農民對精準扶貧政策的認識危機

◎李春成 劉達培

2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”，四年來，各級領導干部擼起袖子苦干實干，社會各界助力幫扶，脫貧攻堅取得了有目共睹的顯著成績，每年農村貧困人口減少都超過1000萬人，貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，貧困地區農村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區面貌明顯改善。另一方面，進入沖刺階段以后，一些深層次的矛盾——嚴峻而又不得不直面的問題逐漸顯露，成為亟需啃掉的“硬骨頭”。筆者基于參與四川某縣2017年精準脫貧第三方模擬評估工作體會和調研所得材料，認為農民對精準扶貧政策存在嚴重的認識危機，即不了解和誤解精準扶貧政策，這種認識危機不僅影響公平，也成為政策執行的巨大障礙。因此，分析危機產生的原因并化解之，成為進一步打贏脫貧攻堅戰的當務之急。

一、發現危機：農民對精準扶貧政策的誤解

在第三方評估過程中發現，到現階段，精準扶貧的精準程度和幫扶力度均顯著提升，群眾滿意度很高。同時，遺留和新出現了一些矛盾和問題，究其原因，主要出自農民對精準扶貧政策的誤解。以精準識別、精準幫扶、精準脫貧幾個階段為劃分依據，農民對該政策的認識危機主要表現在三個方面。

（一）對貧困戶評選標準的誤解

精準識別幫扶對象是精準扶貧的第一步，存在的問題主要在民主評議環節。從評議標準看，很難科學確定清晰、統一的貧困戶（包括低保戶）評選標準。比如，是只計算家庭人均純收入，還是兼考慮支出情況？村民大多傾向于兼考慮家庭支出，但在第三方評估時又只計算家庭人均年收入和生產性支出，其他支出均不考慮。而且農民家庭收支情況較難核實且不穩定。村干部和農民對扶貧政策和評選標準的理解也各不相同，很難達成一致認識。是只計算家庭收支情況，還是兼考慮患病、殘疾、突發情況等不幸遭遇？即收入超過評選貧困戶的標準，但出于同情給予考慮，而一旦綜合考慮，這就更難以達成一致意見。

國家政策在基層的執行是原則性與靈活性的統一，難點在于度的把握。由于大量青壯年人口外出務工，留守農村的老人科學文化素質普遍低下，觀念固化，對國家扶貧政策認識不清。部分群眾誤解或有意曲解上級文件要求，離開固有標準各抒己見，使評議標準主觀化。除了極少數特困戶外，相對貧困村民群體彼此間的困難程度相仿，能否在民主評議中勝出，主要靠在村社中的人緣，交際范圍小、勢力單薄的困難家庭往往處于劣勢。正因為是民主評議，評議程序透明度高，符合條件而未評上貧困戶的人也很難申述，只能暗自委屈。

正是由于評議標準缺乏權威性、評議主體素質較低、參評對象情況復雜，村干部的整體素質及執行能力在民主評議中的作用至關重要。但現實中，村干部卻難以擔起這一重任。首先是村干部對國家政策的認識存在偏差。村干部也是扶貧干部，素質高低不齊，與接受過高等教育而進入公務員系統的工作人員相比有較大的局限性。其次是對國家政策宣傳不到位、不夠準。有的村干部在民主評議會上，只是簡單將上級文件制定的標準念一遍，解釋上不清楚、不全面，群眾記不住。更主要的是政策執行不嚴格。一些村干部礙于人情面子，面對不符合政策和不合情理的言論，不敢或不愿挺身而出“唱紅臉”，漠視原則做好好先生。富足的家庭都有相似的富足，困難的家庭各有各的困難。由于農民對貧困戶評選標準的無知和誤解，沒有達成共識，每個人心中秉持有各自的標準，與貧困戶困難程度相仿或者自認為可憐而沒有評為貧困戶的人就會感到不公平。結果，無論評議結果怎樣，都會有不少人覺得不公平，獲得感和認可度降低。

（二）“等靠要”思想演變為不合理訴求

村干部也有怨言，抱怨最多的是，現在很多村民認為脫貧是干部的工作，脫不了貧干部就脫不了干系，抱著依賴態度經常向政府和扶貧干部提一些過分要求，即不在國家扶貧政策規定范圍內的要求。目前有兩種比較典型的情況。

第一種情況，也是最為普遍的，是將家庭贍養義務推給政府。老年人在貧困戶中所占比例最大，很多老年人單獨立戶，其收入來源主要是務農收入和下輩的贍養費或贈予。有的老人為了領取扶貧資金，刻意隱瞞家庭收入尤其是贍養費和贈予收入，聲稱兒女沒給或者給得很少。同時，農村的確也存在子女未盡贍養義務而使老人處于貧困狀態的情況。兩種情況外人均很難核實，這也成為精準識別和第三方評估工作中普遍遇到的大難題。現階段，居家養老是農村養老基礎，社會養老保障尚未達到取代家庭養老的水平和能力。對于子女具備贍養能力并履行贍養義務的家庭，謊報收入騙取政府扶貧資金實質是把贍養老人的義務推向政府。這樣，既增加了政府壓力，也影響社會公平，群眾反映強烈。

如果說貧困地區和貧困群體等待國家項目，依靠政府救濟，索要政府財物的“等靠要”思想是迫于生計、處于無奈，尚在情理之中，那么超出扶貧政策范圍、期待政府包辦一切的不切實際的要求顯然不合情理。政府的幫扶政策幾乎是慈善性的，對貧困戶沒有提任何義務性要求，是社會主義本質的體現，但為什么會出現不思感恩、得寸進尺的奇怪現象？原因是多種多樣的，根源恰恰出在不帶義務性的幫扶方式上。任何人都有積極進取的一面和消極懶惰的一面，追求向上的內在動力和外在壓力支配著人們克服后者而趨向前者。當大量國家資源下鄉，個人憑借家庭貧困程度便可以無償享受優惠政策，貧困程度越深享受的優惠政策越多，那么，追求向上的內在動力和外在壓力就會越來越弱，坐享其成的懶惰心里取代進取心理，個人努力的方式由自力更生轉變為依靠貧困現狀爭取國家資源。在此基礎上，加之扶貧政策宣傳不到位，沒有激發農民發展的內生動力，使得許多農民沒有正確理解政策初衷，簡單視之為國家普惠式的“好政策”，因而出現了想方設法爭當貧困戶，沒有當上貧困戶而“羨慕嫉妒恨”，當了貧困戶想一直當下去，向政府提過分幫扶要求、“得寸進尺”等怪現象。

（三）對“脫貧不脫政策”持懷疑態度

2015年底，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，“重點縣退出后，在攻堅期內國家原有幫扶政策保持不變”，簡單地說，就是“脫貧不脫政策”。盡管這是中央政策的明文規定，地方政府也是這樣落實的，但是調研了解到，不少貧困戶都對此持懷疑態度，他們要么不知曉這一政策，要么聽說了但不相信這一政策的真實性。因此，在第三方評估的時候，不少人為了穩妥起見依然選擇隱瞞收入，給評估工作增加了很大難度。的確，由于隱瞞收入而使得評估結果不達標，脫不了貧，扶貧成績不被認可，扶貧干部心生委屈情有可原。但這只是問題的一方面。精準幫扶工作不只是物質上的給予，精神扶貧和政策宣傳同樣不可或缺。

此外，認識危機的進一步延伸，是功利化理解精神文明建設。為了樹立典型，加強農村精神文明建設，目前一些農村地區正在開展“五好家庭”評選活動。據某村主任所說，一開始村民擔心評了“五好家庭”，會被視為村里家庭條件優越的先進分子，今后沒有獲得困難補助等優惠政策的資格，于是大都不愿申請。村委干部見狀，轉而強調評“五好家庭”以后可能在創業、貸款方面會獲得國家資助，很多人又改填了家庭情況，積極申請這個榮譽。村民們說，以前不知道貧困戶有這么多好處，沒有申請吃了虧，既然這個有好處就得申請。五好家庭評選活動原本是農村精神文明建設的內容，是改變廣大農民精神面貌，引導農民崇尚文明、追求文明、建設文明，培養“四有”新型農民的重要舉措，但這一事件反映出，農民對扶貧政策及其他惠農政策的長期誤解，形成慣性思維，以物質化、功利化的思想理解精神文明建設，這不僅違背了精神文明建設的初衷和所要達到的目標，而且為今后類似工作的開展埋下了隱性的障礙。

二、評估危機：農民的認識危機對脫貧攻堅工作的負面影響

根據上文的分析，農民的這種認識危機是扶貧工作中一些漏洞沒有及時填補而長期積累形成的，特別是政策宣傳的不到位，從而使得執行精準扶貧政策的效果打折。更重要的是，這種危機不是個別現象，它普遍存在于農民群體中，這就會對脫貧攻堅工作產生嚴重負面影響。

一是不利于轉變幫扶對象觀念，激發脫貧動力。精準扶貧是粗放扶貧的對稱，相較于以往的扶貧方式有根本性的轉變，特別是“五個一批”中，發展生產脫貧既需要國家政策支持，更需要幫扶對象更新觀念，自力更生、艱苦奮斗，發展教育脫貧也需要幫扶對象重視、支持子女上學。如果有勞動能力和脫貧致富可能的貧困人口將精準扶貧政策簡單理解為國家慈善性贈予，固守或滋生“等靠要”思想，那么，沒有幫扶主體內在動力的激發，就不可能使精準扶貧政策效果最大化發揮，也沒有達到新政策的目的。

二是損害公平，破壞農村社會和諧。民主評議中，農民對評議標準以及扶貧政策認識不清造成的識別不精準，結果有失公平，傷及眾多群眾的切身利益，不僅降低他們對評議結果的認可度和滿意度，還會加劇非貧困戶對貧困戶的嫉妒情緒，破壞村民和諧。相反，如果評議標準是清晰的，農民對此是基本達成共識的，是按照標準或者村民共識嚴格執行的，爭議和怨言就會大大減少，群眾的認可度和滿意度就會大大提升。

三是激化干群矛盾，降低扶貧干部工作熱情。村干部收到第三方模擬評估情況反饋，對貧困戶收入評估不達標的結論一一否認，堅決認為貧困戶刻意隱瞞收入，怒不可遏。為此，根據村干部提供的每一戶收入不達標貧困戶可能隱瞞的部分，評估人員再次進行核實。核實結果發現，確實存在隱瞞收入，少報收入來源或收入數量，實際收入水平已超過貧困線的情況。同時，也存在村干部高估貧困戶收入的情況。作為當前基層工作的中心任務，基層干部高度重視脫貧攻堅工作，既有苦勞也有功勞，往往自我評價較高，貧困戶考核結果不達標會被村干部視為他們不配合其工作。而村干部想方設法讓貧困戶“達標”的做法也讓群眾不滿。干部與貧困戶應對評估考核所持立場和心態的分歧，往往容易引發矛盾，降低扶貧干部的工作熱情。

總之，農民的政策認知危機，對貧困戶、非貧困戶、基層扶貧干部均產生了消極影響，進而使得精準扶貧和精準脫貧效果打折。

三、化解危機：實現轉危為機的必要舉措

2020年實現農村貧困人口全部脫貧，全面建成小康社會，是我們黨向人民作出的莊嚴承諾，脫貧攻堅是一場不能輸的戰役。不僅如此，完成脫貧目標的同時，還要長遠謀劃，提升貧困人口可持續增收的能力，為致富做準備。基于農民認識危機造成的嚴重后果，為保證如期打贏脫貧攻堅戰，實現農民脫貧致富，迫切需要采取措施化解危機。

（一）上下聯動改善扶貧隊伍結構，提升識別精準度

村社干部與當地居民長期生活在一個地方，彼此關系密切，熟悉村民家庭情況，但礙于人情面子，或者出于其他私人因素，往往容易在精準識別過程中當老好人。縣鄉級干部能準確把握國家政策，客觀上受到人情羈絆較少，但對村民情況了解少，不便于單獨開展工作。因此，選派縣鄉兩級干部與當地村干部搭檔參與精準識別不失為一記良策。首先，民主評議會召開前，必須保證至少提前兩天將評選標準印發到每戶。接下來，在村干部協助下，在民主評議大會上準確宣傳和講解國家相關政策，在評議過程中嚴格執行政策，保證評議過程和評議結果的公平正義，提高精準識別度。最后，評議結果須及時公開，并在村民小組公示，保障村民知情和申訴的權利。

（二）引導農民轉變觀念，增強脫貧致富的內生動力

通過干部引導、典型示范、代際逆教育轉變貧困人口安于現狀、“等靠要”等落后觀念，增強脫貧意識和信心。一是干部引導。基層干部要多與貧困人口面對面地交流、談心，了解他們的經濟情況、思想觀念和心理狀況，讓他們深刻意識到自身貧困的現實，幫助其分析貧困的原因和尋找脫貧的途徑。同時，講明國家的扶貧政策和決心，讓其在困境中看到脫貧致富的可能和希望，激發信心和志氣。二是以點帶面，典型示范，樹立脫貧致富模范。三是提高貧困人口子女受教育水平，實現代際逆教育。教育不僅使人獲得知識和技能，提升生存能力，同時有利于受教育者開拓視野，加深對自己以及家庭現狀的認知，讓他們意識到脫貧致富的緊迫性并幫助家庭樹立脫貧致富的信念。為此，國家應引導更多優質教育資源流向貧困地區，基層要重視、鼓勵和支持貧困家庭子女接受教育，進行宣傳引導和資金資助。

（三）加強政策宣傳，明確權利義務關系

按照現代政治學理念，政府應當是有限政府，有所為有所不為。在法律規定的職能范圍內，既不缺位也不越位。扶貧過程中，行政手段和經濟手段使用較多，很少利用法律手段，有所不足。貧困戶之所以提出不合理訴求，往往在于沒有擺清楚自身的權利義務關系，只想擁有權利而不想履行義務。對此，扶貧干部應當以相關法律法規及政策為依據，講明政府的職責范圍和家庭的權利與義務，態度要有理有據、有禮有節又旗幟鮮明。以養老為例，按照《中華人民共和國老年人權益保障法》的規定，老年人的子女以及其他依法負有贍養義務的人“應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務”，如果老人有贍養人且贍養人具備贍養能力而不履行贍養義務，基層組織應當核實情況，從中協調，督促贍養人履行贍養義務，必要時通過司法手段解決。

（四）增加對第三方評估機構專業水平的考查，完善貧困退出標準

第三方評估是政府績效管理的重要形式。將第三方評估機制引入精準扶貧，有利于保證脫貧攻堅工作考核的客觀性、科學性和公平性，有利于改進工作，進一步打好脫貧攻堅戰。第三方機構的獨立性是保證評估結果公正的起點，專業性和權威性則是保證評估結果的公正的基礎。總的來說，精準扶貧第三方評估是由中國科學院牽頭組建的由國內科研院所和高等院校專家學者組成的評估調查團隊，往年的具體人員構成實際上包括了部分在校研究生。如何保證工作人員的專業性和權威性呢？一是學歷、經歷、專業等自身素質，二是專業培訓，三是培訓后進行筆試和面試考核。目前缺乏第三個環節，應當補足。

此外，目前各地的貧困退出標準計算方法比較混亂，難以準確反映貧困程度。分三種情況：一是只計算家庭人均年收入，未考慮家庭支出；二是籠統考慮支出項目，沒有將住房改建、大病醫療、非義務教育等支出量化；三是將低保、五保補助等收入計算到貧困人口人均純收入之中，有學者稱之為“低保”式脫貧。在第三方評估時，相對較優的計算方法，是考慮家庭支出并將支出項目量化，低保、五保補助等非經常性轉移所得不應包括在貧困戶年人均純收入。這樣計算出的貧困戶年人均純收入才具有可比性，更能準確反映貧困程度，以此作為區分是否脫貧的收入標準。