財政支農政策對西部民族地區經濟發展的促進作用研究

◎阿依古力·依明

2018年國家農業綜合開發重點明確提出要進一步完善財政補助政策，通過扶持政策落實，為各類新型農業經營主體提供資金支持，同時也進一步加大對農業規模化扶持力度，加強與金融機構合作，推進農業優勢特色產業發展。特別是要加大對西部地區、貧困地區和少數民族地區支持力度，通過精準扶貧戰略落實，促進地區經濟社會發展。從歷年中央一號文件內容看，從2003年開始，中央一號文件都是從“三農”問題解決入手，通過各項有力措施落實，深化農業農村改革，為農業農村發展提供強有力保障。

一、財政支農政策發展階段及取得的階段性成效

財政支農是國家從宏觀層面利用財政手段支持農業農村發展，提升農民收入，是國家收入分配的重要調整方式之一。從具體落實看，國家按照一定扶持導向對涉農相關部門基本建設支出、事業費、科技費等進行重點扶持［1］。國家對特定涉農項目進行必要的財政支持和補助，諸如對農民的直接補貼、農田水利建設等等。財政支農政策是針對當前“三農”問題從財政角度出發，制定各種政策來支持農業農村經濟社會發展。

（一）我國財政支農政策的主要內容

我國一直非常重視“三農”問題的解決，特別是對西部民族地區經濟發展方面投入了大量財政資金，為西部民族地區經濟發展提供了強力資金支持，從我國財政支農政策整體看，大致分為三個階段。

改革開放到1994年為第一發展階段。隨著改革開放正式拉開序幕，我國農業農村領域改革不斷推進，首先就體現在財政支農政策轉變上，特別是隨著家庭聯產承包責任制的落實，支農政策從原來的統收統支模式轉變為財政包干制，進一步細化了財政支出重點。在這一時期，中央財政和地方財政能夠為西部民族地區提供的資金支持有限。到80年代后期，農業綜合開發逐步深入，財政支農政策開始綜合發力。

1994年到2003年為第二發展階段。這一時期，政府職能和市場作用開始發生變化，政府更加重視市場作用，國家在財政支農政策調整上開始向“三農”領域傾斜，特別是隨著財政管理體制改革，國家更加重視農業基礎設施建設，并加大對農業綜合開發支出。2000年，我國進行了農村稅費改革，財政支農政策更加具體，支農資金規模投入也更大。

2003年以來為第三階段，2003年我國開始實施城鄉融合發展，各項財政支農政策不斷出臺，進一步推進了社會主義新農村建設，促進了農業綜合生產力提升，也為農民增收做出了貢獻，可以說，這一階段財政支農政策對農村地區經濟發展起到了巨大促進作用。2008年之后，在財政支農政策上直接補貼額度和范圍不斷擴大，同時也農村金融市場發展進行了資金支持，促進了農業增產和農民致富［2］。近幾年，財政支農政策更加傾向于農村社區領域，特別是隨著精準扶貧政策落實，財政支農資金使用效率進一步提升，激發了農村地區經濟發展潛力，促進了農村地區經濟發展。

（二）我國財政支農政策取得的階段性成效

當前，我國財政支農政策體系不斷完善，財政支農投入不斷增加，有力的促進了農村地區經濟社會發展，并取得了階段性成績。

首先，我國財政支農投入不斷增長。改革開放以來，我國經濟不斷發展，這就為財政支農提供了先決條件，在財政支出上就有更多資金投入到“三農”領域，特別是在支農投入規模上2018年我國在農業、林業和水利支出將會達到2000億元，占到整個公共預算支出的額9.2%，同時，在精準扶貧領域中央預算安排超過1000億元用于補助地方專項扶貧，中央財政新增 扶貧投入和轉移支付將向貧困地區傾斜，而我國貧困地區多集中在西部地區，可以說隨著財政支農規模不斷擴大，將對西部民族地區經濟發展起到重要促進作用。

其次，在支農補助體系上更加健全。按照2017年中央農村工作會議精神，中央財政進一步加大支農政策落實，進一步優化投入結構，重點向貧困地區加大補助力度。一是加大對農民直接補貼，在耕地地力保護、農機購置、玉米生產者等方面制定科學合理的補貼計劃，優化支農補貼結構。二是支持新型農業經營主體發展，支持新型職業農民培育工程，推動農民合作社和家庭農場能力建設，促進農業社會化服務體系建設。三是支持農業結構調整，推動糧改豆試點、耕地休耕試點、糧改飼試點等試點工作。四是支持農村產業融合發展，通過支農補助落實，促進農村一二三產業融合發展，加強現代農業產業園創建，推進信息進村入戶工程。通過健全支農補助體系建設，推動地區經濟社會發展。

再次，現代農業發展成效顯著。現代化農業建設關乎地區經濟社會發展，而現代農業建設本身就是一個動態過程，一方面，實現農業生產物質條件和技術現代化，通過信息技術來武裝農業生產；另一方面，實現農業組織管理現代化。在財政支農政策有效實施背景下，截止到2016年，我國農機裝備結構有了新改善，農機總動力達到11.2億千瓦，相對于上一個五年計劃提升了20%；農機作業水平有了新跨越，全國農作物機械化率超過63%；農業機械科技創新成果顯著，規模已上農機企業業務收入超過4500億元，一批高效、節能現代化裝備成果得到有效應用；農機社會化服務能力有所提升，全國農機化作業服務組織超過18.2萬個，為現代化農業建設奠定服務保障基礎。

最后，農業生產穩中向好。2016年我國糧食生產總產量超過1.2萬億斤，雖然糧食生產止步于“十二連增”，但糧食總產量仍然高居歷史第二位，糧食穩定生產為國家提供了扎實糧食安全保障。在農業生產總值上看，2016年全國農林牧漁共現實11.21萬億元，其中農業生產總值所占比重最大得到5.93萬億元，其次是畜牧業也超過3萬億元，之后是漁業生產總值超過1.1萬億元，最后是林業總產值為4631億元，可以說在財政支農有力保障下，我國農業生產總體向好。

二、我國西部民族地區農業經濟現狀分析

由于地理位置原因和歷史等方面因素，我國西部民族地區農業經濟發展相對緩慢，在發展過程中經濟發展與生產力之間矛盾沖突嚴重，人口流失、惡劣自然環境和脆弱的生態基礎都嚴重影響了農業經濟發展。

首先，當前西部農業的巨大需求與落后的生產力之間的矛盾。一方面，當前我國西部地區農業機械化水平還相對滯后，物質技術裝備程度也較低，農牧業生產機械總動力落后于全國平均水平；農業生產條件滯后，農業基礎設施薄弱，基本不具備抵御自然災害能力，除了河西走廊、河套地區、新疆南部等少數地區能夠實現灌溉，其他地區基本不具備灌溉能力［3］。此外，從事農業勞動力文化水平有限，對農業科技掌握程度有限，勞動生產效率較低。

其次，西部民族地區農業發展與農牧民收入增長矛盾依然嚴峻。西部民族地區收入主要依賴于農牧業，農牧業增長不一定增收，特別是農牧業增長潛力較小，在其他成本都上漲情況下，農牧民經濟收入增長幅度較小，與東部地區相比地區收入差距逐漸拉大，如果不改變當前西部民族地區農業經濟發展結構，盡快解決農業發展與農牧民收入之間的差距，不僅會影響地區經濟發展，甚至會影響社會政治穩定。

再次，西部民族地區貧困地區較多，制約了地區經濟發展。當前，我國精準扶貧沒有脫貧的地方多集中在西部地區，特別是一些少數民族聚集地，盡管經過多年發展，但一些落后地區仍然沒有拜托落后生產方式，加之部分農牧民生產和生活方式沒有轉變，安于現狀，很難在短時間內實現脫貧致富。加之，當前西部地區基礎設施建設薄弱，特別是部分農牧民住在山高路遠的牧區，扶貧成本過高，要想解決這部分農牧民脫貧問題，單靠輸血是很難完成任務的。此外，我國財政貧困縣也多集中在西部地區，多數貧困縣始終依靠上級財政補貼過日子，財政能力僅僅能夠維持開支，很難有多于財政支持地區基礎設施建設和經濟發展。

最后，西部地區生態環境脆弱影響民族地區經濟發展。由于歷史原因和生態保護不力，我國西部地區沙漠化、鹽堿化嚴重，特別是近幾年沙塵暴雖然已經有所減緩，但總整體看，生態環境治理問題依然嚴峻，每年因為各種災害給農牧民造成的損失巨大，進一步限制了地區經濟發展。

三、財政支農政策對于促進西部民族地區經濟發展存在的主要問題

財政支農政策在促進西部民族地區農業現代化建設，加快新農村建設，增加農民收入，加速城鄉融合發展等方面都將起到積極促進作用。從當前看，財政支農政策依然存在支出總量過少，財政支農結構不合理，精準扶貧資金分散，監管不到位等問題。

首先，財政對西部地區農業投入較小。近年來，雖然借助西部大開發、精準扶貧等戰略不斷擴大財政對西部地區農業投入規模，但與當前西部地區農業發展現實需求相比還存在很大差距，財政支農規模依然跟不上西部農業發展速度。當前，對于西部農業經濟發展財政投入主要以中央和省級財政投入為主，而當前西部地區財政壓力主要集中在縣鄉兩級，特別是稅費改革之后，縣鄉兩級財政指出主要之中在日常開支和民生領域，對于農業經濟發展財政支持有限。

其次，財政支農投入比例結構不合理。本來財政支農投入規模就不大，在支農資金使用上需要投入的項目又較多，很容易造成全面撒網沒有重點問題，不僅要鞏固農業基礎設施，發展農業科技，同時還需要照顧農村社會化服務體系建設［4］。同時在涉農補貼上，國家補貼項目逐年增加，各項補貼綜合下來能夠占到整個財政支農資金總量的三分之一以上。此外，地方配套資金更加困難，當前中央財政支農資金投入，需要地方按照一定比例配套，而省一級支農投資項目，也需要市、縣、區進行資金配套，雖然財政支農政策出發點是好的，但由于西部地區縣鄉兩級本來財政就吃緊，很難能夠完成資金配套任務，由于資金項目配套落實跟不上，直接影響項目建設，支農政策效果有限。

再次，投融資體制不夠合理。在現有財政政策體系下，財政支農資金與金融支農并不能進行有效互補，財政支農杠桿作用發揮不夠明顯，在財政支農政策體系下，財政投入模式與融資支農之間不能發揮有效互動，在資金使用效率較低情況根本無法發揮財政支農杠桿作用。同時，支農資金過分依賴財政無償方式。當前在政策性融資方面，相關制度還不夠健全，投融資渠道單一，很難發揮出支農資金應有作用，承接中央財政支農地方政府更愿意以無償方式獲得支農資金，而過分依賴于無償資金使用，嚴重影響地方金融融資積極性，不利于地方經濟可持續發展。

最后，財政支農資金考核監督不完善。當前，在財政支農資金投入上依然存在“重項目、輕管理”現象，對于資金運作缺乏有效監督，資金使用上不夠透明，對于項目實施整個過程缺少具體監督措施。在缺少有效監督情況下，很容易出現資金被挪用，偽造假賬騙取國家支農資金等問題，嚴重影響支農資金使用效果。特別是在項目立項之前，基本沒有有效監督，對于招投標過程和中標企業缺少必要考察，一旦由問題企業承擔項目，就容易造成項目建設質量問題，甚至造成支農資金浪費。

四、財政支農政策促進西部民族地區經濟發展現實路徑

財政支農政策對于西部民族地區經濟發展作用明顯，能夠促進農業現代化發展，鞏固西部地區基礎設施建設，實現農業現代化發展，增加農民收入等等，因此，要想促進西部地區經濟發展就必須充分利用好財政支農政策，更好地為西部地區經濟發展服務。

首先，進一步擴大財政支農資金規模。不斷的、高效的資金投入是地區去農業經濟發展的根本保障，特別是隨著我國經濟不斷發展，應該調整“三農”財政支出比重。從經濟發展與農業投入而言，二者之間應該是正相關關系，農業財政投入要與農業財政收入資金增長之間也應該是正相關關系，特別是對農業基礎設施建設、農業科技發展、農民直接補貼等方面應該擴大資金規模，將農業綜合開發和西部農村地區精準扶貧作為財政支出重點，同時在支出方式上由投入補貼轉變為向產品補貼。特別是對于西部民族地區而言，很多地方經濟并不發達，第一產業在地區經濟發展中比重較大，對財政支農資金更加依賴，因此，更應該加大對西部地區財政支農資金投入。

其次，優化西部財政支農結構。由于當前財政支農資金有限，因此，應該對這部分財政支農資金加以合理規劃利用，一方面要將財政支農資金用于轉變農業發展方式上，積極推進西部地區農牧業生產方式轉變，特別是要重點解決西部民族地區去生態破壞和環境治理問題。加強落實農業生態建設、全面落實林業補貼和生態效益補償政策，加大精準扶貧投入力度，改善貧困地區落后經濟面貌，提升西部地區少數民族群眾自我發展能力。另一方面，支持新型農業經營體系建設，將新型農業經營主體作為培育主要對象，不斷擴大政策支持范圍。

最后，強化財政支農資金使用監督管理。當前對于西部地區經濟發展而言，財政支農政策作用發揮意義深遠，但當前對于財政資金使用和管理還存在諸多問題亟待解決。因此，要想提升財政支農政策對西部民族地區經濟發展促進效果，就必須創新預算管理機制，按照西部民族地區經濟發展實際，對于重點投入領域應該進行財政規劃管理，制定年度投入計劃，并結合具體項目，優化財政支農資金投入。同時要完善績效評價機制。將所有對西部民族地區使用的財政支農資金使用都納入到績效評價范圍之內，并對專項資金使用進行科學績效評估，并按照評估結果優化財政投入方向，并借助第三方力量實施獨立評價，按照評價結果作為資金使用分配依據，充分調動部門工作積極性。此外，還應該對資金使用情況加強監督，特別是對于西部民族地區而言，這些財政支農資金更顯寶貴，應該將其真正用到促進地區經濟發展之中。

總之，要充分發揮財政支農政策對西部民族地區經濟發展促進作用，就必須從資金規模、分配機制、績效評估和監督管理等方面入手，促進西部民族地區經濟發展。