城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障制度研究

◎陳 蕾

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求創(chuàng)新農(nóng)民工社會(huì)保障制度

新型城鎮(zhèn)化道路是推動(dòng)我國(guó)工農(nóng)業(yè)良性發(fā)展和相互協(xié)調(diào)的重要途徑之一。我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也存在很多的弊端，比如片面追求城市的規(guī)模擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)總量，而忽視生活在城市之中的“人”的作用以及他們作為公民應(yīng)有的權(quán)力，尤其缺乏對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)保護(hù)。我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要改變簡(jiǎn)單粗獷的發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化不是城市規(guī)模的擴(kuò)張，也不是城市人口凈流量數(shù)值的激增，它是城市生活的主體要徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民工由“鄉(xiāng)”到“城”的主體地位，關(guān)心他們的需求以及需求的公平滿足，在城市自身結(jié)構(gòu)的升級(jí)的同時(shí)強(qiáng)化城市化以人為本的特征。而農(nóng)民工的社會(huì)保障迫切需要得到政府的關(guān)注，它是城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化的客觀要求。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的權(quán)益，保證廣大農(nóng)民群體同城鎮(zhèn)居民享有同等的社會(huì)保障，就必將兩者的社會(huì)保障制度統(tǒng)籌結(jié)合，實(shí)行統(tǒng)一社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的政策的現(xiàn)行規(guī)定，關(guān)于農(nóng)民工群體的權(quán)益保障政策主要分為社會(huì)保險(xiǎn)類、社會(huì)福利類與社會(huì)救濟(jì)類等。此外，我國(guó)不少城市政府部門(mén)也根據(jù)各地自身城市農(nóng)民工的特點(diǎn)因地制宜的制定了適合地方的社會(huì)保障政策和公共服務(wù)政策，形成了農(nóng)民工社會(huì)保障的地方實(shí)踐模式，具體來(lái)說(shuō)，分別是以廣東省、鄭州市為代表的將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系中的“城保模式”，以浙江省、深圳市為代表的在農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)，降低其保費(fèi)和保障水平的“雙低模式”，以上海市為代表的為農(nóng)民工量身定制的綜合型保障模式“綜保模式”和山西省為代表的將農(nóng)民工納入到流出地農(nóng)村社會(huì)保障體系中的“農(nóng)保模式”。

根據(jù)我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)農(nóng)民工的監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，在一定程度上可以反映我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的整體狀況，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)民工在參與社會(huì)保障的人數(shù)和范圍不斷增加，各個(gè)參保項(xiàng)目上的參保率都在上升。從數(shù)據(jù)看，2011-2015年，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)從61573萬(wàn)人增加到 85833萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)由47343萬(wàn)人增加到66582萬(wàn)人，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)由17696萬(wàn)人增加到21432萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)由14317萬(wàn)人增加到17326萬(wàn)人，參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)由13892萬(wàn)人增加到17771萬(wàn)人，農(nóng)民工各類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的覆蓋率增長(zhǎng)顯著。

（二）農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)出現(xiàn)的問(wèn)題

近幾年，全國(guó)各省市也先后出臺(tái)了針對(duì)廣大農(nóng)民工群體的保障制度，并取得了不錯(cuò)的成績(jī)，他們?cè)谝欢ǔ潭壬媳Ｗo(hù)了該群體在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)方面的權(quán)益，但是他們與城鎮(zhèn)居民相比，在社會(huì)保障制度方面還存在比較突出的問(wèn)題，函需解決。

1.農(nóng)民工社會(huì)保障制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)各省市（縣）往往依據(jù)各地的實(shí)際情況制定農(nóng)民工社會(huì)保障政策，他們?cè)诮y(tǒng)籌層次、保險(xiǎn)待遇、覆蓋范圍等方面特點(diǎn)各異。以上海為例，其社會(huì)保障體系是以將農(nóng)民工的各項(xiàng)保險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)）捆綁在一起為主要特征。而鄭州市的農(nóng)民工社會(huì)保障政策的特點(diǎn)則是以農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等對(duì)待為主要特點(diǎn)。各種保障政策有的在省一級(jí)，有的在市一級(jí)，可見(jiàn)各地市之間的在農(nóng)民工社保的統(tǒng)籌方面，相互之間的可銜接性方面比較差，社會(huì)保障制度的碎片化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

2.農(nóng)民工社會(huì)保障的項(xiàng)目不健全。農(nóng)民工社會(huì)保障的項(xiàng)目不健全體現(xiàn)在農(nóng)民工的社會(huì)保障政策偏重社會(huì)保險(xiǎn)，忽視了社會(huì)救助和社會(huì)福利，在城市中已經(jīng)實(shí)施福利政策，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有向農(nóng)民工群體開(kāi)放，農(nóng)民工很難從獲得與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥纳鐣?huì)救助和社會(huì)福利。例如，目前各地實(shí)施的低保政策不包含農(nóng)民工群體，農(nóng)民工無(wú)法享受城市居民的最低生活保障，無(wú)法領(lǐng)取最低生活保障金；農(nóng)民工不能申購(gòu)所在城市的經(jīng)濟(jì)適用房，就連城市的廉租住房農(nóng)民工也不能享受這種社會(huì)福利；農(nóng)民工子女教育保障的問(wèn)題也很突出，隨農(nóng)民工父母外出求學(xué)的學(xué)齡子女中一部分進(jìn)入的是農(nóng)民工子弟學(xué)校，要想進(jìn)入城市公立學(xué)校都需托人入學(xué)或者繳納贊助費(fèi)或插班費(fèi)，對(duì)于重點(diǎn)小學(xué)和重點(diǎn)中學(xué)的優(yōu)質(zhì)教育資源，更是望塵莫及。

3.農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面過(guò)窄。我國(guó)的農(nóng)民工很多從事建筑類、服務(wù)類或者自己經(jīng)營(yíng)小本生意的農(nóng)民工，他們大多數(shù)也不愿參加所在城鎮(zhèn)提供的醫(yī)療保險(xiǎn)，而選擇新農(nóng)合，在他們看來(lái)，即使參加了譬如醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，所獲得的幫助對(duì)他們的生活也不會(huì)有太多改善。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣的調(diào)查結(jié)果顯示，2015年全國(guó)農(nóng)民工總量為27747萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工16884萬(wàn)人，本地農(nóng)民工10863萬(wàn)人，有62%以上的農(nóng)民工沒(méi)有與雇主簽訂勞動(dòng)合同。其中，參與醫(yī)療保險(xiǎn)占比例為17.6%，養(yǎng)老保險(xiǎn)約占比例為16.7%，工傷保險(xiǎn)約占比例為26.2%，另有10.2%的農(nóng)民工選擇參與工傷保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)約占比例為7%，這僅僅是平均數(shù)字，在某些行業(yè)的參保率遠(yuǎn)低于這組數(shù)字。由此可見(jiàn)，我國(guó)普遍存在農(nóng)民工社會(huì)保障覆蓋面仍然狹窄，社會(huì)保障覆蓋率很低的問(wèn)題。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障制度的創(chuàng)新

為了保證我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，加快應(yīng)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，應(yīng)結(jié)合農(nóng)民工目前的狀況和特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的制度進(jìn)行創(chuàng)新，須往以下幾點(diǎn)努力：

（一）強(qiáng)化農(nóng)民工社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)

在進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，理念上要將“以人為本”放在首位，充分考慮農(nóng)民工自身的特點(diǎn)，將農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益放在第一位。同時(shí)秉承公平與公正的思想將農(nóng)民工社會(huì)保障體系的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)的研究與合理的分類，在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和公共服務(wù)等方面最大限度的滿足農(nóng)民工的基本需要，努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；在維護(hù)好農(nóng)民工群體社會(huì)保障權(quán)益的同時(shí)也要充分考慮財(cái)政的福利開(kāi)支，既要保證合理分配和使用支出也要避免開(kāi)支的過(guò)度。捋順農(nóng)民工社會(huì)保障與城市社會(huì)保障體系的關(guān)系，從城市的經(jīng)濟(jì)、人口、規(guī)模、環(huán)境等方面出發(fā)，制定農(nóng)民工的社會(huì)保障建設(shè)目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

（二）完善農(nóng)民工社會(huì)保障的主要項(xiàng)目

完善社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目，養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)民工群體較為關(guān)注的險(xiǎn)種，面對(duì)農(nóng)民工普遍反映的養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)率過(guò)高的問(wèn)題，要盡快下調(diào)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金費(fèi)率，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)金的覆蓋面；醫(yī)療保險(xiǎn)方面，由于農(nóng)民工工作流動(dòng)性強(qiáng)、收入不穩(wěn)定，農(nóng)民工對(duì)重大疾病的抵抗能力很差，所以要盡快建立起關(guān)于農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌制度，增強(qiáng)農(nóng)民工抵御風(fēng)險(xiǎn)疾病的能力；生育保險(xiǎn)方面各地執(zhí)行的都比較差，生育保險(xiǎn)的缺失在一定程度上損傷了女性農(nóng)民工的權(quán)利，國(guó)家層面要盡快統(tǒng)籌關(guān)于農(nóng)民工生育保險(xiǎn)的制度，并確保各地嚴(yán)格的執(zhí)行。另外，將農(nóng)民工群體納入城鎮(zhèn)社會(huì)救助與社會(huì)福利體系，國(guó)家和各級(jí)政府解除現(xiàn)有的城市社會(huì)救助方面對(duì)農(nóng)民工的排斥，將農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在社會(huì)救濟(jì)方面與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。

（三）擴(kuò)大農(nóng)民工社會(huì)保障的覆蓋面

第一，各省市（縣）應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民工的不同情況，為他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。工作相對(duì)穩(wěn)定的且與雇傭單位簽訂勞動(dòng)合同的，勞動(dòng)單位都要按照相關(guān)政策為農(nóng)民工辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于工作性質(zhì)流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工，可以根據(jù)靈活就業(yè)人員的規(guī)定參加城市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，要將農(nóng)民的收入、承受范圍和靈活就業(yè)的特點(diǎn)考慮進(jìn)去，農(nóng)民工可以按照自身特點(diǎn)靈活參保。對(duì)于建筑類、制造類等高風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)，雇傭單位都要為農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。使在農(nóng)民工都能享受到工傷保險(xiǎn)待遇，保障其基本權(quán)益。第二，因地制宜的針對(duì)廣大新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)，制定符合需求的社會(huì)保險(xiǎn)制度。新生代農(nóng)民工成為了農(nóng)民工的主力軍，他們與老輩的農(nóng)民工相比，在價(jià)值觀念、生活方式、生活態(tài)度、對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)都發(fā)生了很大的變化，對(duì)社會(huì)保障的需求勝過(guò)第一代農(nóng)民工。要推進(jìn)公平與公正，就必須要回應(yīng)他們的迫切需求。政府也要采取有效措施，因地制宜的針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，制定農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度與方法，減少甚至消除目前嚴(yán)重的退保現(xiàn)象。

（四）推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障的全國(guó)統(tǒng)籌

第一，要建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度。國(guó)家要對(duì)農(nóng)民工的保障金進(jìn)行統(tǒng)一專項(xiàng)管理，擴(kuò)大農(nóng)民工參與保險(xiǎn)的覆蓋面，提高保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。完善統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，農(nóng)民工養(yǎng)老保地區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，養(yǎng)老關(guān)系和個(gè)人賬戶要統(tǒng)一轉(zhuǎn)移，最大限度的保障能夠繼續(xù)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。建立統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，保證每個(gè)公民在擁有一張社會(huì)保險(xiǎn)卡和社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)時(shí)，其社會(huì)保險(xiǎn)能夠在不同城市、不同單位之間銜接。第二，要建立關(guān)于地區(qū)之間和各省市（縣）的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的統(tǒng)籌制度和長(zhǎng)效機(jī)制。由于農(nóng)民工的數(shù)量龐大且流動(dòng)性較強(qiáng)，他們的落葉歸根勢(shì)必會(huì)加重流出地政府的社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，建立各省市（縣）的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的統(tǒng)籌制度和長(zhǎng)效機(jī)制，明確各個(gè)地區(qū)政府的責(zé)任與義務(wù)，平衡他們之間的關(guān)系。首先，各省市（縣）財(cái)政統(tǒng)籌區(qū)要確保農(nóng)民工社會(huì)保障的財(cái)政投入，保障農(nóng)民工社會(huì)保障事業(yè)的專項(xiàng)資金投入按時(shí)按量準(zhǔn)確到位，同時(shí)，國(guó)家也要建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，避免輸入地政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任缺位，保障農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利方面享有應(yīng)有的權(quán)力。