論農地三權分置改革中基層政府的角色調適

◎胡 平 李兆友

農地三權分置，是指在堅持農村土地集體所有的前提下，承包權和經營權進一步分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。［1］自20世紀90年代田則林等提出“農地代營、三權分離”［2］的思想以來，我國農村土地在家庭承包經營基礎上衍生出了家庭農場、股份制合作社等多種經營方式，浙江、湖北、重慶、福建等地也進行了許多積極而有意義的嘗試，三權分置實踐取得了很好的經濟效益與社會效益。同時，理論界也從經濟學、法學、社會學、政治學等角度對三權分置政策進行了全面解讀，分析了政府干預三權分置改革的必要性與正當性，考察了地方政府在新一輪農地流轉中的角色定位，并詳細論述了地方政府推進三權分置改革的制度設計與現實路徑，但缺少把三權分置改革放到當前基層全面深化改革背景下的深入考察，缺少從基層政府角色視角來透析當前農地產權制度改革的研究，而這些恰恰是新一輪農地產權制度改革的核心環節。基于此，文章嘗試立足基層全面深化改革，系統研究基層政府在農地三權分置改革中的角色定位與調適，進一步提升基層政府在農地三權分置改革中對自身角色的再認識，為基層政府治理體系和治理能力現代化提供有益借鑒。

一、基層政府介入農地三權分置改革的角色理論分析

角色原本是戲劇中的一個專有名詞，意指演員扮演戲劇中的某個人物。而此處從角色視角來探討政府，就是將作為公共權力主體的政府所具有的功能作用的人格化［3］，既包括政府履行行政職能過程中體現出來的身份與地位，也包括政府的權利界限、功能范圍和行為方式等［4］。在全面深化農村土地制度改革與深入推進新型城鎮化進程中，基層政府作為與農村、農民聯系最密切的一級政府，是貫徹落實農地產權政策的前鋒與直接執行者，是農業規模經營和產業化的推動者，其角色作用與職能履行情況直接影響著政策的推進及農地資源的配置效能。

（一）農地三權分置改革需要基層政府發揮角色作用

雖然目前三權分置改革在厘清承包戶與新型經營主體之間權利義務關系基礎上有效避免與化解了經營權流轉中產生的糾紛，但這并不意味著基層政府在改革進程中將無所作為。農村社會的相對封閉性、農地市場的失靈、農地經營權流轉的規范、農民權益的保護，仍需要基層政府的介入，主要體現在四個方面：一是農地三權分置改革需要基層政府發揮服務角色作用。農民整體素質的偏低、相關法律知識的缺乏、信息獲取的不完全等，仍需要作為農村公共產品與公共服務直接提供者的基層政府發揮其服務職能，拓寬公共服務覆蓋面，提高公共服務質量，加快農村公共服務體系建設，為廣大農民與新型經營主體提供信息、技術、法律等方面的服務。二是農地三權分置改革需要基層政府發揮保障角色作用。我國農村老年農業、空心農業、失地農民的境況需要基層政府積極發展農村社會保障事業，逐步弱化農地的社會保障功能，解除農民對農地流轉的后顧之憂。三是農地三權分置改革需要基層政府發揮引導角色作用。我國幾千年的農耕文明與農業弱勢產業特點的限制，使得農民視土地為最根本的生活保障，短時間內無法消除的戀農、惜農情結導致實踐中誤解農地三權分置政策的情況時有發生，嚴重制約了農地流轉進程與農業現代化目標的實現，這就需要基層政府積極發揮政策扶持引導功能，在政策執行過程中根據實際情況隨時進行引導協調，引導農民轉變固守僵化的思想觀念和經營方式，引導農民在國家政策指引下學會合理利用土地資源，最終提高自身生存發展能力。四是農地三權分置改革需要基層政府發揮監控作用。雖然國家已經出臺了實施三權分置改革的相關意見，但由于缺乏明確而又具有可操作性的相關法規，再加上市場失靈的客觀存在，實踐中出現了部分經營者為追求利潤最大化而隨意改變土地用途或者過度使用農藥的現象，嚴重影響了耕地面積及糧食安全，加大了非農化失控的風險，這就需要基層政府發揮“有形之手”的作用，在深入貫徹落實農業可持續發展理念基礎上，嚴格依法行政，加強農地利用監管，增強農地三權分置改革的“透明度”，切實保障經營權流轉雙方獲得充分的市場信息，以更加嚴格的程序維護市場主體之間的公平競爭。

（二）基層政府介入農地三權分置改革進行角色調適的必然性

作為我國農村經濟體制改革邏輯起點的農地產權制度改革，若從新中國成立算起，到現在已經近70載，在農地產權制度變遷的整個過程中，政府權力從未缺席，處于國家行政權力神經末梢的基層政府一直扮演著不可替代的角色。可以說，農地資源的配置與政府行為密切相關，農地產權制度改革能否順利推進很大程度上取決于政府行為是否規范。基層政府作為政策的具體執行者，由于受公共服務理念薄弱、長效保障機制空置、流轉程序規范嚴重缺失、政府行為缺乏有效監督等因素的制約，其在改革中出現了越位、缺位等角色失范行為，這與現實中新一輪產權制度改革對基層政府的角色要求存在較大差距。一方面，處于山高皇帝遠政治地理邊緣的基層政府，具有相對獨立性與封閉性，其在面臨資源匱乏與壓力型考核體制的現狀時，往往會去尋求自我服務和自身利益的最大化，甚至有些基層政府在政績利益驅動下，為滿足自身或上級的利益要求，在違背農民意愿情況下運用行政權力干預農地產權制度改革，并將改革成效作為突出成績與增加縣域財政收入的主要途徑。另一方面，作為農村公共服務與公共產品直接提供者的基層政府缺乏公共服務理念，對法律、政策的宣傳引導不到位，對農地流轉中介機構培育不到位，對社會保障、農業技術推廣、農業基礎建設扶持力度不夠，提供的服務項目難以滿足農戶及新型經營主體的需求。但不管基層政府在農地三權分置改革中存在的是角色越位還是角色缺位行為，其根本原因都是基層政府沒有很好地界定與厘清基層政府與農民、與市場的關系，沒有合理地進行角色定位與明細職責范圍，解決這一問題的合理做法就是在遵循農業發展規律基礎上尋求政府角色的適度［5］“調適”，最終保證基層政府實然角色與其應然角色基本一致。

二、農地三權分置改革中基層政府角色調適的基本要素

農地三權分置改革已成為當前和今后一段時間內我國農村經濟發展的重要戰略任務，其要求作為改革主導力量的基層政府及時完成作為服務者、保障者、引導者、監管者角色的調適，盡快從農地產權制度改革的微觀領域低位退出，充分發揮市場的調節作用，并在市場無法充分發揮作用的公共服務領域高位進入，爭取將角色調適到向社會提供公共產品與公共服務以滿足農民合理化需求上來，真正實現農村社會資源的公平合理配置，開拓我國農地產權制度改革的新局面。

（一）服務者角色調適，提供全方位的公共服務

在農地三權分置改革中，基層政府的任務不再是去充當“運動員”，而是要根據三權分置改革與經營創新的要求將角色調適到服務參與者、服務網絡構建者、合作促進者上來，通過加快農業基礎設施建設、強化農業社會化服務體系建設為民眾提供更多優質的公共服務。首先，基層政府要在積極穩妥推進三權分置改革的基礎上，結合當地實際做好土地經營總體規劃，制定適合本地農地發展的實施細則，通過全面開展農地確權登記工作有效引導當地農民進行集約、科學經營，發展現代農業與特色農業。其次，基層政府要為農地三權分置改革提供農田水利、農村電網、醫療衛生、農產品市場等相關公共基礎設施，充分發揮財政、稅收、價格、信貸等的杠桿作用，引導農民和新型經營者加大對基礎設施的投入與支持。再次，基層政府要面向農村集體、承包農戶、新型經營主體提供全方位的信息服務，通過聯合其他企事業單位與各類經濟組織建立完善的農業信息搜集、整理與發布制度，及時向農民和新型經營者提供市場信息，為農地政策的有效推進提供一系列信息保障，推進基層現有農地信息資源的優化整合，推動優質公共服務資源向農村延伸。最后，基層政府也要將服務角色調適重點轉移到完善農業技術推廣服務體系上來，農業的發展最終要依靠科技的支撐，農業的現代化最終要依靠科技對傳統農業的改造升級，這就需要基層政府在加大農業科技投入與培養農業科技人員的基礎上健全農業技術推廣服務體系，為發展現代農業、生態農業提供現代農業技術支持。總之，農地三權分置改革中基層政府服務角色調適的目的應是脫離傳統的全能政府角色要求而將精力放在民生方面，為民眾提供更多全方位優質的公共服務，這也是基層政府贏得民心、順從民意的關鍵。

（二）保障者角色調適，集中力量解決關鍵問題

由于農地三權分置改革涉及到農地經營權的轉移與讓渡，農民合法權益時刻存在著受到潛在侵害的危險，為防止這種潛在侵害的實際發生，基層政府必須充分發揮保障者角色作用，在改革推進的各個環節為維護農民合法利益提供指導與幫助。一方面，基層政府要推進建立縣鄉結合的多層次的農地流轉服務體系，發揮政府在農地確權頒證、價格評估、利益協調、糾紛調處等方面的積極作用，保證農民對農地占有、使用、收益等權利的真正擁有；另一方面，基層政府要積極建立覆蓋全體農村居民的新型農村社會養老保險制度，建立新型職業農民培育與失地農民再就業培訓機制，加大政策扶持力度，通過教育培訓提高農民的職業素質與農業生產經營水平，提高農民的自我發展能力，逐步弱化農地的社會保障功能，解除農民流轉土地的后顧之憂。但保障者角色作用的充分發揮還依賴于基層政府行為是否規范，這就要求基層政府在政策執行中超脫出社會利益糾葛，以客觀中立的態度立場來化解、處理各類利益矛盾沖突，通過建立利益協調機制保證農村集體、承包農戶、新型經營主體之間的良好溝通，確保全體農民共享農地改革發展的成果。總之，基層政府保障者角色作用調適應以實現農民利益最大化作為當前工作的出發點與落腳點，充分尊重保障農民參與新一輪農地改革的自主決策權，并在其基礎上集中力量開發利用土地的衍生價值，實現全體農民的共同富裕。

（三）引導者角色調適，保證改革進程的順利推進

長久以來，土地不僅是農業最基本的生產要素與農民最基本的生活保障，而且是廣大農民安身立命的精神寄托，這種短時期內難以消除的土地情結使得農民不愿意流轉土地而出現了農地利用效率低下等問題。這就需要與農民聯系最密切的基層政府發揮引導者角色作用，及時將中央、省市政府最新的政策宣傳解讀到位，在可持續發展思想指引下引導農民轉變原有的土地經營理念與生產方式，使之認識到農地三權分置改革不僅是優化農地資源配置的重要手段，而且是解放農村勞動力、發展現代農業、增加農民收入的重要途徑。從宏觀角度來講，基層政府要充分發揮自己的政策解讀優勢，積極調研并聽取農民群眾的意見，減少行政強制性手段，真正做到宏觀引導而不是微觀替代。從微觀角度來講，基層政府不僅要通過提供政策、法律咨詢服務引導農民轉變傳統經營理念，提高參與農地改革的積極主動性，而且要通過建立“互聯網+農業政府服務”系統提高自身服務效率，引導農地流轉的規范進行。

（四）監管者角色調適，創造更好的改革環境

市場自身的缺陷導致市場“無形之手”無法有效解決信息不完全及信息不對稱引發的相關問題，使得我國的農地產權體系與農地經營體系無法完全按照市場規則實現有機融合。這就需要作為政策執行者的基層政府發揮“有形之手”的作用，借助政府的調控功能，運用政府的公益性政策來防止市場失靈對農地改革的阻礙。在三權分置改革進程中，基層政府要加強對農地流轉市場的監督，通過提供規范合同服務、信息服務、政策宣傳服務等增加農地流轉的“規范性”與“透明度”，及時修正有違國家法律政策的農地合同條款與市場行為，避免出現不合理定價行為侵害農民合法權益的現象，爭取以嚴格的程序、合法的方式維護市場主體間的公平競爭。同時，基層政府也要加強農地用途監管，定期對流轉土地進行評估，堅決制止隨意改變農地用途的非糧化與非農化行為，保障國家糧食安全，堅守國家耕地底線，防止“著眼在利、著力在地、而不在農”行為的頻繁發生。

三、農地三權分置改革中基層政府角色調適應注意的問題

農地三權分置改革進程的長期復雜性及基層政府主觀認知的局限性，決定了基層政府無法深刻保證自身實然角色與應然角色的絕對一致性，這種差距的客觀存在雖然無法要求政府角色的絕對理想化，但也不允許政府角色行為的隨意性。這就要求基層政府隨著改革進程的推進適時適度地進行作為服務者、保障者、引導者、監管者角色的調適，但這種角色調適要注意以下四個方面的問題。

（一）基層政府角色調適要有明確的價值標準體系

作為邏輯過程的起點，處于農地三權分置改革進程中的基層政府應該確立自己明確的價值標準體系，只有進行角色調適的價值定位清楚了，才能真正回歸基層政府的“公共”本位與公益屬性，實現基層政府角色的理性調適與合理歸位。在三權分置改革中，農村土地所內含的資源與財產屬性要求基層政府角色調適必須回歸效率與公平相結合的行政理念，將提高農地經濟效率與兼顧農村社會保障作為基本目標，將維護和實現社會公共利益置于最重要的位置，通過發揮全方位的服務、引導、保障、監管職能，實現農村社會公共利益的最大化。公平與效率已成為新一輪農地產權制度改革所追求的價值理念，只有將農地改革的經濟效率置于其所維護的由社會公平、責任等價值構成的價值體系中才能顯示其效用與意義［6］，否則經過改革農業效率是提高了，但由此引發的大量農民的轉移就業、社會保障問題處理不好，就會引發更多、更復雜也更難處理的社會矛盾，甚至會引發大量的農民群體性事件。

（二）農地三權分置改革中基層政府角色要依法調適

在農地三權分置改革中，基層政府要堅持角色調適的合法合理性，減少行政干預，不能出于政績考慮而無限度參與，也不能出于信訪與維穩的壓力而將政策支持異化為遷就，更不能做出違背農民意愿與農業發展規律的行為。一方面，基層政府要堅持“法無授權不可為”的基本原則，通過打造權力清單與負面清單將基層政府在農地三權分置改革中的基本職責公之于眾，督促基層政府積極履行信息提供、說明理由、價格指導、糾紛裁處等程序性義務，以嚴格的程序、合理的方式參與到農地改革活動中。另一方面，基層政府要堅持“法定職責必須為”的行為準則，以責任清單的形式讓群眾知曉行政權力介入農地改革的依據、程序、時限及應當承擔的責任等內容，厘清政府與市場的行為邊界，消除權力灰色地帶及有權無責、有責無為等權責不匹配現象，抑制行政權力的異化與擴張。同時，基層政府角色調適也要在堅持合理合法性基礎上保證自身行為的公益性，切實轉變公共服務理念，真正做到依法行政。

（三）基層政府角色調適要避免“越位”與“缺位”

要保障農地三權分置改革的順利推進，政府該放的權一定要放，但該管的事還是要管好，爭取為農村集體、承包農戶、新型經營主體在農地資源配置市場上創造平等的競爭機會與條件。在農地三權分置改革中，基層政府尊重農民的主體地位，但要真正做到將農地使用權交與農民，堅持農地改革主體是農民這一基本原則，就必須把握好基層政府在農地產權制度改革中的角色定位，及時校準角色偏離，避免角色越位與缺位。及時校準政府角色偏離，避免不該為而為的角色越位行為，基層政府就必須做到“讓”、“放”、“交”，［7］即通過簡政放權減少對農地資源的直接配置與農地改革的直接干預，凡是由市場配置的農地資源都交給市場，凡是市場與農民可以解決的都交給農民，凡是社會中介組織能夠承擔的職能都交給中介組織，堅決杜絕基層政府出于自身利益考慮參與到農地產權制度改革中來，杜絕以違背農民意愿的方式干預農地市場主體的行為，杜絕以行政命令等強制方式來干預農地交易方式或以控制交易價格的方式牟取自身特殊利益的行為，杜絕以損害市場在農地資源配置中的效率而讓農民成為受害者的行為。同時，及時校準政府角色偏離，也要補足該為而不為的“缺位”行為，積極在遵循農村社會發展規律與堅持以民為本原則基礎上提供高效便民的公共服務，并通過實施信息公開制度與行政問責制度，對為官不為、懈怠懶政的行為追究相關責任，做到用責任意識校準權力觀念與權力行使，讓全心全意為農民服務成為基層政府角色調適的最終目標。

（四）基層政府角色調適要正確處理與市場、農民、社會之間的關系

實踐中，農地產權制度改革是一項復雜而長期的系統工程，需要整合各種資源、凝聚各方合力來共謀發展，基層政府、農民、市場作為三種助推因素與力量，必須找準角色定位，發揮各自職責優勢，保證農地改革的高效、有序運作。雖然基層政府在過去很長時間內一直是農地產權制度改革的主導性力量，但農村市場經濟的深入發展越來越要求基層政府超越傳統的全能型政府角色定位，轉變農村經濟發展思路，改革農村經濟管理方式，正確處理與市場、農民、社會之間的關系。其一要正確處理基層政府與市場之間的關系，重新梳理和清晰界定基層政府的職能邊界，加強基層政府公共服務、市場監管、社會保障等職責，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，尊重土地使用權交易雙方的平等主體地位，淡化帶有行政色彩的土地資源配置機制，切實使政府這只“有形之手”與市場這只“無形之手”實現分工協作與共同促進。其二要正確處理基層政府與農民之間的關系，將最大限度保障農民流轉土地收益的安全性、穩定性和增長性作為基本目標，充分調動農民參與農地流轉的積極性與主動性。其三要正確處理基層政府與農村社會之間的關系，在維護農村社會和諧穩定的戰略高度上統籌推進農地三權分置改革，在保證農民自主權基礎上健全農地產權流轉機制，強化農地流轉服務，積極調處各方訴求與矛盾糾紛，維護流轉雙方的合法權益，促進農村社會的和諧穩定。

四、結束語

農地三權分置改革的提出與深入推進助推了新一輪農地產權制度改革的浪潮，是全面深化農村改革視域下推動縣域經濟發展與新農村建設的關鍵環節。在實現從經濟管理型向公共服務型政府轉變的背景下，基層政府當前的任務不是去主導控制農地三權分置改革，而是要立足在于統籌解決農業、農村、農民發展問題，樹立公平與效率相結合的行政理念，在實現農民公共利益最大化目標指引下適時退出市場與社會可以自行管理調節的領域，以更加合理的方式整合農村社會資源，真正實現基層政府角色的理性調適與合理歸位。