新時代我國的“三農”問題與應對策略

◎茍安經

我國是一個“三農”大國，一直存在著復雜的“三農”問題。世紀之交，基層干部李昌平曾上書中央領導說：“農民真苦、農村真窮、農業真危險”［1］引起國內廣泛的關注。之后，學界又歸納出“農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化”［2］這樣帶“化”字的新“三農”問題，并提出若干見仁見智的對策建議。在新時代，我國“三農”站到了新的歷史方位，“三農”問題也表現出一些新的特征，需要在戰略高度進行頂層設計，堅持以改革創新為動力，構建“三農”持續健康發展的路徑。

一、新時代我國“三農”新的歷史方位

（一）農業：農產品生產能力成倍提升，中國人的飯碗已比較牢固地端在中國人的手里

1978年，我國農業總產值僅有1，458.8億元；2017年，我國農業增加值達為65，468億元。實物的對比更加直觀。1978年全國糧食總產量僅有30，475萬噸，人均占有量僅312.5公斤，肉類及其他副食品十分短缺。2017年我國糧食產量達到61，791萬噸，較1978年增長102.3%；人均占有糧食444.5公斤，較1978年增長42.6%。并且農產品種類極其豐富，豬牛羊肉、蛋、牛奶和水產品總產量合計21，984萬噸，人均158公斤。除糖料產量下降顯著外，其余主要農產品產量都大幅增長。比如，水產品增長了13.8倍，茶葉增長了近8.5倍，油料增長了6倍多，生豬出欄增長了近1.3倍。糧食之外的農產品產量的大幅增長，表明我國人民群眾吃得飽了，也逐漸吃得好了。更重要的是表明我國的農產品供方市場已經轉變為賣方市場，這對一個被吃飯問題困惑了幾千年的人口大國來說，無疑是里程碑式的偉大成就。

（二）農村：農村基礎設施、生活條件顯著改善，城鄉差距縮小

農村的發展首先表現在基礎設施的改善上。至2016年末，全國99.3%的村通公路，99.7%的村通電，25.1%的村有電子商務配送站點，91.3%的鄉鎮集中或部分集中供水，47.7%的農戶使用經過凈化處理的自來水，73.9%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理，99.5%的農戶擁有自己的住房，53.5%的村完成或部分完成改廁，36.2%的農戶使用水沖式衛生廁所。

從文化與衛生設施來看，也可以感覺到農村生活水平的顯著提升。2016年末，96.8%的鄉鎮有圖書館、文化站，70.6%的鄉鎮有公園及休閑健身廣場，59.2%的村有體育健身場所，96.5%的鄉鎮有幼兒園、托兒所，98.0%的鄉鎮有小學，32.3%的村有幼兒園、托兒所；99.9%的鄉鎮有醫療衛生機構，81.9%的村有衛生室，66.8%的鄉鎮有社會福利收養性單位。

以上數據說明，原來很多只在城市（指縣城及以上城市）里才能享受的設施和服務，已經普及到了農村。農村的生活方式逐步增添了現代的氣息。雖然很多設施還無法和城市里的設施相比，但是在保障基本公共服務供給基礎上的“小而美”正是農村較之城市的特色之所在。

（三）農民：規模巨大的農民群體向城鎮和非農領域轉移，深刻改變了城鄉社會結構，農村居民生活水平也逐步提高

農民的城鎮化和非農化是40年來農民群體發展變化的主線。按戶籍計算，1978年我國的城鎮化率只有17.92%，有79，014萬人居住于農村（也基本上都是農村戶籍）。2017年我國常住人口城鎮化率達到了58.52%，年城鎮化率達到一個百分點，世界少于。

從職業來看，2016年全國農業經營戶20，743萬戶，農業生產經營人員31，422萬人，其中女性14，927萬人，占47.5%，該數據并不支持我國“農業女性化”的觀點。在農業生產經營人員中，年齡35歲及以下占19.2%；年齡在36至54歲之間占47.2%；年齡55歲及以上占33.6%，據此可以判斷當前我國農業的老齡化傾向明顯，青年生產經營人員儲備不足。

通過工業反哺農業、城市支持帶動農村、“多予少取放活”一系列惠農政策，農民的收入持續增長，由2003年的2662元，增長到2017年的13432元，城鄉比為2.7。農村居民恩格爾系數降低至31.2%，比1978年的68.0%降低了36.8個百分點。按照國際標準，該水平屬于相對富裕級別，距離富足級別（30%）只相差1.2個百分點。從2010年起，農村居民人均可支配收入增幅持續超過了城鎮居民人均可支配收入的增幅，這給人們一個十分樂觀的信息：即農村大有可為，“三農”發展正持續發力。

二、新時代我國“三農”問題的主要特征

（一）農業：效益低、國際競爭力弱、平均勞動生產率低

第一，農業勞均生產率低。農業勞動力的生產率或者農業勞動力的平均供養人數可以較全面地衡量農業現代化程度。不計我國每年大約進口的500億斤糧食的產量缺口所需要的勞動力，2016年農業勞動力平均供養人口數僅為4.4個。當前，美國每個農業勞動力供養的人數大約為120人。日本也是地少人多的國家，農業生產自然條件和我國相似度高，現在大約有260余萬農業從業人員，不計其農產品的進口和出口，農業勞動力平均供養的人數大約為48人，可見差距不小。

第二，效益低。近年來，由于土地、資金、勞動力等要素價格上漲過快，導致國內農產品生產成本偏高。五大糧食品種平均價格要比國際市場高出30%—50%，加之農產品品種結構不適應市場需求，尤其是國內大豆產量嚴重不足和玉米產品大量過剩，導致了我國糧食的產量、進口量、庫存量“三量”齊增的反常現象［3］。在效益低下的情況下，市場配置資源時，農業就會處于十分不利的位置：如果搞農業普遍不賺錢，市場就會把資本和資源配置到比農業效益更高的產業和領域，就會出現有地有人但農業產業旺不起來的窘境。

第三，國際競爭力低。國際農產品市場開放度逐步提高，很多國家和地區的農產品已經享受零關稅等優惠政策進入我國市場，優質、低價、競爭力強的進口農產品會對我國農業造成巨大的沖擊，在某些領域（比如大豆），會加劇我國相關農業產業的退出。這是一個巨大的危險。再依靠國家兜底來提高我國農產品在市場上的競爭力既不可能，也不符合世貿組織的規定。所以，提高農業的經濟效益和國際競爭力是我國農業現代化的一個重要任務。

（二）農民：現代職業農民不足與規模巨大的各類農村居民并存

按常住于農村口徑計算，我國農村人口（農民）大約57，660萬人，占41.48%；按戶籍計算，農村人口大約80，138萬人，占57.65%，即22，478萬農民已經進入城鎮工作和生活，但戶籍仍在農村。應當看到，農村的主體是常住和生活于農村的人，即57，660萬人。按照樂觀的估計，在2030年我國城鎮化率將達到峰值（70%），總人口也將達到峰值即15億，那時我國農村仍有4.5億人生活于農村，永遠不能輕視這個龐大的群體。

農村人口分化嚴重，有靠一畝三分地當傳統農民的，有靠規模經營和特種經營、當現代農民的，還有在本地不離土、不離鄉從事非農產業的。但從農業生產的人力資源來看，農業的老齡化是一個十分明顯的事實。據筆者在農村的實地考察，那些年紀較大的農民隨著年紀的增長不再能夠從事農業生產后，其事業由誰來繼承將成為一個大問題。在我國廣大的山區和丘陵地區，田塊細小分割，提高勞動生產率的大型機械無法使用，農業還是一種勞動密集型產業，必須配置相當的勞動力，否則農業無法實現再生產。所以，在農民分化和老齡化持續發展趨勢下，建立一支比較穩定的、具有一定專業化水平的農民隊伍不但是農業穩定和發展的關鍵，也是農民本身發展的課題。

（三）農村：在城鎮模式和農村田園模式之間糾結

農村是個空間概念和社會概念。從空間方面來看，它和城市相區別，山、水、田、路、房都與城市不一樣。上等的農村是一副美麗的田園風光畫，世界上有的城市建設還采用了所謂“田園城市”的理念。下等的農村，臟亂差窮，讓人痛心厭惡，就連本村走出去的人都不愿意再回去。

除優質資源要素從農村向城市流動外，在若干地方，不科學的規劃和無序的開發建設致使農村原本多樣化和田園牧歌式的風貌蕩然無存。濫用化肥農藥、破壞植被、隨意排污、開山采礦等行為，造成了農村生態環境的近乎不可逆的破壞。承載著特色鄉村文化和傳統文化的村落、民居和古建筑被撤掉，再也無法恢復，隔斷了鄉愁。

從社會方面看，農村居民的文明程度提升慢，原有的基于熟人社會的好傳統好習慣被破壞丟棄了不少，而現代的法治觀念、自治觀念、生態文明觀念、公益觀念，遠遠沒有普及到位，以致在農村表現出一定程度的文化衰落。對個人權利看重的同時對個人責任與義務的忘卻在農村成為普遍現象。這種觀念的錯位也會直接反映在農村社會管理運行上來，尤其在公共領域，出現不少“無公德的個人”［4］，加重農村治理的低效。

三、實施鄉村振興戰略，破解新時代的“三農”問題

我國“三農”持續健康發展的路徑就寓于其新的歷史方位和“三農”問題的新特征之中。2018年中央一號文件以《關于實施鄉村振興戰略的意見》為題再次鎖定“三農”。鄉村振興戰略是一個久久為功的系統工作，要取得實效，應當抓住以下四個重點環節。

（一）堅持農業農村優先發展

堅持“三農”優先發展是對長期強調的“三農”是“重中之重”要求的深化和落實。堅持優先發展，一是在要素配置上優先滿足。優先配置和保證農業生產的資源，即按照糧食安全、食品安全的基本目標，保障耕地存量和農業生態環境條件。二是在資源條件上優先保障。比如供水、能源等資源條件、技術服務手段要優先解決。三是在公共服務上優先安排。在保障基本供給的水平上，還要提高質量，縮小城鄉差距。四是機構建設和干部配備上優先。在機構改革中要加強農村工作部門的組織建設，并選配素質高、能力強、能實干的干部。

（二）構建城鄉融合、一體化發展發展機制

僅僅依靠工業化和城鎮化來解決我國的“三農”問題是不現實的，而必須走城鎮和農村、農業與非農業一體化發展的道路。構建城鄉一體化發展機制，一是在保障糧食安全和生態安全的前提下，破除資源要素在城鄉之間自由流動的一切體制機制障礙，讓市場在資源配置中起到決定作用。二是要改革戶籍管理制度，按常住地或居住情況分類管理，并剝除附加于戶口上的一切帶有歧視性的福利。三是繼續工業反哺農業，給農村農業合理的補貼。四是促進農村一二三產業融合發展，讓農村分享到更大份額的產業增加值。五是要保障農村合法的、平等的財產權。比如國家征收土地，城鎮和農村采用相同原則計發補償。

（三）完善農村基本經營制度

農村的生產力在持續發展，農村的生產關系也在發生演變，作為上層建筑的農村基本經營制度也應當改革創新，否則就會制約農村生產力的發展。當前，改革創新的重點在于：一是深化土地制度改革。毫不動搖地堅持農村土地集體所有制，在此基礎上實施農村集體土地的所有權、承包權、經營權“三權分置”，三權同等受到法律的保護，三權的權利主體受到法律的同等尊重。二是深化農村集體產權制度，落實長期虛化的產權主體，以可量化的股份合作制對農村集體產權進行規范、改造和管理。三是建立系統化的農業產業體系、生產體系和經營體系。促進多種形式的規模經營和專業化經營，重點支持農業的社會化服務體系，探索面向“三農”的準公共產品性質的社會化服務內容和運行體系。以高效的社會化服務體系來改進農業的組織形式和擴大生產經營規模，降低農業生產成本，提高單個小農在市場中的競爭力。

（四）建立自治法治德治相結合的鄉村治理體系

在新時代，農村的自治是依法的自治，是蘊含道德建設的自治。不管哪種方式的治理，都不能沒有治理的骨干隊伍。要系統思考建設一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，尤其建設好編制外、業余型、本土化的農村治理骨干隊伍。第一，要以政策吸引代表先進生產力、先進文化和廣大人民利益的本土人士回流農村，為治理隊伍補充新鮮血液。如鼓勵吸引本地的大學生、在外務工或經營實業的農民工、退休職工等，回到自己的家鄉，通過村民的選舉進入村名委員會或各類理事會，積極投身本村發展和建設事業。同時，引導和管理農村宗法家族勢力、經濟強人、宗教勢力，發揮其正能量，使其與“三農”的現代化相適應。第二，建好黨支部，選好支部書記。黨支部是農村治理隊伍的領導核心，建設自治法治德治相結合，不是要削弱黨在農村的領導，而是加強和改善黨在農村的領導。中國共產黨是最有資格代表農民的，也是廣大農村最能信任的政治力量。從政策和法律上講，上級黨組織可以給下級黨組織派遣和任命干部，不受派遣和任命對象身份、戶口和籍貫的限制，這就為加強農村黨組織（或村黨支部、或村黨委）建設提供了便利。第三，深入弘揚社會主義核心價值觀，持續開展精神文明建設。通過多種載體把看似“軟”的農村文化建設做“硬”。進一步拓展暢通黨和政府涉農政策在農村基層的宣傳通道，同時，發揚民主，制定和修改村內自治的章程制度，確保村務公開，讓全體村民有條件做一個“明白人”。尋找鄉村各方面“最美”典型，按周期評比文明家庭，樹立當地道德模范，抵制和革新各種陋習，努力以先進文化和社會主義核心價值觀引領和浸潤農民的心靈。黨和政府還要時時關注農村的輿情，維護社會治安，及時打擊惡勢力，絕不能使其做大禍害鄉里鄉親。