分置”根植中華大地，極具中國特色，不但為我國落實鄉村振興戰略提供寶貴改革經驗，由以前的跟跑到新時代領跑，同時為世界上地少人多的一些國家進行土地制度改革貢獻了“中國智慧”。

三、鄉村振興戰略背景下農村土地“三權分置”改革的與時俱進

十九大報告明確提出了新時代實施鄉村振興戰略宏偉藍圖，實現農業的現代化目標，“三農”問題是其短板。鄉村振興要把農民增收、農業生產、農村生態結合起來。2013年，習近平總書記在中央農村工作會議上提出三個必須，即“中國要強，農業必須強；中國要富，農民必須富；中國要美，農村必須美”。習近平總書記在十九大報告中諄諄告誡全黨，“三農”問題是關乎民生的問題。必須把解決好“三農”作為我黨的工作重點，無論什么時候都不能忘記農民、忽視農業、淡漠農村。鄉村振興一定要補齊“三農”這塊短板，一桶水的容量，是由最短的那塊板決定的。

1.鄉村振興為農地“三權分置”改革營造了良好的政策環境。當前，我國農村土地仍然處于分散經營狀態，既不利于農地規模化生產，也不利于經濟效益提高，農民的農業收入有限，農業效益與非農收益不成比例，造成農村青年人才大量流失，農村“386199”留守人員不斷增加。我們知道鄉村振興的目標所在就是要讓農民富起來，要堅持富民為先的原則，把增加農民收入，提高農民生活質量作為新時代“三農”工作的出發點及落腳點，我們既要拓寬農民外出打工與經商的渠道，鼓勵他們走出去，又要有條件的引導農民留下來，支持懂技術會管理的農民返鄉進行創業。鄉村振興要求我們必須打造一批熱愛農村、懂農業技術、愿為農村貢獻的“三農”人才隊伍，鄉村振興戰略的實施，為農村土地“三權分置”營造了良好的制度環境。

2.鄉村振興以農村土地“三權分置”改革不斷增加農民財產性收入為目標。在繼續推進城鎮化的同時，要大力鼓勵農民返鄉創業，挖掘農村農業內部創業潛力，實現農民家門口就近轉移就業，下一步探索農村集體經濟新的實現方式及運行機制問題，把農村集體產權改革推向深入，鞏固農村基本經營制度，落實農村土地承包經營關系，落實好第二輪土地承包到期后再延長三十年的中央政策，讓土地承包經營主體吃到“長效的定心丸”更加放心經營土地。進一步完善農村土地“三權分置”改革，在依法保護集體土地所有權與農戶承包身份權的情況下，平等保護承包地的經營權，使適度規模經營的形式多種多樣，使農業資源變成資產、資金變成股金、農民成為股東。改革開放以來，我知曉了很多土地制度改革的故事，通過理論與實踐的有機結合使我漸漸明白了，土地改革究竟為了什么？簡單的回答就是讓我們腳下的土地不僅能“保命”還能“發財”，使生長在這塊土地上的我國公民都能享受改革帶來的紅利。只有讓農民腰包鼓起來、農業強起來、農村美起來，中國才能實現農業現代化，實現偉大的中國夢。因此，鄉村振興應以農村土地“三權分置”改革不斷增加農民財產性收入為目標。

3.新時代落實鄉村振興戰略需要農村土地“三權分置”與時俱進。十九大報告對我國社會的主要矛盾重新進行了界定，新時代我國社會的主要矛盾是人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新時代我國農業面臨的主要矛盾由過去總量不足向結構失衡、價格倒掛、效率不高轉變。目前農民種地效益較低問題并沒有得到很好的解決，有些地區出現嚴重的土地撂荒現象，誰來種地問題已經擺在面前。農民集體所有權與使用權權利主體還沒有完全確認，農民承包的土地經營權市場機制不完善等。農民對承包土地的占有、使用、收益等權能還沒有得到全面的落實，“被承包”“被流轉”的情況還大量存在；農民以轉包、互換、出租及入股等方式流轉土地經營權簽訂的合同不規范；離“讓土地成為農民的資產，成為農民財產性收入的主要來源”的要求還有一定的差距。顯然，農村土地“三權分置”并不能對我國土地制度改革全面涵蓋，也不可能要求一項制度變革窮盡將來可能遇到的一切問題。今后在農村土地改革的道路上，我們還會遇到這樣那樣的新問題、新困惑、新矛盾。因此，農村土地“三權分置”改革也需與時俱進不斷完善與發展，如進一步研究農民集體與農戶在承包土地、承包農戶與經營主體在土地流轉中的相互之間的權利關系和權利邊界；如何給予經營權享有抵押、擔保、入股等物權權能，給經營者提供穩定的長期的經營預期；探索土地承包權退出的激勵和約束機制，引導全家進城落戶的農戶自愿退出承包地，探索土地經營權流轉方式、流轉以后的農地用途等問題。現行的《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》等應當涉及農村土地產權的法律并未對農村土地所有權、承包權、經營權的權利進行明確劃分，也未對其權能邊界進行明確界定，還有土地再流轉及土地經營權入股股權等方面的法律定位等立法跟進問題等。十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興需要農村的和諧美麗、農業的振興、農民的振興，需要充分調動億萬農民群眾的創造性、積極性，激發鄉村發展活力與動力，落實鄉村振興戰略需要農地“三權分置”改革政策和立法等方面的與時俱進。